Netzpolitische Regierungsbilanz der Großen Koalition Berlin: Überwachung top, IT der Verwaltung Flop

Die grundlegendste Abmachung der Berliner Regierungskoalition aus SPD und CDU aus dem Jahr 2011 war, Netzpolitik „zu einem eigenständigen Politikfeld“ zu entwickeln und dies in einem eigenen Ressort abzubilden. Seit 2013 ist die Netzpolitik im Referat „Film, Medienpolitik und Netzpolitik“ der Senatskanzlei verankert. Im Berliner Abgeordnetenhaus finden die meisten netzpolitisch relevanten Themen im Ausschuss für Digitale Verwaltung, Datenschutz und Informationsfreiheit statt.

Die Verankerung von Netzpolitik im Senat war zweifelsohne ein wichtiger und für andere Bundesländer vorbildhafter Schritt. Aber die Große Koalition muss sich daran messen lassen, was im Bereich Netzpolitik auch umgesetzt wurde. Eine Bestandsaufnahme soll hierbei helfen. Wir haben die netzpolitisch relevanten Pläne aus der Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und CDU aus dem November 2011 noch einmal unter die Lupe genommen und mit der aktuellen Situation verglichen.

Gliederung

• Überwachung und Kriminalitätsbekämpfung
• Datenschutz
• Wirtschaft und Infrastruktur
• Digitale Verwaltung
• Open Data
• Online-Bürgerbeteiligung
• Bildung im digitalen Zeitalter
• Fazit

Überwachung und Kriminalitätsbekämpfung

Die Koalition sprach sich 2011 dafür aus, die Speicherfristen für Daten aus der Videoüberwachung im öffentlichen Personennahverkehr von 24 auf 48 Stunden anzuheben. Das wurde bereits 2012 schnell umgesetzt und im Berliner Datenschutzgesetz verankert. Was leider nicht geschah, ist eine Evaluierung, ob die Anhebung dieser Speicherfrist überhaupt sinnvoll ist. Dabei war eine solche in der vorletzten Legislatur vorgesehen, als begonnen wurde, die Ausweitung der Speicherdauer zu diskutieren.

Außerdem wollte die Große Koalition in Berlin dafür sorgen, dass die Videoüberwachung auf S-Bahn-Anlagen ausgebaut wird. Die S-Bahn Berlin wehrte sich zunächst und wollte dem Druck nicht nachgeben. Doch dann, vor einem Monat erst, änderte sich die Situation: Die S-Bahn Berlin gewährt nun der Bundespolizei Zugriff auf die Bahnsteig-Kameras, die ursprünglich nur zur Zugabfertigung eingesetzt wurden. Die Hälfte der S-Bahnhöfe ist davon betroffen, eine weitere Aufrüstung mit Videokameras ist bereits in Planung.

Ein weiterer Punkt zum Thema Videoüberwachung in der Koalitionsvereinbarung betraf die Überwachung von Versammlungen:

Wir werden […] eine gesetzliche Grundlage schaffen, um Videoaufnahmen in Form von Übersichtsaufnahmen bei Versammlungen zu ermöglichen.

Die folgte 2013 in Form des Gesetzes „über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen“. Es legte die Grundlage für sogenannte Übersichtsaufnahmen auf Demonstrationen. Vorher gab es diese in Berlin nicht, was dazu führte, dass das Filmen auf einer friedlichen Anti-Atomkraft-Demonstration 2009 im Nachhinein für rechtswidrig erklärt worden war. Die im Urteil monierte mangelnde Rechtsgrundlage wurde damit geschaffen. Viele Bürgerrechtsorganisationen und Datenschützer kritisierten das Gesetz, die Opposition klagte dagegen – ohne Erfolg.

Doch abgesehen vom öffentlichen Nahverkehr und der Versammlungsüberwachung positionierten sich SPD und CDU seinerzeit gegen weitere Maßnahmen:

Eine flächendeckende Videoüberwachung von Straßen und Plätzen wie in einigen anderen europäischen Großstädten lehnen wir ab.

Das steht in deutlichem Widerspruch zum Vorstoß des CDU-Innensenators Frank Henkel. Der versuchte nämlich kurz vor knapp, doch noch die polizeilichen Befugnisse zur Videoüberwachung massiv auszuweiten. Er scheiterte jedoch: es fehlte an Zeit und der Widerstand der anderen Parteien war zu groß. Auch die SPD zerstritt sich über dieses Thema mit dem Koalitionspartner. Sie lehnte den Gesetzentwurf Henkels zwar nicht komplett ab, forderte jedoch Nachbesserungen, die von der CDU nicht akzeptiert wurden.

Ein weiteres umgesetztes ToDo auf der Koalitionsliste zur Überwachung war eine Regelung zur „rechtssicheren Durchführung des jetzt schon praktizierten Kfz-Kennzeichenscannings“. Dafür sollte das Brandenburger Polizeigesetz Vorbild stehen. Im Rahmen einer Reform des Polizeirechts 2015 wurde sie im Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsrecht verankert.

Zu Onlinedurchsuchungen beteuerte die Koalition, man werde „keine landesgesetzliche Befugnis für Onlinedurchsuchungen schaffen“. Richtig, das Versprechen wurde eingehalten. Das hielt jedoch den Berliner Justizsenator Thomas Heilmann nicht davon ab, die Initiative für die „Schaffung einer rechtlichen Grundlage für die Quellen-Telekommunikationsüberwachung“ auf Bundesebene zu übernehmen.

Ein Thema, das 2011 ebenfalls vermehrt aufkam, war die sogenannte Cyberkriminalität, die damals noch Kriminalität im Internet hieß. Man wollte die Kriminalität, die im Internet begangen wird, „intensiver verfolgen“. Ein Schritt dazu war die Einführung einer Cyberkriminalitätsabteilung in der Berliner Staatsanwaltschaft. Dort sind nun vier Staatsanwälte für den Kampf gegen Kriminalität im und aus dem Internet zuständig. Zusätzlich gibt es beim Berliner Landeskriminalamt eine Zentrale Ansprechstelle Cybercrime für die Wirtschaft.

Der Plan, sich in Staatsverträgen für das Prinzip „Löschen statt Sperren“ einzusetzen, wurde in einem Beschluss des Abgeordnetenhauses aus dem Februar 2014 manifestiert. Im Beschlusstext heißt es:

Der Senat von Berlin wird aufgefordert, sich in zukünftigen Länderstaatsverträgen, die die Nutzung des Internets betreffen, aber auch im Bundesrat, insbesondere bei der Beratung internationaler Staatsverträge und auf Europaebene für die Umsetzung des Prinzips „Löschen statt Sperren“ einzusetzen. Kommt eine Löschung nicht in Betracht, ist auch eine alternative technische Maßnahme zulässig, sofern diese nicht in einer wie auch immer gearteten Internetsperre besteht.

Datenschutz

Laut Plänen der Großen Koalition sollte es eine „Informationspflicht der Berliner Behörden gegenüber den Betroffenen von Datenschutzpannen“ geben. Zur Umsetzung dieses Plans gehörte nicht viel, denn der erforderliche Parapraph 18a im Berliner Datenschutzgesetz wurde bereits im Februar 2011 eingeführt – vor dem Entstehen der Koalitionsvereinbarung.

Auf Bundesebene wollte man die Überarbeitung des Bundesdatenschutzgesetzes vorantreiben. Datensammelnde Unternehmen sollten verpflichtet werden, Betroffenen in Datenbriefen jährlich mitzuteilen, welche Daten über sie gespeichert sind – ein Konzept des Chaos Computer Clubs aus dem Jahr 2010. Auch für ein Arbeitnehmerdatenschutzgesetz wollten SPD und CDU Einsatz zeigen und darüberhinaus die Abschaffung des ELENA-Systems, dem elektronischen Einkommensnachweis, unterstützen.

Ganz funktioniert hat das nicht: Um zu wissen, wer welche Daten über die eigene Person speichert, muss man immer noch langwierige Selbstauskunftsprozesse durchlaufen, auf ein Arbeitnehmerdatenschutzgesetz wartet man vergeblich und die Einstellung von ELENA wurde schon im Juli 2011 vom Bundeswirtschaftsministerium verkündet.

Wirtschaft und Infrastruktur

Die Pläne der Berliner Großen Koalition im Jahr 2011 klangen ehrgeizig, besonders in Bezug auf die IT-Industrie. Man wollte Berlin zum „Silicon Valley“ Europas machen, dafür sollte auch die IT-Branche Teil des „Masterplans Industrie“ werden. Im Masterplan Industriestadt Berlin 2.0 fand die IT-Branche auch mit allerlei Buzzwords ausführliche Erwähnung. Man will Berlin als Standort für Industrie 4.0 etablieren, eine Smart-City-Strategie entwickeln und Fachkräfte im MINT-Bereich (Mathematik, Informatik, Naturwissenschaften und Technik) gewinnen.

Berlin ist zwar immer noch Deutschlands unangefochtene Start-up-Hauptstadt, laut dem aktuellen Start-up-Barometer von Ernst & Young ist Berlin aber im Gegensatz zum letzten Jahr hinter Paris und London zurückgefallen.

Grundvoraussetzung für die Ansiedlung von IT-Industrie und für die Teilhabe der Bürger ist eine nachhaltige Breitbandinfrastruktur. Um die Digitalisierung Berlins zu stärken, wollte man mit „freiem und gebührenfreiem WLAN an zentralen Orten der Stadt“ starten sowie Einsatz für die Änderung der Störerhaftung zeigen. Letztere wurde, wenn auch mit verbleibenden rechtlichen Lücken, auf Bundesebene abgeschafft. Bei einem Antrag im Bundesrat, die verbleibenden Rechtsunsicherheiten noch zu klären, enthielt sich Berlin.

Das Ausrollen eines kostenlosen WLANs innerhalb Berlins ist gestartet. Es gibt seit Juni dieses Jahres öffentliche Zugangspunkte in der Stadt, auch wenn der Start etwas holprig verlief und zunächst nur die Werbeeinblendung funktionierte. Von den geplanten 650 Hotspots wurden bis zum 18. Juli lediglich 189 installiert. Bis Berlin flächendeckend mit freiem WLAN ausgestattet ist, braucht es noch etwas Geduld. Dabei wäre es wichtig, zum Beispiel mehr mit den Freifunkern zusammenzuarbeiten, die dezentral schon über 700 Netzknoten in der Stadt verteilt eingerichtet haben.

Düster sieht es bei den Glasfaserversprechen aus. Man wollte „mit privaten Partnern den Ausbau des Glasfasernetzes in Berlin vorantreiben“. Da ist wenig passiert. Die Verfügbarkeit von Glasfaser-Heimanschlüssen liegt in Berlin bei 0,4 Prozent – ganz weit hinten im Bundesvergleich.

In Punkto Infrastruktur wollte man sich auch für die Sicherung der Netzneutralität einsetzen. Letztlich gab es auch einen erfreulichen Beschluss des Bundesrates, der die EU-Kommission aufforderte, starke Netzneutralitätsregeln zu erlassen. Das konnte die Netzneutralität nicht retten. Die Einflussmöglichkeiten des Bundestags von vornherein begrenzt, seine Stellungnahme dennoch wichtig.

Digitale Verwaltung

Die Digitalisierung der Verwaltung war bereits 2011 ein zentrales Thema. SPD und CDU waren sich einig, dass eine Vereinheitlichung der zerstückelten IT-Landschaft in der Verwaltung nötig ist. Auch für die Wirtschaft erhoffte man sich Vorteile durch den „Einsatz moderner und technologisch zeitgemäßer Verwaltungsstrukturen und Verwaltungsprozesse“. Daher wurde geplant, sich einen Überblick zu verschaffen:

Hierfür wird bis zum Haushalt 2014/15 ein Gesamtkonzept für die Planung, Finanzierung, Einführung und Nutzung von IT-Systemen und Lösungen entwickelt, das auch die Rolle des zentralen Dienstleisters ITDZ im Wettbewerb beschreibt.

Dieses Gesamtkonzept wurde schließlich im August 2015 für den Haushalt 2016/2017 fertig. Die konkrete Umsetzung der Punkte lässt sich dementsprechend heute noch nicht beurteilen.

Neben dem Gesamtkonzept sollte ein E-Government-Gesetz geschaffen werden. Das geschah mit der Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt zum 30. Mai 2016. Darin ist unter anderem die Verpflichtung verankert, die Aktenführung komplett auf elektronische Akten umzustellen. Das war einer der Punkte, die in der Koalitionsvereinbarung zur Prüfung festgelegt wurden – augenscheinlich mit positivem Ausgang.

Im Gesetz steht, dass spätestens bis 2023 alle Akten der Berliner Verwaltung elektronisch geführt werden sollen. Die Koalition setzte sich jedoch 2011 das Ziel, bereits 2016 die Hälfte der Verwaltung auf die eAkte umzustellen. Aufgrund der späten Verabschiedung des Gesetzes ist dieser Zug lange abgefahren. Innenstaatssekretär Bernd Krömer von der CDU kündigte im Oktober 2015 an, als Pilotprojekte vier Behörden bis 2018 auf die eAkte umzustellen.

Das E-Government-Gesetz wurde von CDU und SPD als hoch-innovativ gepriesen, die Opposition war anderer Meinung. Ihnen ging das Gesetz nicht weit genug und so stimmte die Linke dagegen, Piraten und Grüne enthielten sich. Außerdem wurde kritisiert, dass die Umsetzung des Gesetzes, insbesondere die finanziellen und personellen Aspekte, nicht seriös geplant werden konnten und die Verantwortlichkeit dafür in die kommende Legislatur geschoben wurde.

Im Zuge der Verwaltungsdigitalisierung sollte auch die Berliner Justiz fit fürs Digitale gemacht werden. Neben der Einführung der eAkte und der Weiterentwicklung des Justizaktenmanagements sollte geprüft werden, ob für Anwendungen auch „der kostengünstige Einsatz von Open-Source-Software möglich ist“. Die Nutzung von elektronischer Datenhaltung und Kommunikation in der Justiz ist mittels des Gesetzes zur Förderung des elektronischen Rechtsverkehrs mit den Gerichten bis 2022 nun bundesweit vorgeschrieben. Leider treten regelmäßig neue IT-Katastrophen in der Berliner Justiz zutage, die an der fristgerechten Umsetzung zweifeln lassen.

In die Vielzahl verzögerter IT-Projekte der Berliner Verwaltung reiht sich auch der sogenannte BerlinPC ein. Im Koalitionspapier hielt man fest, einen standardisierten PC-Arbeitsplatz entwickeln zu wollen. Dadurch sollte nicht zuletzt Geld eingespart werden. Doch in seinem Jahresbericht 2016 meldet sich der Landesrechnungshof mahnend zu Wort:

Seit Mitte August 2013 wird in einer Arbeitsgruppe der Berliner IT-Arbeitsplatz auf der Basis eines Anforderungskatalogs konkretisiert. Die Arbeiten wurden aber nicht, wie geplant, Mitte 2014 abgeschlossen. Von den etwa 78.000 IT-Arbeitsplätzen der Berliner Verwaltung werden derzeit immer noch fast 90 % nicht als standardisierter IT-Arbeitsplatz (BerlinPC) betrieben.

In einem Zwischenbericht aus dem März 2016 verzichtete der Senat darauf, ein zeitliches Ziel für die Einführung des BerlinPCs zu nennen und bat für weitere Evaluationen um Fristverlängerung zum 15. September, drei Tage vor der Wahl.

Erfolgreich war zumindest das Ziel, Melderegisterauskünfte online zu ermöglichen. Das dafür erstellte System steht seit dem 10. Mai 2012 zur Verfügung.

Open Data

Ein weiteres Thema in den Koalitionsvereinbarungen war Open Data. Man wollte die Open-Data-Initiative forsetzen und ausbauen sowie das Berliner Informationsfreiheitsgesetz weiterentwickeln:

Öffentliche Daten wie zum Beispiel Grunddaten machen wir so weit wie möglich transparent und richten Schnittstellen zur Nutzung durch die Bürgerinnen und Bürger ein.

Bereits 2012 erschien im Auftrag des Landes eine Studie zur Berliner Open-Data-Strategie. Sie empfahl, das bereits existierende Portal daten.berlin.de weiterzuführen und auszubauen, auch Daten von landeseigenen Betrieben zu veröffentlichen, die Daten unter Creative-Commons-Lizenzen zu veröffentlichen und sie nicht zuletzt in maschinenlesbarer Form zur Verfügung zu stellen. Die ersten Schritte dafür laufen, Berlin ist außerdem dem Datenportal govdata.de beigetreten. Insgesamt ist die Entwicklung positiv. Was jedoch noch fehlt, ist ein Transparenzgesetz, wie es beispielsweise in Hamburg besteht. Das ist aber in der aktuellen Legislatur am Widerstand von SPD und CDU gescheitert. Es hieß, die verpflichtende Veröffentlichung von Daten der Verwaltung und Aktenplänen bedeute „unnötigen Aufwand“.

Online-Bürgerbeteiligung

2011 setzten sich CDU und SPD als Ziel, Planungsprozesse transparenter zu gestalten, auch durch „eine obligatorische Onlinebeteiligung bei der Aufstellung von Bebauungsplänen“.

Hierzu wird in den Bezirks- und Hauptverwaltungen ein Internetangebot aufgebaut, über das Informationen abgerufen, Stellungnahmen eingereicht und Abstimmungen durchgeführt werden können.

Die Umsetzung dieses Ziels wurde begonnen, dafür steht das Portal mein.berlin.de. Noch ist es nicht soweit, da längst nicht alle Bauvorhaben auf mein.berlin.de einsehbar und kommentierbar sind. Die Seite, die seit etwa einem Jahr online ist, steckt noch in ihrer Beta-Version, die Anzahl der dort diskutierbaren Vorhaben ist überschaubar. Bisher gab es nur drei Beteiligungen mit Bezug zu Bauvorhaben, daneben eine Reihe allgemeinerer Befragungen. Außerdem müssen die Eingaben der Bürger nicht zwingend berücksichtigt werden. Hier besteht noch einiges Potential zur Verbesserung.

Bildung im digitalen Zeitalter

In Sachen digitaler Bildung lief es nicht besonders rund. SPD und CDU wollten „im Rahmen des bestehenden ‚Masterplans E-Education und E-Government'“ die Vernetzung und Ausstattung von Schulen mit digitalen Medien vorantreiben sowie Lehrer für deren Nutzung fortbilden.

Fortbildungen gab es, in einem Bericht des Senates für Bildung, Jugend und Wissenschaft aus dem Oktober 2015 wurde angekündigt, den Masterplan zu einem Masterplan 4.0 zu aktualisieren, die ursprüngliche Fassung stammte immerhin noch aus dem Jahr 2005.

Von 2005 bis 2014 haben laut Senat insgesamt 32.106 an Schulen Beschäftigte an „Masterplan-Fortbildungskursen“ teilgenommen. Derzeit sind in Berlin circa 31.000 Lehrer und Referendare sowie 5.000 Erzieher an Schulen beschäftigt.

Ein Sorgenkind ist das Programm eGovernment@School, bei dem unter anderem eine Schülerdatei erstellt werden sollte:

Um die Planungssicherheit zu erhöhen und transparente Schülerzahlen zu erhalten, wird die Schülerdatei umgesetzt.

Die Schülerdatei war bereits seit 2009 geplant und in § 64a des Berliner Schulgesetzes verankert. Die aus Datenschutzgründen umstrittene Datei sollte unter anderem auch Informationen zu „nichtdeutscher Herkunftssprache“ und „Art und Umfang der außerunterrichtlichen Förderung und Betreuung“ enthalten.

Doch das Projekt, das noch weitere Aspekte wie IT-Infrastruktur und IT-Dienste umfasst, stockt nach wie vor. Es trägt mittlerweile den Spitznamen Schul-BER und hat bereits zwei Drittel der 61 veranschlagten Millionen verschlungen, ohne je richtig zu starten. Angaben aus dem April beziffern die bisherigen Ausgaben auf 43 Millionen, der Landesrechnungshof rügte die finanziellen Verluste „wegen schwerwiegender Mängel und Verzögerungen“ in seinem Bericht 2015.

Von Seiten der Senatsschulverwaltung soll es nun durch Übernahme des hessischen Systems 2017/2018 losgehen. Dass diese Frist realistisch ist, bezweifeln unter anderem die Grünen und schätzen den Beginn auf nach 2020.

Fazit: Überwachung Top, IT in der Verwaltung Flop

Bei den meisten der in der Koalitionsvereinbarung genannten Ziele wurde mit der Umsetzung begonnen. Im Open-Data-Kontext und im Bereich Online-Bürgerbeteiligung geht man erste, wenn auch noch ausbaubare Schritte. Das Ausrollen eines öffentlichen und freien WLANs startete ebenso, auch wenn die gesteckten Ziele nicht erreicht wurden. Fortschritte im Glasfaserausbau sucht man dagegen vergeblich.

Desaströs wird es bei IT-Projekten der Verwaltung. Die Einführung der eAkte liegt deutlich hinter dem ursprünglich anvisierten Zeitplan, in der Justiz gibt es immer neue IT-Pannen und mit den Programmen eGovernment@School und BerlinPC hat man sich deutliche Kritik des Landesrechnungshofes eingefangen. Ein bisschen wirkt es so, als hätte die Berliner Politik mit IT-Vorhaben das gleiche unglückliche Händchen wie bei den großen Bauprojekten.

Traurigerweise lief es bei allen Vorhaben zum Überwachungsausbau besser als bei der Verwaltungs-IT. CDU und SPD Berlin haben in diesem Feld die gesetzliche Verankerung von Videoaufnahmen bei Demonstrationen sowie der automatisierten Kennzeichenerfassung und mehr Überwachungskameras gebracht.

Interessant ist, was nicht in der Koalitionsvereinbarung stand, aber trotzdem wichtig gewesen wäre: Die Förderung von Medienkompetenz zum Beispiel oder die Beseitigung der Unmöglichkeit, online einen Termin auf dem Bürgeramt zu bekommen. Dem haben sich aber in ihren aktuellen Wahlprogrammen fast alle Parteien verschrieben.