Wie man in 69 Jahren einen Überwachungsstaat aufbaut

Seit 1949 erließen Regierungskoalitionen mindestens 70 Gesetze, die Überwachung auf verschiedenste Weise ermöglichen. Reisedaten werden aufgezeichnet, Kommunikation wird abgehört, Identitäten festgestellt und in verschiedene Datenbanken abgespeichert. Die „Chronik des Überwachungsstaates“, die wir vor einem Jahr veröffentlichten, soll diese Entwicklung dokumentieren.

Lennart schrieb diesen Artikel begleitend zu der Vorbereitung zu seinem Vortrag auf der „Das ist Netzpolitik“-Konferenz. Am 23. September hat er einen etwas längeren Vortrag zu dem gleichen Thema bei den Datenspuren in Dresden gehalten. Die Slides sind hier abrufbar. Am Ende des Artikels befinden sich Verlinkungen zu den Datensätzen.

Die Chronik listet alle Überwachungsgesetze auf. Nun folgt eine Analyse eben dieser Gesetze. Dabei geht es nicht um die Effektivität der Gesetze, wie sie Peter Schaar eindrücklich untersuchte. Viel mehr soll diese Analyse herausfinden, welche Parteien Überwachungsgesetze erlassen, mit welchen Mustern sie dies tun und inwiefern der derzeitige Status Quo bedeutet, dass wir in einem Überwachungsstaat leben.

Eins vorweg: Die Gesetze aus der Chronik sind eine rechtsstaatliche Entwicklung. Es bedarf keiner Verschwörungstheorie, um all das zu erklären. Letztendlich lässt es sich auf jahrzehntelanges Regieren durch reaktionäre bis konservative Regierungen herunterbrechen. Genau so wenig sind diese Regierungen durch übermächtige Wesen gelenkt, sondern aus Menschen bestehend, die nach dem handeln, wie sie ihr Mandat verstehen. Auch wenn dies Law & Order bedeutet.

Klarer Anstieg der Überwachung

Zuerst schauen wir uns an, in welchen Wahlperioden die meisten Gesetze erlassen wurden. So beschloss in der ersten Wahlperiode die Koalition aus CDU/CSU, FDP und DP Gesetze, die die Arbeit von Bundesverfassungsschutz und Polizei reglementierten. Es folgte ein Gesetz, das den Personalausweis einführte. Dann folgten 40 Jahre lang wenig Gesetze. Dies lässt sich darauf zurückführen, dass dem Föderalismus entsprechend die Bundesländern für die Sicherheit zuständig sind. Dort wurden eine Reihe von Polizeigesetzen erlassen, die hier außen vor bleiben.

Mit Ende der 80er Jahr begann eine Verrechtlichung, die dazu führte, dass jedes Instrument und jede Maßnahme in einem eigenen, großen oder mehreren, kleineren Gesetzen festgehalten wurden. Im Jahr 2006 führte Heiner Busch diesen Effekt auf höhere Datenschutzrichtlinien zurück und erläutert ihn für Bürgerrechte & Polizei / CILIP folgendermaßen:

Auch nach 1990 drehte sich die Verrechtlichungsspirale weiter – und zwar meist nach dem selben Muster: Die Polizei oder die Geheimdienste „entdecken“ eine neue Technik oder Ermittlungsmethode oder dehnen den Anwendungsbereich bereits eingeführter Methoden aus. Sie tun das zunächst unter Berufung auf den Fundus der bereits bestehenden Eingriffsnormen. Der rechtliche Rahmen wird gedehnt bzw. überdehnt, bis Betroffene dagegen klagen und die Gerichte – vor allem die Verfassungsgerichte – das Fehlen oder die Mangelhaftigkeit der gesetzlichen Grundlage rügen. Der Gesetzgeber begibt sich an die Arbeit und schiebt eine Regelung nach. Am Ende ist alles mehr oder weniger sauber geregelt. Und gerade weil dies der Fall ist, kann die legalisierte neue Technik nun zur Routine werden. Sie wird unter Umständen viel häufiger angewandt, als das vor der gesetzlichen Regelung der Fall war. Herausgekommen ist bestenfalls eine Standardisierung der neuen Methoden, die allzu skandalöse Auswüchse verhindert.

Bemerkenswert war die 14. Wahlperiode (neun Gesetze) unter SPD und Grüne mit Otto Schily als Innenminister sowie die 16. (19 Gesetze) und 18. (18 Gesetze) Wahlperiode unter einer Großen Koalition. Die FDP, die in der 17. Wahlperiode (acht Gesetze) mit der Union koalierte, kann für die Zeit tatsächlich als bürgerrechtliches Korrektiv verstanden werden. Ihr Beitrag beim Ausbau der Überwachung wie derzeit in Nordrhein-Westfalen sollte aber nicht unter den Tisch gekehrt werden.

Drei Parteien haben sich beim Ausbau der Überwachung besonders hervorgetan: CDU und CSU mit der Beteiligung an 54 Überwachungsgesetzen und die SPD mit der Beteiligung an 48 Gesetzen. Auf dem dritten Platz steht die FDP mit 19 Gesetzen, gefolgt von den Grünen mit 11 Gesetzen. Parteien aus der Anfangszeit der BRD, wie die rechtsradikale Deutsche Partei, werden in diese Analyse nicht miteinbezogen, da sie für die heutige Parteienlandschaft keine Rolle mehr spielen.

Reine Oppositionsparteien auf Bundesebene wie die Linkspartei spielen offensichtlich keine Rolle beim Ausbau der Überwachung, jedoch bei der Arbeit gegen diese Ermächtigungen der Dienste, wie wir auch berichten. Die neuste Oppositionspartei, Alternative für Deutschland, zeichnet sich konträr dazu weder durch fundierte Überwachungskritik noch Minderheitenschutz aus. Dieser ist wichtig, weil Überwachung immer und immer wieder die Schwächsten einer Gesellschaft trifft.

[Die oben stehende Statistik mit „Überwachungsgesetze pro Wahlperiode“ korreliert nicht mit der Anzahl an Gesetzen pro Wahlperiode. Das spricht für einen Anstieg der Überwachung. Wir sind uns trotzdem bewusst, dass leider immer noch Überwachungsgesetze von der Zeit vor 1990 fehlen. Deine Spende ermöglicht uns tiefer gehende Archivrecherche, um dies zu ändern!]

1. Platz: Polizei

Doch wer sind die Begünstigten? Die Chronik konzentriert sich auf die beiden Geheimdienste – Bundesnachrichtendienst und Verfassungsschutz – sowie die Polizei. Der Militärische Abschirmdienst (MAD) wird aufgrund seiner mangelnden Relevanz nicht genauer beleuchtet. Wir sind nun alle Gesetze durchgegangen und haben nachgeschaut, welcher dieser drei Behörden durch das jeweilige Gesetz mehr Fähigkeiten bekam. Der erste Platz (Polizei) zeigt, wo aktuell der Fokus liegt: innere Sicherheit.

Wohl innig geliebt von Innenministern und sonstigen Gesetzgebern, erfährt die Polizei derzeit eine starke Aufrüstung. In mehreren Länderpolizeigesetzen sollen mitunter Instrumente wie eine erweiterte DNA-Analyse, der Staatstrojaner und ein eigenes V-Personen-System möglich gemacht werden. Wir berichteten.

Der zweite Platz (Verfassungsschutz) und der dritte Platz (Bundesnachrichtendienst) könnten sich fast geteilt werden, so knapp ist der Abstand. Das liegt daran, dass explizite Geheimdienstgesetze mitunter für beide Dienste (zzgl. dem MAD) gleichzeitig erlassen werden. Als vierte Kategorie fungieren sonstige staatliche Behörden wie Einwohnermeldeamt, Arbeitsamt usw.

Identifikation, Kommunikation, Finanzen, Reise

Des Weiteren ist interessant, welche Bereiche aus dem alltäglichen Leben durch diese Gesetze besonders angegangen werden. Dazu kategorisierten wir die Chronik in die Kategorien „Identifikation“, „Kommunikation“, „Finanzen“ und „Reise“.

Die erste Kategorie schließt alle 42 Gesetze ein, die darauf abzielen, einen bestimmten Menschen zu identifizieren, wie etwa durch das Gesetz zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige. Dazu zählen auch Maßnahmen, bei denen die Demografie Deutschlands erfasst werden soll, wie durch das Volkszählungsgesetz 1987. Diese Bestrebung etabliert sich bereits früh und erfährt bis heute einen stetigen Aufwärtstrend.

Die 21 Gesetze in der Kategorie „Kommunikation“ zielen auf die technische Überwachung von Kommunikationsmitteln ab, wie die Vorratsdatenspeicherung von 2008. Hier kommt es erst mit der massenhaften Verbreitung von elektronischen Kommunikationsmitteln ab den 1990er Jahren zu mehr Gesetzen.

Die sechs Gesetze zu Finanzgeschäften sollten zum Beispiel die Geldwäsche bekämpfen oder Steuerehrlichkeit erhöhen. Sie sind aufgrund ihrer niedrigen Häufigkeit wenig relevant, drangen aber auch in die persönlichsten Bereiche eines Menschen ein und ermöglichten den Austausch von Daten durch Behörden.

Die 27 Gesetze, die in die Kategorie „Reise“ fielen, sollen den Aufenthaltsort eines Menschen oder seine Reisen im Nachhinein nachvollziehbar machen. Darunter fällt zum Beispiel das Fluggastdatengesetz von 2017, welches den Austausch von Passagierdaten mit anderen Ländern ermöglicht. Schon früh wollte beispielsweise die Polizei mittels Schleierfahndung wissen, wer, wann, welche Hauptreisewege passiert.

Das folgende Balkendiagramm zeigt alle vier Themen aufgeschlüsselt pro Wahlperiode. Wohlgemerkt fehlen die erste bis vierte, sechste, achte und neunte Wahlperiode, weil wir zu diesen Legislaturen noch keine Gesetze fanden oder keine klare Kategorisierung vornehmen konnten.

Gesetze ändern Gesetze

Die 70 Überwachungsgesetze haben meist zu Änderungen von anderen Gesetzen geführt. Wir sind also alle 70 Gesetze durchgegangen und haben 146 Gesetze, die geändert wurden, identifiziert. Insgesamt bedeutet dies 280 Gesetzesänderungen bei 70 Gesetzen. Ergebnis: Die unten stehende Tabelle zeigt die neun Gesetze an, die am meisten andere Gesetze geändert haben, und die Anzahl der Grundrechtseinschränkungen pro Wahlperiode.

Diese Tendenz, immer mehr Gesetze mit einem Gesetz zu ändern, ist gefährlich, da sie zum Verlust der Übersicht und somit zu juristischen Lücken führen. Nehmen wir als Beispiel das vierte Finanzmarktförderungsgesetz. Es ändert alleine 19 Gesetze, darunter das Telekommunikationsgesetz. Oder auch die Änderung des Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz. Es ändert 13 weitere Gesetze, darunter sieben der zehn am häufigsten geänderten Gesetze. So können mit einem Aufguss und einem unverfänglichem Gesetzesnahmen weitreichende Veränderungen durchgeführt werden.

Grundrechtseinschränkungen werden meist am Ende des Gesetzes angegeben wie bei der Vorratsdatenspeicherung von 2015. In diesem Fall wird – wie so häufig – das Fernmeldegeheimnis (Grundgesetz Artikel 10) eingeschränkt. Die insgesamt 19 Grundrechtseinschränkungen ziehen sich durch die gesamte Bestehenszeit der Bundesrepublik.

In der 16. Wahlperiode, eine Großen Koalition, wurde das Grundgesetz am häufigsten eingeschränkt: durch Gesetze wie zu der Vorratsdatenspeicherung von 2008, zum Zollfahndungsdienstgesetz, zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus, zur Änderung des Artikel-10-Gesetzes und zur Stärkung der Sicherheit in der Informationstechnik.

Dies bedeutet, dass bei 27 Prozent der Gesetze Grundrechte eingeschränkt werden. Wohlgemerkt beziehen sich diese Grundrechtseinschränkungen nur auf die 70 gelisteten Überwachungsgesetze. An anderen Stellen werden auch Grundrechte eingeschränkt. Jeder muss für sich entscheiden, ob diese Eingriffe legitim sind. Rechtens sind sie häufig – bis das Bundesverfassungsgericht eingreift.

Eben dieses Bundesverfassungsgericht bezieht sich immer wieder auf eine hohe Schwelle, bis ein Grundrechtseingriff erfolgen darf. Bezüglich des niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, das vorbeugende Telefonüberwachung auf Landesebene installieren sollte, urteilte es über dessen Verfassungswidrigkeit wie folgt:

Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit dürfen nicht in unangemessenem Verhältnis zu den Zwecken stehen, denen die Grundrechtsbeschränkung dient. Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person führen zwar dazu, dass der Einzelne Einschränkungen seiner Grundrechte hinzunehmen hat, wenn überwiegende Allgemeininteressen dies rechtfertigen. Der Gesetzgeber muss aber zwischen Allgemein- und Individualinteressen einen angemessenen Ausgleich herstellen.

Konkret gesehen

Kommen wir zu dem, wie in Deutschland überwacht wird. Möglichkeiten wie die Staatstrojaner und eine Vorratsdatenspeicherung wurden bereits genannt. Zudem gibt es die bekannten Funkzellenabfragen und vieler Orts Videoüberwachung. Im Folgenden werden drei Beispiele hervorgehoben, die vielleicht in Vergessenheit geraten sind.

Mit dem „Gesetz über eine Volks-, Berufs-, Gebäude-, Wohnungs- und Arbeitsstättenzählung“ von 1985 wurde die rechtliche Grundlage für die Volkszählung von 1987 geschaffen. Mit der Volkszählung sollte die Demografie Deutschlands genauer erfasst werden, jedoch wehren sich viele Bürger vor der Erfassung. Freiwillige Helfer sollen mitunter unter Polizeischutz los gezogen sein, um diesen bürokratischen Dienst zu erweisen.

Der Große Lauschangriff wurde 1998 eingeführt. Dabei handelte es sich um eine akustische Wohnraumüberwachung, sprich: Was du in deinem privaten Raum sagtest, konnte von der Polizei oder Staatsanwaltschaft abgehört werden. Das Gesetz wurde kritisiert, weil es das Grundrecht auf die Unverletzlichkeit der Wohnung aushöhlt. Zum Leid der Behörden stellte das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit fest. Diese konnte im Jahr 2005 jedoch wieder hergestellt werden. Das Gesetz hat bis heute Bestand.

Das Terrorismusbekämpfungsgesetz von 2002 war als direkte Antwort auf die Anschläge vom 11. September 2001 gedacht. Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf „sich [nun] Auskünfte über Konto- und Überweisungsdaten, Postwege, Informationen des Luftverkehrs, sämtliche Informationen zur Nutzung von Telekommunikationsdienstleistungen holen und Handys orten“. Das Gesetz wurde 2007 erweitert: Geheimdienste dürfen nun Personen im nationalen polizeilichen Informationssystem (INPOL) sowie im Schengener Informationssystem (SIS) eintragen und somit zur Fahndung ausschreiben. Zuletzt wurde es bis 2021 verlängert.

Des Weiteren gibt es einzelne Maßnahmen, die aufgrund fehlender Vergesetzlichung nicht in der Chronik auftauchen, aber die Überwachung ausbauen. Dazu gehört: Der Modellversuch am Bahnhof Südkreuz, wo intelligente Videoüberwachung verschiedener Hersteller getestet wird. Die Behörde ZITiS zum Brechen von Verschlüsselung. Und als regionales Beispiel: Die Kassler Königsstraße, in der das Sicherheitsgefühl mittels Videoüberwachung angehoben werden soll.

Überwachungsstaat?

Privacy International stellte im Jahr 2013 12 Aussagen auf, die einen Überwachungsstaat ausmachen. Deutschland erfüllt mehr als die Hälfte dieser 12 Thesen und sollte damit als Überwachungsstaat klassifiziert werden. Wir gehen sechs dieser Thesen selektiv im Einzelnen durch:

Ein Überwachungsstaat ist ein Staat, der Überwachung als Lösung für komplexe soziale Probleme ansieht.

Trifft zu. Zum Beispiel soll die Vorratsdatenspeicherung Kriminalität und Terrorismus bekämpfen, wobei dies komplexe Probleme sind, die oft nicht einfach zu lösen sind.

Ein Überwachungsstaat sammelt Informationen über jeden, ohne Rücksicht auf Unschuld oder Schuld, und gibt vor, dass es sich nicht um Überwachung handelt.

Trifft bedingt zu. Meist wird bejaht, dass es sich um Überwachung handelt, dies aber nicht als schlimm betrachtet. Mit der Operation Eikonal machten BND und NSA beispielsweise keinen Unterschied zwischen Schuld und Unschuld, sondern überwachten präemptiv.

Ein Überwachungsstaat definiert heimlich Gesetze und die Sprache des Gesetzes.

Trifft bedingt zu. Es ist nicht öffentlich bekannt, dass Dienste Gesetze formulieren. Jedoch werden häufig Forderungen übernommen. Des Weiteren passt hierzu die sogenannte Weltraumtheorie, in der der BND erklärt, dass Satellitenüberwachung Auslandsüberwachung und somit rechtens sei.

Ein Überwachungsstaat überwacht sowohl Bedrohungen des staatlichen Interesses als auch Bedrohungen seiner Überwachungspraktiken.

Trifft zu, wie die „Korrekturwünsche“ Maaßens gegen Journalisten zeigen.

Ein Überwachungsstaat vermeidet demokratische und gerichtliche Genehmigungen und Kontrollen.

Trifft bedingt zu. Viele Maßnahmen sind rechtsstaatlich z.B. durch das parlamentarische Kontrollgremium legitimiert, jedoch stellt sich die Frage: Reicht diese Kontrolle?

Ein Überwachungsstaat untergräbt die persönliche und wirtschaftliche Sicherheit und alle anderen sozialen Ziele, um sein Ziel zu erreichen: was auch immer in den Überwachungsinteressen des Staates ist. Als solcher sieht der Überwachungsstaat nur das Gleichgewicht zwischen seinen Bedürfnissen und unseren selbstsüchtigen individuellen Wünschen.

Trifft zu. Der Staatstrojaner bedroht massivst die IT-Sicherheit, indem von staatlicher Seite Sicherheitslücken gekauft und gehortet werden, sodass die Polizei oder der Verfassungsschutz in unsere Geräte einbrechen kann.

[Die weiteren sechs Aussagen treffen teilweise zu.]

Wohl ist Deutschland kein vollendeter Überwachungsstaat wie Ägypten oder China, jedoch ist moderne Überwachung auch in Deutschland vertreten. Sie wird hier entwickelt, produziert und eingesetzt. Zudem ist moderne Überwachung länderübergreifend. Dienste wollen nicht nur vieles über die eigenen Bürger wissen, sondern auch über Ausländer und deren Aufenthaltsstandort, Handlungen und Kommunikation. Dies zeigen z.B. die Snowden-Papers und das Abhören von Internetknotenpunkten.

Außerdem bestätigen Bestrebungen wie die Vorratsdatenspeicherung und Maßnahmen wie der Überwachungsbahnhof Südkreuz, dass die Überwachung vollendet werden soll, hin zu einem Zeitpunkt, wenn der öffentliche Raum nur noch mit unauffälligem Verhalten zu betreten ist. Dies verhindert Protest sowie beizeiten legitimen Widerstand (Grundgesetz Artikel 20 Absatz 4).

Die Analyse fußt auf drei LibreOffice Calc-Datensätzen. Den ersten umfassenden Datensatz mit den einzelnen Gesetzen und Kategorien könnt ihr hier als .ods und .pdf herunterladen. Den zweiten Datensatz mit dem Part zu „Gesetze ändern Gesetze“ könnt ihr hier als .ods und .pdf herunterladen. Den dritten Datensatz mit dem Part zu „Identifikation, Kommunikation, Finanzen, Reise“ könnt ihr hier als .ods und .pdf herunterladen. Die Analyse erfolgte mit Stand der Chronik vom 13. September 2018.