Datenschutzpläne des Innenministeriums: So vernichtend fällt das Urteil von Datenschutzorganisationen zum Gesetzentwurf aus

Weitreichende Freiheiten für Unternehmen und Behörden, weniger Rechte für Betroffene und Videoüberwachung ohne Rücksicht auf Grundrechte – wir haben zentrale Kritikpunkte von Verbraucher- und Datenschützern an Thomas de Maizières Plänen für das neue Datenschutzgesetz zusammengetragen. Die Analysen stellen dem Innenminister ein vernichtendes Urteil aus.

Auch die Videoüberwachung soll massiv ausgeweitet werden. Foto: Matthew Henry

Experten sind sich einig: Besseren Schutz vor Überwachung in Daten- und Videoform wird die Datenschutznovelle nicht bringen. Foto: Matthew Henry.

Die Reform des Datenschutzes ist derzeit eines der wichtigsten und umstrittensten netzpolitischen Themen. Nachdem die EU-Institutionen im Frühjahr eine neue Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) beschlossen haben, hat das Bundesinnenministerium Ende November den Entwurf für ein Datenschutzanpassungs- und Umsetzungsgesetz (DSAnpUG-EU) veröffentlicht. Im September haben wir auf netzpolitik.org bereits einen ersten Entwurf öffentlich gemacht, inklusive Einwänden aus dem Justizministerium und der Bundesdatenschutzbeauftragten.

Die ab Mai 2018 anzuwendende DSGVO hat eigentlich zum Ziel, einheitliche Standards und Regeln in allen EU-Mitgliedsstaaten zu schaffen, enthält aber zahlreiche Öffnungsklauseln für nationale Alleingänge. Dass das Innenministerium plant, diese Spielräume in großem Maße auszunutzen und sogar zu überreizen, um das Datenschutzniveau in Deutschland abzusenken, hatten wir bereits verschiedentlich berichtet. Ebenso, dass dies ausdrücklich der Linie von Bundeskanzlerin Angela Merkel entspricht.

Innerhalb der äußerst knapp bemessenen Frist von zwei Wochen konnten Verbände eine schriftliche Positionierung abgeben. Wir haben uns einige Stellungnahmen angeschaut und dokumentieren (nicht abschließend) den grundrechtlichen Sprengstoff, den die Verbände und NGOs in dem Referentenentwurf des Innenministeriums sehen. Die meiste Kritik richtet sich gegen die Pläne des Innenministeriums zur Aufweichung der Zweckbindung, zur Schwächung der Betroffenenrechte und zur Schaffung eines neuen Fundaments für einen Ausbau der Videoüberwachung.

Zweckbindung

Die Diskussion um die Zweckbindung von erhobenen Daten war einer der wichtigsten und umstrittensten Punkte bei der Verabschiedung der DSGVO. Das Prinzip besagt, dass Daten nur für den vor ihrer Erhebung definierten und verabredeten Zweck verwendet werden dürfen. Das ist zumindest rechtlich gegen das gerade heiß diskutierte Wähler-Targeting auf Basis von wahllos zusammengeführten Daten aus unterschiedlichen Quellen ein wichtiger Schutzmechanismus.

Industrielobbyisten kämpften dafür, die Zweckbindung im Rahmen der DSGVO soweit wie möglich auszuhöhlen, damit sie persönliche Daten für ganz andere Zwecke verwenden können, um damit gewinnbringend arbeiten zu können; gegen die Interessen und – in ihrer Idealvorstellung – auch gegen das Wissen der Betroffenen. Am Ende schaffte man es trotzdem, eine vergleichsweise strenge Zweckbindung zu verankern, auch wenn diese schwächer ausfiel als die bisherige Vorgabe im Bundesdatenschutzgesetz. Deutschlands Innenminister Thomas de Maizière wollte die Zweckbindung zum Wohle der Big-Data-Wirtschaft schon während des Entstehungsprozesses der DSGVO schwächen. Der Referentenentwurf zeigt, dass er diesen Kurs noch nicht aufgegeben hat.

Diverse Verbände und NGOs kritisieren deshalb § 23 Abs. 2 des Gesetzesvorschlags als weitreichende Schwächung des Datenschutzes.

Die Europäische Akademie für Informationsfreiheit und Datenschutz (EAID) beschreibt den Bruch der Pläne des Innenministeriums zur Zweckänderung erhobener Daten mit den bisher geltenden Regeln und den Vorgaben der DSGVO:

§ 28 Abs. 2 des BDSG-alt enthält umfangreiche Abwägungserfordernisse des Interesses an einer beabsichtigten Zweckänderung mit schutzwürdigen Interessen des Betroffenen an dem Ausschluss der Verarbeitung. Diese Abwägung soll nach dem Entwurf teils entfallen. Keine Abwägung soll insbesondere mehr nötig sein bei Zweckänderungen zur Abwehr von Gefahren für die staatliche oder öffentliche Sicherheit oder zur Verfolgung von Straftaten (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 BDSG-neu), bei der Wahrung berechtigter Interessen des Verantwortlichen (Nr. 2) und bei der Geltendmachung, Ausübung oder Verteidigung rechtlicher Ansprüche (Nr. 3). Diese schrankenlosen zusätzlichen Verarbeitungsbefugnisse widersprechen den Vorgaben der DS-GVO, die dazu verpflichten, bei Zweckänderungen entsprechende Garantien bzw. Sicherheitsmaßnahmen für die Rechte der betroffenen Personen vorzusehen [Hervorh. d. Verf.].

Die EAID kritisiert diese Pläne als Abkehr von den Maximen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit:

Nach Art. 6 Absatz 4 DS-GVO können Zweckänderungen nur durch eine Rechtsvorschrift der Mitgliedstaaten gerechtfertigt werden, die „in einer demokratischen Gesellschaft eine notwendige und verhältnismäßige Maßnahme zum Schutz der in Art. 23 Absatz 1 genannten Ziele darstellt.“ Die vorgeschlagenen Änderungen genügen dieser Maxime nicht, zumal die Vorschriften weitgehend keinen Bezug zur konkreten Verarbeitungssituation aufweisen.

Auch die Deutsche Vereinigung für Datenschutz e. V. (DVD) kritisiert das Fehlen einer Abwägungsklausel, die sicherstellt, dass Betroffenenrechte nicht unverhältnismäßig eingeschränkt werden:

In [§ 23] Abs. 2 Nr. 1-3 werden Zweckänderungen für nicht-öffentliche Stellen erlaubt, für Sicherheitszwecke, zur Geltendmachung rechtlicher Ansprüche und zur Wahrung berechtigter Interessen. Dies entspricht den in Art. 6 Abs. 1 DSGVO vorgegebenen Verarbeitungsbefugnissen, ohne jedoch eine Abwägungsklausel zu enthalten, über welche die schutzwürdigen Betroffeneninteressen zu berücksichtigen sind, so wie dies Art. 6 Abs. 1 lit. f DSGVO explizit fordert. Damit unterschreiten diese Normen in unzulässiger Weise das europäische Schutzniveau [Hervorh. d. Verf.].

Der Verbraucherzentrale Bundesverband e. V. (vzbv) kritisiert dieses Vorhaben als inakzetabel:

Die Vorschläge für weitreichende und unkonkrete Befugnisse zur Zweckänderung für nicht-öffentliche Stellen sind absolut inakzeptabel und nach Einschätzung des vzbv europarechtswidrig [Hervorh. d. Verf.]. […] Schon in den Verhandlungen zur DSGVO war die Bundesregierung mit Vorschlägen gescheitert, eine Änderung des Verarbeitungszwecks im Nachhinein auf Basis einer Interessenabwägung zu ermöglichen. Nun soll den Unternehmen diese Möglichkeit offensichtlich durch die Hintertür der nationalen Gesetzgebung eröffnet werden – entgegen des erkennbaren Willens des europäischen Gesetzgebers.

Die Konsequenzen der vom Innenministerium vorgeschlagenen Regelung bringt der Digitale Gesellschaft e. V. (DigiGes) auf den Punkt:

§ 23 Abs. 2 BDSG-E eröffnet faktisch kaum begrenzte Optionen zur Zweckänderung bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch nicht-öffentliche Stellen. Im Ergebnis verstößt die Vorschrift daher gegen unionsrechtliche Vorgaben und schwächt zudem in empfindlichem Maße Wert und Reichweite der Einwilligung der betroffenen Personen. Für diese ist nicht mehr absehbar, wann und inwieweit eine Verarbeitung zu Zwecken stattfinden kann, in die sie nie eingewilligt haben.

Betroffenenrechte

Ein zentrales Element des Datenschutzes, das informationelle Selbstbestimmung ermöglichen soll, sind die sogenannten Betroffenenrechte: Die Rechte auf Auskunft, Widerspruch und Löschung. Obwohl es erklärtes Ziel der DSGVO war, die Rechte der Betroffenen zu stärken, zu präzisieren und auf ein gemeinsames Niveau zu heben, sollen sie dem Willen des Innenministeriums nach deutlich eingeschränkt werden.

Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) sieht im Referentenentwurf eine starke Einschränkung der bisherigen Rechte:

Die Kritik des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften richtet sich gegen eine starke Einschränkung der Informations-, Auskunfts-, Löschungs- und Widerspruchrechte der betroffenen Personen im nicht-öffentlichen Bereich durch den Entwurf [Hervorh. d. Verf.]. Insoweit dürfen keine Regelungen aus dem BDSG übernommen werden, die hinter den Vorgaben der DSGVO zurück bleiben.

Konkret fordert der DGB zum Beispiel die Streichung einer Passage, nach der Ausnahmen bei der Informationspflicht gemacht werden können, wenn der Aufwand für Datenverarbeiter unverhältnismäßig groß sei oder Geschäftszwecke und Geschäftsgeheimnisse gefährde:

Ein rein privatnütziges Interesse kann nicht Ausgangspunkt einer Interessenabwägung sein. Die Vorschrift sollte nach Maßgabe der Anforderungen des Art. 23 DSGVO überarbeitet und die darüber hinaus gehenden Einschränkungen sollten gestrichen werden.

Auch die DVD fordert das Auskunftsrecht nicht einzuschränken:

Abs. 1 Nr. 1 rechtfertigt die Auskunftsverweigerung bei Vorliegen eines Grundes zum Verzicht auf Informationen nach den §§ 30, 31. Dies hat zur Folge, dass schon mit der Gefährdung der Aufgabenerfüllung oder der erheblichen Gefährdung der Geschäftszwecke die Auskunftsverweigerung begründet werden kann. Angesichts des hohen Rangs des grundrechtlich in Art. 8 Abs. 2 S. 2 GRCh garantierten Anspruchs auf Auskunft […] ist dies unverhältnismäßig [Hervorh. d. Verf.].

Die DigiGes betont, dass die hier verwendeten schwammigen Begriffe in krassem Widerspruch zu den Zielen der Datenschutzgrundverordnung stehen:

Des Weiteren werden in den Ausnahmetatbeständen des § 30 Abs. 1 Nr. 1, 2 BDSG-E wenig bestimmte, konturenunscharfe Begriffe und Formulierungen („sich als unmöglich erweist“, „unverhältnismäßiger Aufwand“) verwendet. Dies läuft dem erkennbaren Bestreben der DSGVO, Abweichungen von den Informationspflichten nur in klar umrissenen, genau definierten Fällen zuzulassen (vgl. Artt. 13 Abs. 4, 23 Abs. 1, 2 DSGVO), eindeutig zuwider.

Auch die Löschpflicht soll nach dem neuen Entwurf aufgehoben werden, „wenn eine Löschung wegen der besonderen Art der Speicherung nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich ist“. An dieser Formulierung kritisiert die DVD:

Diese Regelung steht im Widerspruch zu Art. 25, 32 DSGVO zu den technisch-organisatorischen Maßnahmen, wozu auch die Intervenierbarkeit von Daten gehört, die bei der Gestaltung der Systeme beachtet werden muss. […] Die Norm würde dazu einladen, Verfahren zu etablieren, mit denen mangels Löschbarkeit der Daten auf obligatorische Datenlöschungen verzichtet werden könnte.

Auch die EAID bemängelt, dass sich Anbieter von Hard- oder Software auf diese Aufweichung der Löschpflicht gezielt berufen könnten, um das Privacy-by-Design-Prinzip zu umgehen:

Ziel der Grundverordnung ist es aber gerade, durch Technikgestaltung die Verarbeitung von personenbezogenen Daten auch in zeitlicher Hinsicht auf das erforderliche Maß zu beschränken.

Der DGB fordert deshalb, die geplanten Einschränkungen des Rechts auf Löschung komplett zu streichen:

Auch insoweit richtet sich die Kritik […] insbesondere gegen eine Negierung des Rechts der betroffenen Person zur Löschung personenbezogener Daten gemäß Art. 17 Abs. 1 DSGVO im Falle eines „unverhältnismäßigen Aufwandes“ (Abs. 1), ohne dass auch nur eine Abwägung mit den Interessen der betroffenen Person vorgesehen ist. Diese Einschränkung sollte gestrichen werden [Hervorh. d. Verf.].

Der Entwurf des Innenministeriums sieht auch vor, das Recht auf Widerspruch einer Datenverarbeitung einzuschränken. Die DVD weist diesbezüglich auch auf handwerkliche Mängel im Entwurf des Innenministeriums hin:

Nach der Regelung besteht kein Recht auf Widerspruch nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO, wenn die Verarbeitung erforderlich und der Widerspruch „die Verwirklichung des Zwecks der Verarbeitung unmöglich machen oder ernsthaft beeinträchtigen würde“. […] Eine Zweckänderung soll nur entsprechend Art. 21 Abs. 1 S. 2 DSGVO zulässig sein. Dieser Vorschlag bringt das Recht, Widerspruch einzulegen und das Recht, auf der Grundlage eines Widerspruchs eine Veränderung bei der Datenverarbeitung zu bewirken, durcheinander. Ein Widerspruch ist für sich nicht in der Lage, einen Verarbeitungszweck ernsthaft zu beeinträchtigen, sondern lediglich die sich evtl. daraus ergebende Einschränkung der Verarbeitung. Die Bezugnahme auf sensitive Daten erschließt sich nicht. Ebenso wenig erschließt sich der Verweis auf Art. 21 Abs. 1 S. 2 DSGVO. Die Regelung ist überflüssig und sollte gestrichen werden [Hervorh. d. Verf.].

Schlussendlich weist der vzbv darauf hin, dass der nationale Gesetzgeber für den gesamten Bereich eigentlich schlicht nicht zuständig ist, weil die DSGVO hier keine Öffnungsklauseln vorsieht:

>Die Betroffenenrechte wurden in der DSGVO hinsichtlich Datenverarbeitungen im nicht-öffentlichen Bereich abschließend geregelt [Hervorh. d. Verf.]. Eine Einschränkung der Rechte, wie in Kapitel 2 BDSG-neu vorgeschlagen, ist in diesem Bereich daher nicht möglich. Inhaltich ist unverständlich, warum Verbraucher in Deutschland künftig schlechter gestellt werden sollten, als Verbraucher in anderen EU-Mitgliedsstaaten.

Videoüberwachung

Das Bundesinnenministerium will die Gelegenheit nutzen und im Rahmen der Datenschutzanpassung die oft gehörte Forderung von „Sicherheitspolitikern“ umsetzen, eine Grundlage für den Ausbau von Videoüberwachung zu schaffen. Neben dem nicht nachgewiesenen Nutzen von Videoüberwachung für die Sicherheit, kritisieren die Verbände vor allem, wie einseitig die notwendige Interessenabwägung zu Gunsten vermeintlicher Sicherheit und zu Lasten von Grundrechten ausfalle.

Die DigiGes betont unter anderem, wie wenig Videoüberwachung zur Prävention von Terroranschlägen oder Amokläufen geeignet ist:

Dem nicht nicht nachweisbaren Nutzen einer Ausweitung der Videoüberwachung für den Schutz von Leib, Leben und Freiheit der Bevölkerung stehen eine Reihe von negativen Auswirkungen gegenüber. Der verfolgte Zweck und die damit verbundenen Belastungen für den Einzelnen und die Allgemeinheit stehen zueinander daher nicht in einem abgewogenen Verhältnis. Dem Gesetzentwurf fehlt daher die verfassungsrechtlich erforderliche Angemessenheit [Hervorh. d. Verf.].

Der DGB weist auf die negativen Auswirkungen der Regelungen zur Videoüberwachung für Arbeitnehmer hin und bezeichnet sie als „nicht hinnehmbar“:

Auf der Grundlage der vorliegenden (defizitären) Regelung erscheint es möglich, dass die Rechtsprechung zukünftig bei der Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen auch im Beschäftigungskontext auf § 4 BDSG-E (neu) und ergänzend auf Art. 6 Abs. 1 lit. f DSGVO zurückgreifen wird. Das aber würde eine deutliche Absenkung des Schutzstandards im Beschäftigungskontext bewirken, der nicht hinnehmbar ist [Hervorh. d. Verf.].

Weiter fordert der Gewerkschaftsbund eine Bindung der Videoüberwachung an klar festgelegte Zwecke:

Die Regelung muss klarstellen, dass eine Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen (Videoüberwachung), von der Beschäftigte betroffen sind, nur dann zulässig ist, soweit sie zur Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen, zur Wahrnehmung des Hausrechts oder zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen des Betroffenen überwiegen (vgl. den geltenden § 6b Abs. 1 BDSG).

Die EAID bemängelt zudem, es fehle der Videoüberwachung die „Vorgabe, die Daten unverzüglich zu löschen, wenn sie zur Erreichung des Zwecks nicht mehr erforderlich sind oder schutzwürdige Belange des Betroffenen entgegenstehen.“ Auch die Formulierung nach § 30 Abs. 3 Satz 2, Informationen über stattfindende Videoüberwachung „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ geben zu müssen, kritisiert die Akademie als zu schwammig:

Das lässt dem Verantwortlichen einen zu großen zeitlichen Spielraum, wann er über eine Videoüberwachung informieren will. Es muss – wie nach geltendem Recht – dabei bleiben, dass eine Videoüberwachung nur stattfinden darf, wenn spätestens mit der Aktivschaltung von Kameras auch über sie und die dafür verantwortliche Stelle informiert wird.

Auch bei diesem Themengebiet zweifelt die DVD den Regelungsbedarf und damit die Zulässigkeit einer Sonderregelung zur Videoüberwachung an:

Eine materielle Sonderregelung zur Videoüberwachung ist unzulässig, da insofern Art. 6 DSGVO weitgehend abschließend ist […]. Dies gilt auch für den geplanten Abs. 1 Nr. 2, wonach bei Videoüberwachung durch nicht-öffentliche Stellen Sicherheitsbelange „in besonderem Maße zu berücksichtigen“ sind. Diese Vorrangregelung bewirkt bei der Interessenabwägung einen Vorrang von Sicherheitsinteressen bei öffentlicher Videoüberwachung, nimmt private Stellen für öffentliche polizeiliche Sicherheitsbelange in Anspruch und verletzt dadurch die Gesetzgebungsbefugnis der Länder, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie spezifische Grundrechte wie z. B. das Versammlungsrecht gemäß Art. 8 GG [Hervorh. d. Verf.]. Dieses Ergebnis wird verstärkt durch die Regelung in Abs. 3, die bei Erforderlichkeit „zur Abwehr von Gefahren für die staatliche und öffentliche Sicherheit sowie zur Verfolgung von Straftaten“ ohne eine Angemessenheitsprüfung eine Zweckänderung erlaubt.

Sanktionsfreiheit für öffentliche Stellen

Ein weiterer von vielen Kritikpunkten am Entwurf ist die Freistellung von Behörden, Geheimdiensten und Co. von Sanktionen beim Verstoß gegen die Datenschutzbestimmungen. Dazu schreibt exemplarisch die DVD:

Abs. 3 sieht vor, dass gegen Behörden und öffentliche Stellen des Bundes keine Geldbußen verhängt werden, soweit diese nicht wettbewerblich tätig sind. Mit der Regelung, die sich auf die Öffnungsklausel des Art. 83 Abs. 7 DSGVO beruft, werden öffentliche Stellen von Bußgeldverfahren vollständig freigestellt. Dies entspricht nicht den Intention der DSGVO und dem Ziel, die bestehenden Vollzugsdefizite durch verbesserte Sanktionen – im öffentlichen wie im nicht-öffentlichen Bereich – abzubauen.

Vernichtendes Urteil

Insgesamt fällt das Urteil der hier dokumentierten Stellungnahmen zum Gesetzentwurf des Innenministeriums vernichtend aus. Hier noch einige zusammenfassende Statements:

Die DigiGes betont, in welchem großen Widerspruch der Plan des Innenministeriums zur Intention der Datenschutzgrundverordnung steht:

Gerade bei der Zweckbindung und den Betroffenenrechten fällt der Entwurf sowohl hinter das Niveau der […] Datenschutzgrundverordnung […] als auch das Niveau des bislang geltenden deutschen Datenschutzrechts zurück. Zweckbindung, Informationspflichten und die Rechte auf Auskunft, Widerspruch und Löschung werden teils in offenem Widerspruch zur DSGVO massiv aufgeweicht. Der Entwurf läuft daher dem Harmonisierungsziel der DSGVO klar zuwider und wird darüber hinaus einer unionsrechtlichen Überprüfung nicht standhalten.

Auch die EAID erinnert an das ursprüngliche Ziel, den Datenschutz über die EU-Mitgliedstaaten hinaus auf ein gleichwertiges Niveau zu heben. Außerdem warnt sie vor der Gefahr sich überlappender und widersprechender Regelungen:

Schließlich lässt der Entwurf offen, inwieweit und wo zusätzliche Datenschutzregelungen getroffen werden sollen, die bisher durch bereichsspezifisches Recht geregelt sind. Damit besteht die erhebliche Gefahr, dass die sich überlappenden, teils widersprechenden Regelungen die Rechtsanwender überfordern und zu einer inkonsistenten Datenschutzpraxis führen. Dies stellt öffentliche und nicht-öffentliche Stellen, die personenbezogene Daten verarbeiten, vor kaum zu überwindende Schwierigkeiten stellen und kann gleichzeitig auch eine Absenkung des Schutzniveaus zur Folge haben.

Der vzbv betont zudem, dass sowohl Verbraucher als auch Unternehmen unter den Plänen des Innenministeriums leiden würden:

Sollten die vorgeschlagenen Regelungen in ihrer derzeitigen Form beschlossen werden, würde dies zu einer massiven Verschlechterung der Verbraucherrechte führen. Deutsche Verbraucherinnen und Verbraucher wären künftig datenschutzrechtlich deutlich schlechter gestellt, als die Verbraucher in anderen EU-Mitgliedsstaaten. Und auch für in Deutschland ansässige Unternehmen dürfte die absehbare jahrelange Rechtsunsicherheit sowie die Zersplitterung des Europäischen Binnenmarkts höchst unbefriedigend sein.

Schlussendlich weist die DVD auch darauf hin, dass das Ziel, bestehende Vollzugsdefizite abzubauen und die geltenden Regeln besser durchzusetzen, nur dann gelingen kann, wenn die zuständigen Aufsichtsbehörden besser ausgestatt werden:

Viele der […] Aufgaben gehen über die bisher bestehenden Aufgaben weit hinaus, insbesondere was neue Instrumente, die (internationale) Zusammenarbeit, Genehmigungen und die Durchführung von gerichtlichen Verfahren betrifft. […] Es ist unbestritten, dass die Aufsichtsbehörden schon mit ihrer bisherigen Ausstattung den ihnen obliegenden Aufgaben nicht angemessen nachkommen können. […] Mit der Aufstockung des Personals sollte umgehend begonnen werden um zu verhindern, dass bei kurzfristig nötigen Einstellungen nicht ausreichend qualifiziertes Personal eingestellt wird.


Von Florian Zechmeister und Ingo Dachwitz

14 Kommentare
  1. Es ist soweit 21. Dez 2016 @ 9:51
    • Es ist soweit 21. Dez 2016 @ 10:52
  2. Es ist soweit 21. Dez 2016 @ 11:37
  3. Ein Ex-Optimist 22. Dez 2016 @ 0:33

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