Am 22. September findet im Innenausschuss des Bundestages eine Sachverständigenanhörung zur Novelle des Antiterrordateigesetzes statt. Die Novelle war durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts notwendig geworden. Angesichts der beschränkten Gewährleistung des individuellen Rechtsschutzes durch das Antiterrordateigesetz will das Verfassungsgericht Transparenz und Kontrolle gestärkt sehen. Doch selbst wenn der Bundestag die Vorgaben Karlsruhes mit der Gesetzesänderung vollständig umsetzen würde, bliebe die Kontrolle der Datei im Schatten internationaler Geheimdienstkooperation lückenhaft. Doch eben diese Kooperation, das haben zuletzt die Enthüllungen Edward Snowdens gezeigt, ist seit 9/11 von wachsender Bedeutung.

Dies ist ein Gastbeitrag von Eric Töpfer, zuständig für Innere Sicherheit und Berichterstattung an die EU-Grundrechteagentur beim Deutschen Institut für Menschenrechte.

„Eine Geheimpolizei ist nicht vorgesehen.“

Als das Bundesverfassungsgericht am 24. April 2013 sein Urteil zur Antiterrordatei verkündete, erklärte es die gemeinsame Verbunddatei von Polizei und Geheimdiensten zur Enttäuschung vieler Bürgerrechtlerinnen und Bürgerrechtler nicht für verfassungswidrig, sondern in ihren „Grundstrukturen“ für vereinbar mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Das Gericht erkannte aber den erheblichen Eingriff an, den der regelmäßige und standardisierte Informationsaustausch zwischen einer mit Zwangsbefugnissen ausgestatteten Polizei und den weit im Vorfeld von Gefahren überwachenden Diensten darstellt und betonte, dass diese Zusammenarbeit Grenzen haben muss: „Eine Geheimpolizei ist nicht vorgesehen.“

Um die informationelle Zusammenarbeit zwischen Polizei und Diensten entsprechend zu begrenzen, forderte Karlsruhe den Gesetzgeber auf, das Antiterrordateigesetz (ATDG) bis Ende 2014 auf ein verhältnismäßiges Maß zurechtzustutzen. Hierzu sollen nun u.a. der Kreis der beteiligten Behörden präziser und nachvollziehbar bestimmt, der Umfang der erfassten Personen eingeschränkt und die Möglichkeiten zur Recherche im gemeinsamen Datenpool limitiert werden. Daneben sind aber auch Transparenz und Kontrolle zu stärken, weil, so das Gericht, Speicherung und Nutzung der Daten sich weitgehend der Wahrnehmung durch die Betroffenen und die Öffentlichkeit entziehen. So soll das Defizit kompensiert werden, dass der eigentlich durch Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz verbriefte individuelle Rechtsschutz für Betroffene bei der Antiterrordatei erheblich eingeschränkt ist. Denn das Gericht weiß, dass sich vollumfängliche Auskunftsersuchen zu gespeicherten Daten, wie sie § 10 Abs. 2 Antiterrordateigesetz vorsieht, gegenüber den an der Datei beteiligten 17 Verfassungsschutzbehörden, dem Militärischen Abschirmdienst und dem Bundesnachrichtendienst (BND) praktisch kaum realisieren lassen.

„Praktisch wirksame „Kontrollen

Das Gericht fordert daher nicht nur regelmäßige und „hinreichend gehaltvolle“ Berichte des Bundeskriminalamtes zu Datenbestand und Nutzung der Datei. Es schreibt auch regelmäßige Kontrollen durch Aufsichtsinstanzen vor, die mit angemessenen Befugnissen und Ressourcen auszustatten sind. Zuvor war in der mündlichen Verhandlung der Verfassungsbeschwerde im Herbst 2012 bekannt geworden, dass in den knapp sechs Jahren, die die Datei bis dahin bereits lief, ihr Betrieb in acht Bundesländern nicht ein einziges Mal überprüft worden war. Zudem war berichtet worden, dass Mitarbeitenden des Bundesdatenschutzbeauftragten mit Hinweis auf ihre Nichtzuständigkeit die umfassende Prüfung der protokollierten Nutzungsdaten ebenso verwehrt wurde wie die Kontrolle von Daten aus Maßnahmen nach dem Artikel 10-Gesetz (G 10), also von Daten aus geheimdienstlicher Kommunikationsüberwachung. Daher soll die Wirksamkeit der Kontrollen zukünftig nicht durch unklare und konkurrierende Zuständigkeiten behindert werden: „Wenn der Gesetzgeber eine informationelle Kooperation der Sicherheitsbehörden vorsieht muss er auch die kontrollierende Kooperation zugunsten des Datenschutzes ermöglichen.“ Wichtig ist Karlsruhe, dass im Zusammenspiel von Datenschutzbeauftragten und G 10-Kommission auch die Aufsicht über die G 10-Daten „praktisch wirksam“ sichergestellt wird, weil diese, so das Gericht, „in einer Datei, die maßgeblich auch vom Bundesnachrichtendienst befüllt wird, besondere Bedeutung haben“.

Tatsächlich kommen knapp 50 Prozent der Daten in der Antiterrordatei vom BND. Nicht beschäftigt hat sich das Gericht allerdings mit der Quelle dieser Daten: Denn diese stammen nicht notwendigerweise aus der strategischen Fernmeldeüberwachung, die durch § 5 des Artikel 10-Gesetzes geregelt ist und der Kontrolle der kleinen, geheim tagenden G 10-Kommission des Bundestages unterliegt. Vielmehr ist anzunehmen, dass ein erheblicher Anteil der Informationen aus der durch den NSA-Untersuchungsausschuss vor der Sommerpause intensiv behandelten extralegalen Auslandsüberwachung des BND stammt oder von fremden Diensten angeliefert wird und somit eben gerade nicht in die Zuständigkeit der G 10-Kommission fällt.

„Besonderes Geheimhaltungsinteresse“

Theoretisch ist also die Bundesdatenschutzbeauftragte zuständig; allerdings erlaubt die „Staatswohlklausel“ des Bundesdatenschutzgesetzes (§ 24 Abs. 4 BDSG) dem Bundeskanzleramt, die Kontrolle „im Einzelfall“ zu verweigern, wenn „Auskunft oder Einsicht die Sicherheit des Bundes“ gefährden würden. Dem Verfassungsgericht wusste der Bundesdatenschutzbeauftragte zur mündlichen Verhandlung zu berichten, dass ihm die Prüfung der nach § 4 ATDG aus Gründen des besonderen Geheimhaltungsinteresses verdeckt gespeicherten Daten pauschal verweigert worden war. Das Verfassungsgericht störte sich daran nicht. Es vermerkte nur, dass es die Wirksamkeit der Kontrollbefugnisse nicht in Frage stelle, wenn „in besonderen, strikt zu handhabenden Ausnahmefällen eine Auskunft oder Einsicht unter Umständen verweigert werden kann“ und mahnte eine verfassungskonforme Auslegung der Kontrollbefugnisse der Datenschutzbeauftragten aus § 10 Abs. 1 ATDG an.

Allerdings handelte es sich bei den verdeckt gespeicherten Informationen, deren Prüfung dem BfDI verweigert worden war, nach Angaben der Evaluation des Antiterrordateigesetzes um etwa 2.400 von insgesamt 18.400 Personendatensätzen – davon knapp 1.300 vom BND. Und da die Bundesregierung selbst von einer Unterrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremium (PKGr) absehen darf, wenn sie dies „aus zwingenden Gründen des Nachrichtenzugangs“ (§ 6 Abs. 2 PKGrG) – gemeint ist der Quellenschutz – für geboten hält, wäre es überraschend, wenn ausgerechnet das Personal der Bundesdatenschutzbeauftragten bevorzugt behandelt würde, wenn es um Informationen geht, die Hinweise auf Zugänge des BND zu ausländischen Telekommunikationsdienstleistern liefern oder die von der NSA oder anderen Partnerdiensten stammen. Von einzelnen, streng begrenzten Ausnahmefällen kann bei solchen Informationsblockaden im Fall der Antiterrordatei wohl keine Rede mehr sein.

Vorliegender Gesetzentwurf mangelhaft

Auch wenn also der Bundestag in den kommenden Wochen die Vorgaben des Verfassungsgerichts vollständig umsetzen würde – wozu die Abgeordneten den seit April vorliegenden Gesetzentwurf zur Änderung des Antiterrordateigesetzes allerdings nicht nur in Sachen Kontrolle deutlich nachbessern müssten – blieben die Daten des BND zu nicht unwesentlichen Teilen eine „Black Box“. Und dies, obwohl gerade hier eine unabhängige Prüfung dringend geboten wäre.

Zwar hieß es in der im März 2013 vorgelegten Evaluation des Antiterrordateigesetzes durch die Bundesregierung, dass in einer standardisierten Umfrage nur fünf Prozent der befragten Nutzer der Datei angegeben hätten, dass sie „häufig oder sehr häufig“ Zweifel bei der Erforderlichkeit der Datenspeicherung hätten. Unterschlagen wird dabei allerdings, dass von den 160 Personen, die an der Befragung teilgenommen hatten, nur 34 Prozent (also etwa 55 Personen) von den Diensten waren, wobei die Antiterrordatei-Nutzer aus den Verfassungsschutzbehörden einen Großteil des Rücklaufs ausmachten. Kurzum: Der BND als Hauptlieferant der Daten für die Antiterrordatei war bei der Befragung völlig unterrepräsentiert. Dass Rechtsunsicherheiten bei der Befüllung der Datei also eine marginale Rolle spielen, kann daher kaum als belegt gelten. Wie das Personal in Pullach die Zuverlässigkeit von Daten aus dem Ausland prüft, bleibt das Geheimnis des BND – diese Frage wird allerdings dann brisant, wenn solche Informationen durch die Antiterrordatei regelmäßig der Polizei zugänglich gemacht werden.