Immer mehr Landespolizeien in Deutschland führen die Nutzung von Bodycams ein, die auf den Schultern des Polizisten filmen, was sich vor ihm abspielt. Das bringt Datenschutzprobleme mit sich, die von Anfang an bedacht und in der Regulierung berücksichtigt werden müssen, damit aus der Body-Cam kein weiteres ausuferndes Überwachungsauge wird.
Dieser Gastbeitrag von Dennis-Kenji Kipker ist eine aktualisierte Kurzfassung des Aufsatzes „Verfassungsrechtliche Anforderungen an den Einsatz polizeilicher ‚Body-Cams’ “ von Dennis-Kenji Kipker und Hauke Gärtner, erstmalig erschienen im Januar 2015 in der Neuen Juristischen Wochenschrift, S. 296 ff.
Dennis-Kenji Kipker ist Jurist und wissenschaftlicher Assistent am Institut für Informations‑, Gesundheits- und Medizinrecht (IGMR) an der Universität Bremen und Mitglied in der Europäischen Akademie für Informationsfreiheit und Datenschutz (EAID). Im Rahmen seiner Forschungstätigkeit beschäftigt er sich mit Fragen und Problemen des Datenschutz- und Datensicherheitsrechts, dort schwerpunktmäßig im Polizei- und Nachrichtendienstrecht sowie im Recht der IT-Sicherheit kritischer Infrastrukturen.
Seit 2013 werden in Deutschland Body-Cams eingesetzt. Was bei der hessischen Polizei mit einem Pilotprojekt in Frankfurt a. M. begann, wird sich jetzt und in den kommenden Jahren wohl auf das gesamte Bundesgebiet ausdehnen: So prüfen auch Hamburg, Bremen, Berlin und Baden-Württemberg die Einführung der Miniatur-Körperkameras, die Polizisten auf ihren Schultern tragen, teils sind entsprechende Gesetzgebungsvorhaben bereits auf den Weg gebracht. Die Länder Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Bayern haben sich zumindest schon einmal über den Stand des technisch Machbaren informiert. Die Wahrscheinlichkeit ist deshalb hoch, dass die Körperkameras in Zukunft ein Standardinstrument im polizeilichen Einsatz bilden werden. Um den Bürger dabei vor übermäßigen Eingriffen in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zu schützen, müssen deshalb von Anfang an klare und transparente rechtliche Vorgaben an den Einsatz dieser Überwachungsinstrumente gestellt werden. Nur so kann künftigen Fehlentwicklungen vorgebeugt werden, die dazu führen, dass im Verhältnis Bürger – Polizei eine technische Drohkulisse aufgebaut wird, die allein einseitigen Interessen zu dienen bestimmt ist.
In den USA schon seit Jahren praktiziert – jedoch mit anderer Zwecksetzung
Die Idee, Body-Cams im Polizeidienst einzusetzen, ist keineswegs neu: In den USA werden schon seit Jahren spezielle Schulterkameras verwendet, um konkrete Einsätze zu filmen. Die Zwecksetzung ist in Deutschland jedoch eine völlig andere: Während in den Vereinigten Staaten die Body-Cam in erster Linie den Bürger vor rechtswidrigen Übergriffen von Polizeibeamten schützen soll, dienen die Filmaufnahmen hierzulande primär dem Selbstschutz der Polizeibeamten vor körperlichen Beeinträchtigungen – oder auch nur vor Beleidigungen getreu dem Motto: Nur wer sich als Bürger gegenüber der Polizei stets erwartungsgemäß und widerspruchslos verhält, braucht nichts zu befürchten. Dass dabei letztlich der Polizist aufgrund seiner Gesetzesbindung derjenige ist, der seine Handlungen vor dem Bürger rechtfertigen muss, gerät dabei schnell in Vergessenheit.
Erfordernis für hinreichend bestimmte Eingriffsvorschriften
Ob es zum flächendeckenden Einsatz von Body-Cams im Alltagsbetrieb kommt, ist eine politische Entscheidung. Soweit sich die Länder jedoch dazu entschließen sollten, sind durch den jeweiligen Landesgesetzgeber klare gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für ihren Einsatz zu schaffen. Zuvorderst ist dabei eine strikte Begrenzung der technischen Aufzeichnungsmittel vorzunehmen. So muss ausgeschlossen sein, dass über den Einsatz von Kameras am Körper hinaus weitere Geräte die Videoaufzeichnung vornehmen können, wie beispielsweise Flugdrohnen, die teils ebenfalls schon von den Landespolizeien eingesetzt werden. Jedes Aufzeichnungsmittel bedarf einer eigenständigen, hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage.
Deutliche Begrenzung des Einsatzzweckes
Nicht nur die technischen Einsatzmittel, sondern auch die Einsatzbereiche für Body-Cam-Aufzeichnungen sind klar zu umreißen. Grundvorgabe ist hier, im Sinne der Datensparsamkeit die Videoaufnahme auf das zwingend notwendige Maß zu beschränken. Das Einschalten der Kamera darf daher nicht nur dann erfolgen, wenn eine Gefahrensituation vorliegt, sondern es muss darüber hinaus tatsächlich ein erheblicher Nutzen als Abschreckungs- oder Beweismittel erkennbar sein. Eine solche strikte Anlassbezogenheit ist auch deshalb unabdingbar, um einer durch Einschüchterung drohenden Verschlechterung des Vertrauensverhältnisses der Bürger zur Polizei vorzubeugen. Auch in der Zukunft muss es noch möglich sein, Polizeibediensteten gegenüber Kritik zu äußern, ohne allein deshalb mit Ton und Bild aufgenommen zu werden. Der durch Body-Cams vermittelte zusätzliche Schutz auf Seiten der Polizei darf langfristig nicht dazu führen, dass sich Beamte in Konfliktsituationen geringer um verbale Deeskalation als vorrangiges Einsatzmittel bemühen, als dieses sonst der Fall wäre. Gegenseitiges Vertrauen zwischen Bürgern und Behörden stellt trotz der immer größeren Verfügbarkeit moderner Überwachungstechnologien immer noch die Grundvoraussetzung einer erfolgreichen Kooperation dar.
Sicherstellung der Beweisfunktion durch ganzheitliche Aufzeichnung
Dem Grundgedanken einer „Waffengleichheit“ zwischen Polizei und Bürgern beim Einsatz von Body-Cams folgend, ist es zu einer weiteren Voraussetzung zu machen, dass die Polizei nicht nur den ihr gegenüberstehenden Bürger, sondern ebenso das Einsatzverhalten der Beamten selbst mit aufzeichnet. Nur durch eine solche ganzheitliche Aufnahme kann garantiert werden, dass die Kamera ihrer objektiven Beweisfunktion nachkommt. Ein eingeschränktes Aufnahmefeld hingegen, bei dem wesentliche Handlungen der Polizeibeamten nicht dokumentiert werden, kann die Reaktion des gefilmten Bürgers möglicherweise in einem gänzlich anderen Licht erscheinen lassen. Nicht zuletzt wird durch die ganzheitliche Aufzeichnung der Situation der handelnde Beamte ebenfalls zu einem rechtskonformen Verhalten bestimmt.
Bürgertransparenz schon während der Videoaufzeichnung
Der Bürger muss sich grundsätzlich darauf einstellen können, dass er von Polizeibeamten gefilmt wird. Hierzu ist es notwendig, dass er eine stattfindende Videoaufzeichnung deutlich erkennt. Das Wissen um die Aufnahme bildet zugleich den Ausgangspunkt zur Geltendmachung von datenschutzrechtlichen Betroffenenrechten im Hinblick auf das durch die Polizei gewonnene Videomaterial. Zwingende Voraussetzung zur Transparenzherstellung ist zunächst der verbale Hinweis an den Aufgenommenen, dass eine Aufzeichnung stattfindet. Allein ausreichend ist dieser aber nicht, um dem Transparenzgedanken voll zu genügen: So sind Polizisten mit Warnwesten auszustatten, die bereits auf Entfernung deutlich machen, dass hier ein Videoteam im Einsatz ist. Die Kameras sollen über eine auffällige Aufnahmeleuchte verfügen. Damit die vorgenannten Transparenzanforderungen tatsächlich einheitlich in der Praxis realisiert werden, sind sie präzise in den polizeilichen Ermächtigungsgrundlagen festzuschreiben, welche den Einsatz von Body-Cams ermöglichen.
Besondere Transparenzanforderungen für die Phase der Datenauswertung
Die Auswertung der durch Body-Cams aufgezeichneten Videodaten stellt für den betroffenen Bürger die kritischste Phase der polizeilichen Datenverarbeitung dar, denn hier entscheidet sich, ob ihm möglicherweise weitere rechtliche Konsequenzen drohen. Daher sind an die Datenauswertung besonders hohe Transparenzmaßstäbe anzulegen. Die Transparenz schlägt sich dabei in zweierlei Weise nieder:
- Erstens ist rechtsverbindlich sicherzustellen, dass an den Aufnahmen keine nachträglichen, unter Umständen unbefugten Veränderungen vorgenommen werden, die später womöglich nicht mehr nachweisbar sind. Die Datenintegrität muss also gesichert sein. Hierfür besteht auch deshalb ein besonderer Bedarf, weil es in der Vergangenheit schon verschiedene Vorfälle gegeben hat, in denen beispielsweise Polizeigewalt belegendes Videomaterial abhandenkam oder an den entscheidenden Stellen Aufnahmelücken aufwies.
- Zweitens ist es dem Betroffenen zu ermöglichen, seine ihm zustehenden Datenschutzrechte wahrzunehmen. Die jeweiligen Landespolizeigesetze wie auch die allgemeinen Landesdatenschutzgesetze räumen ihm Möglichkeiten zur Berichtigung, Sperrung und Löschung von Daten ein, darüber hinaus verfügt er auch über einen Auskunftsanspruch. Diese allgemeinen Vorschriften sollten speziell auf den Einsatz polizeilicher Body-Cams zugeschnitten werden.
Unabhängige Treuhandstelle als Transparenzgarant
Um den erhöhten Transparenzanforderungen in der Phase der Datenauswertung von Body-Cams gerecht zu werden, ist für das Videomaterial eine unabhängige Treuhandstelle einzurichten. Dieses Organisationskonzept sollte langfristig auf weitere Formen öffentlicher, nicht verdeckt erfolgender Überwachung ausgedehnt und verbindlich in den Landespolizeigesetzen festgeschrieben werden.
Dieser Treuhandstelle kommen dabei vorrangig fünf Aufgaben zur Gewährleistung der Sicherheit polizeilicher Datenverarbeitung zu:
- Vertraulichkeit: Nur Befugte dürfen von den Daten einer polizeilichen Videoüberwachung Kenntnis erlangen.
- Integrität: Die erhobenen Daten müssen während ihrer Verarbeitung unverfälscht, vollständig und widerspruchsfrei bleiben.
- Verfügbarkeit: Wenn Daten erhoben werden sollen, müssen diese zumindest auch zeitgerecht zur Verfügung stehen und ordnungsgemäß verarbeitet werden können – und das für alle Beteiligten.
- Authentizität: Jedes einmal erhobene Datum muss zweifelsfrei seinem Ursprung zugeordnet werden können.
- Revisionsfähigkeit: Es muss ebenso überprüfbar sein, wer wann welche Daten in welcher Weise verarbeitet und damit einhergehend unter Umständen auch verändert hat.
Die Gewährleistung all dieser Datensicherheitsanforderungen durch die Treuhandstelle setzt voraus, dass diese eine von den Polizeibehörden unabhängige Kontrollfunktion wahrnehmen kann. Hierzu bedarf es nicht nur der Weisungsfreiheit der mit dieser Aufgabe befassten Mitarbeiter, sondern auch der institutionellen Unabhängigkeit der Einrichtung in ihrer Gesamtheit. Die Treuhandstelle darf daher den Polizeibehörden nicht untergeordnet sein. Denkbare Alternativen sind hier, die Stelle den Landesdatenschutzbeauftragten oder den Fach- und Dienstaufsichtsbehörden über den Vollzugspolizeidienst zuzuordnen.
Gesicherte Datenverarbeitung der Treuhandstelle von Beginn an
Damit die Treuhandstelle ihrer Aufgabe zur Gewährleistung der Datensicherheit nachkommen kann, muss bereits während des Aufzeichnungsvorgangs garantiert sein, dass der Zugriff auf das Datenmaterial ausgeschlossen ist. Ausschließlich der Treuhandstelle darf es ermöglicht werden, Videoaufnahmen aus den Kameras auszulesen und abzuspielen. Daher ist schon die Aufzeichnung mit einer Verschlüsselung zu versehen, die nur durch die Treuhandstelle rückgängig gemacht werden kann. Den Polizeidienst muss die gesetzliche Verpflichtung treffen, die verschlüsselten Aufnahmen der Treuhandstelle unmittelbar und unverzüglich zuzuleiten. Dort werden die Aufnahmen anschließend gespeichert und stehen für den weiteren Abruf sowohl durch die Polizeibehörden als auch den durch die Aufzeichnung Betroffenen zur Verfügung, die hier zentral ihre gesetzlichen Rechte wie Auskunfts‑, Berichtigungs- und Löschungsansprüche geltend machen können. Nicht mehr zu Beweiszwecken benötigte Videos sind unverzüglich zu löschen, wobei eine Mindestspeicherdauer vorzusehen ist, damit der Bürger seinen Auskunftsanspruch geltend machen kann. Der interne Zugriff auf die Daten ist darüber hinaus zu protokollieren.
Die Treuhandstelle als zentraler Anlaufpunkt für Betroffenenrechte
Dem unmittelbar durch einen Body-Cam-Einsatz Betroffenen dürfte es im Regelfall unklar sein, ob und wie er Einsicht in Videomaterial nehmen kann, auf welchem er aufgezeichnet wurde. Deshalb empfiehlt es sich, ebenfalls gesetzliche Regelungen zu treffen, die dem Bürger nicht nur die Kenntnis über den Überwachungsvorgang vermitteln, sondern ihm ebenso Aufschluss darüber geben, an welche Stelle er sich später wenden kann, um die ihm zustehenden Rechte geltend zu machen. Soweit die Videodaten zentral bei einer Treuhandstelle verarbeitet werden, liegt es nahe, diese auch zum Anlaufpunkt für Betroffene zu machen. Hierzu kann der kameraführende Beamte, soweit es die Situation zulässt, dem Bürger eine „Kontaktkarte“ mit Angaben zur Treuhandstelle und Betroffenenrechten unaufgefordert aushändigen. Eine solche Regelung kann als Wegweiser zur effektiven Wahrnehmung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung verstanden werden.
Wenn schon Body-Cams, dann nur mit einem klaren Regelungsregime
Die zurzeit stattfindende rechtspolitische Entwicklung macht deutlich, dass das Überwachungsinstrument „Body-Cam“ mit großer Wahrscheinlichkeit und in naher Zukunft von zahlreichen Polizeibehörden eingesetzt wird. In ihrer derzeitigen rechtlichen Ausgestaltung jedoch mangelt es der Body-Cam an flankierenden Verfahrensregelungen, die in ausreichender Weise dem Schutz der informationellen Selbstbestimmung betroffener Bürger nachkommen. Die Folge wäre ein unverhältnismäßiger Grundrechtseingriff. Aus diesem Grunde heraus ist es zwingend notwendig, noch vor dem flächendeckenden Body-Cam-Einsatz klare, transparente und vor allem verbindliche Regularien zu bestimmen, welche die Benutzung polizeilicher Body-Cams nur unter engen Voraussetzungen ermöglichen und dabei zugleich die Datenschutzrechte des Bürgers angemessen berücksichtigen. Alles andere wäre wieder einmal der Beginn einer neuerlichen Fehlentwicklung im Bereich staatlicher Sicherheitspolitik.
