Verfassungsschutzrecht: Bundesregierung will Geheimdienst-Befugnisse aus Anti-Terror-Gesetzen endgültig entfristen

Das Gesetz zur Harmonisierung des Verfassungsschutzrechts gibt allen Geheimdiensten Staatstrojaner und verpflichtet Internet-Provider, bei deren Installation zu helfen. Darüber hinaus enthält der Entwurf des Innenministeriums noch eine dritte Regelung: „Die bisher befristeten Regelungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes werden entfristet.“

Es geht um die Anti-Terror-Gesetze nach dem 11. September 2001. Nur wenige Wochen nach den Anschlägen in New York und Washington legte die rot-grüne Bundesregierung das Terrorismusbekämpfungsgesetz vor. Es war ein dickes und unübersichtliches Paket von Änderungen in diversen Gesetzen. Massive Verschärfungen im Ausländer- und Asylrecht. Der Einstieg in biometrische Pässe und Personalausweise.

Die wichtigsten Nutznießer waren jedoch die Geheimdienste. Seitem dürfen sie Auskünfte bei einer Reihe von Anbietern einfordern: Teledienste und Telekommunikation, Banken und Finanzdienstleister, Luftfahrtunternehmen. Sie dürfen IMSI-Catcher einsetzen. Und sie dürfen Informationen über Asylsuchende vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge erhalten.

Zivilgesellschaft und Bürgerrechtler bemühten sich, gegen dieses gesetzliche Monstrum zu lobbyieren und zu mobilisieren. Vergebens: In weniger als drei Monaten passierte das Gesetzespaket Bundestag und Bundesrat und trat im Januar 2002 in Kraft.

Gutachten, Kritik, Verlängerung

Eines der wenigen Zugeständnisse, die die Grünen der SPD und Innenminister Otto Schily abringen konnten, war eine zeitliche Befristung der neuen Geheimdienst-Befugnisse auf fünf Jahre. Das begründete ein Ritual, das sich seither alle paar Jahre wiederholt.

Das Innenministerium beauftragt „unabhängige“ Forscher:innen, die Anwendung der Befugnisse zu evaluieren. Die Opposition darf das Gutachten im Parlament ein wenig kritisieren. Dann folgt das „Hände hoch“: Mindestens die Regierungsfraktionen stimmen der Verlängerung (und dem Ausbau) der Befugnisse zu.

So wurde aus dem Terrorismusbekämpfungsgesetz (2001) das Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz (2007), es folgte das Gesetz zur Änderung des Bundesverfassungsschutzgesetzes (2011), schließlich das Gesetz zur Verlängerung der Befristung von Vorschriften aus den Terrorismusbekämpfungsgesetzen (2015). Jetzt folgt die endgültige Entfristung.

Befristung, Befristung, Entfristung

Dabei bedeutet Evaluation keineswegs kritische Bestandsaufnahme und Überprüfung. Das zeigt ein 180-seitiger Bericht, den das Innenministerium vor zwei Jahren anfertigen lies und erst jetzt veröffentlichte.

Geschrieben wurde das Papier vom Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung. Das Institut führt die Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation unter der Rubrik Beratung (statt Forschung) und bewirbt den Nutzen mit „Abbau von Überregulierung“.

Einem solchen Abbau hat sich das Institut offensichtlich auch bei der Evaluierung der Geheimdienst-Befugnisse verschrieben. Der Bericht propagiert die Absenkung der Voraussetzungen für die Grundrechtseingriffe, den Abbau der Kontrolle durch die G‑10-Kommission und die Einschränkung der Mitteilungspflichten gegenüber Betroffenen.

Methodik, Erfolg, Kriterien

In ihren Erklärungen zum methodischen Vorgehen schreiben die Evaluierer, die Arbeit der Geheimdienste sei geprägt „durch komplexe und vielschichtige Verfahren der Informationsgewinnung“. Es geht darum, „rechtzeitig Indikatoren zu identifizieren, die terroristisches Handeln vorbereiten und begünstigen“, die „infrastrukturelle Basis der Beobachtungsobjekte aufzuklären“ und „Früherkennung“ zu betreiben.

Im Klartext: Die Geheimdienste agieren weit im Vorfeld konkreter Gefahren oder konkreter Verdachtsmomente für Straftaten. Weil die Strafverfolgung nicht Aufgabe der Geheimdienste ist, lasse sich die Wirksamkeit der Maßnahmen „nur schwer anhand von ‚Erfolgskriterien’ (z.B. Zahl der eingeleiteten Strafverfahren oder Verurteilungen) messen“. Stattdessen soll eine „Bewertung durch die Nachrichtendienste“ selbst „wertvolle Hinweise für die Bewertung einer Norm liefern.“

Das Institut hat also Bundesnachrichtendienst, Verfassungsschutz und Militärischen Abschirmdienst nicht nur zum Nutzen der von ihnen geheim erhobenen Informationen gefragt. Die Geheimdienste durften darüber hinaus auch noch Optimierungsbedarf anmelden. Dementsprechend folgt die Evaluation nahezu durchgängig den vorgebrachten Wünschen der Spione.

Bestandsdaten, Abfrage, Auskunft

Das Bundesverfassungsschutzgesetz erlaubt dem Inlandsgeheimdienst, Bestandsdaten bei Teledienstanbietern abzufragen. Ähnliche Regelungen gelten auch für Auslands- und Militärgeheimdienst. Laut der Erhebung haben die drei Geheimdienste vom Oktober 2016 bis September 2017 251 Bestandsdatenanfragen durchgeführt, davon allein 239 bei Facebook. Die Geheimdienste sehen den Nutzen der Bestandsdatenanfrage als hoch, weil die Informationen über die Betroffenen weitere Ermittlungen ermöglichen.

Der Verfassungsschutz wünscht sich „die Einführung einer Verifikationspflicht für Nutzer von Telediensten, damit die besonderen Auskunftsverlangen nicht ins Leere laufen“. Also eine Identifizierungs-Pflicht, nicht nur für Mobilfunk, sondern auch für alle Internet-Dienste und sozialen Medien.

Der Bericht fordert, die Schwelle für Bestandsdatenabfragen zu senken. Für Abfragen bei Telediensten brauchen Geheimdienste „tatsächliche Anhaltspunkte für schwerwiegende Gefahren“ für die freiheitliche demokratische Grundordnung. Abfragen bei Telekommunikations-Anbietern dürfen über 100 Behörden schon „zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben“ durchführen. Letztes Jahr gab es 16 Millionen dieser Abfragen im „Behördentelefonbuch“. Zur Angleichung könnte man die Hürden für alle anheben, auf diese Idee kommen die Beteiligten jedoch nicht.

Luftfahrt, Banken, Mobilfunk

Laut Gutachten und Geheimdiensten gibt es auch bei anderen Datenabfragen zu viele Anforderungen und zu viel Kontrolle. „Durch hohe Anforderungen … wird ein außerordentlicher Ressourceneinsatz bei der Informationserlangung abverlangt.“ Überhaupt müsse „dem teils pauschal vorgebrachten Argument entgegengetreten werden, dass praktisch jeder heimliche Eingriff einer unabhängigen verfahrensmäßigen Kontrolle bedürfe.“

Dass die Datenabfragen vom Innenministerium angeordnet und von der G‑10-Kommission genehmigt werden müssen, empfinden die Geheimdienste als hinderlich. Mit eienr Kontostammdatenabfrage beim Bundeszentralamt für Steuern erhalten die Geheimdienste ja nur die Information, dass eine Person über ein oder mehrere Konten verfüge. Auch Flugpassagierdaten seien „mangels besonderer Privatheit“ kein großer Grundrechtseingriff. Und mit IMSI-Catchern findet man ja nur die Kennungen von Mobilfunkgeräten im Umkreis der Geräte, das sei kein Eingriff ins Telekommunikationsgeheimnis.

Für diese Abfragen sei die Genehmigung durch die G‑10-Kommission nicht erforderlich. Auch sonstige Gründe sprächen „nicht zwingend“ für eine Beteiligung der G‑10-Kommission. Das Innenministerium bewirbt den Gesetzentwurf mit einer zusätzlichen Stärkung der G‑10-Kommission. Der Evaluationsbericht will sie vor allem schwächen.

Flucht, Migration, Geheimdienst

Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge übermittelt den Geheimdiensten von sich aus relevante Informationen über Geflüchtete. Diese Datenübermittlungen sind von 200 im Jahr 2013/14 auf 4.787 2016/17 angestiegen. Seit 2016 darf der Verfassungsschutz auch direkt an Asylanhörungen teilnehmen.

Der Bericht gibt zu, dass der Eingriff durch eine Datenweitergabe „im Einzelfall nicht unerheblich“ ist, immerhin werden Informationen über politische und religiöse Anschauungen, Verhaltensweisen und Ähnliches geliefert.

Der Eingriff jedoch sei durch die „hohen Schutzgüter nachrichtendienstlicher Tätigkeit“ gerechtfertigt. Schließlich bräuchte es ja „tatsächliche Anhaltspunkte“ für die Sicherheitsrelevanz der Informationen.

Wunschliste der Geheimdienste

Die Evaluierer:innen aus dem Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung haben sich offensichtlich von ihrem Studienobjekt beeindrucken lassen.

Der Bericht orientiert sich in erster Linie an den „Bewertungen“ der Geheimdienste und ihren Vorstellungen von Effizienz. Er übernimmt ohne Widerrede die Worthülsen von der „weiterhin angespannten Sicherheitslage“. So ist es nicht überraschend, dass das Ergebnis der Untersuchung eine als „rechtswissenschaftliche Bewertung“ verkleidete Wunschliste der Geheimdienste darstellt.

Die Befristung der Anti-Terror-Gesetze von 2001 führt also nicht dazu, dass die außerordentlichen Befugnisse zurückgenommen werden. Dazu hätte es sowohl eine wirklich kritische Evaluation gebraucht, aber auch den politischen Willen, die Macht der Geheimdienste zu begrenzen. Ob rot-grün, schwarz-gelb oder schwarz-rot – dieser Wille hat den wechselnden Koalitionen dieses Jahrtausends komplett gefehlt.

Insofern ist es nur konsequent, dass Innenminister Seehofer jetzt die fraglichen Teile der Geheimdienstgesetze endgültig entfristen will.

Heiner Busch ist Redakteur von Bürgerrechte & Polizei/CILIP und Mitglied im Vorstand des Komitees für Grundrechte und Demokratie.