In einem Jahr ist Europawahl. Bis dahin will die EU noch einige Gesetze verabschieden, auch die Verordnung gegen sexuellen Missbrauch von Kindern. Seit einem Jahr verhandeln Parlament und Rat über den Gesetzentwurf der Kommission. Doch der wichtigste Teil – die Chatkontrolle – sorgt weiter für Streit.

Die EU-Staaten verhandeln den Gesetzentwurf im Rat. Obwohl das Gesetz offiziell den Binnenmarkt reguliert, verhandelt die Arbeitsgruppe Strafverfolgung. Am 12. Mai verhandelte diese Arbeitsgruppe wieder ausschließlich die geplante Verordnung. Wir veröffentlichen ein weiteres Mal ein eingestuftes Protokoll der Verhandlungsrunde im Volltext.

Das Gesetz soll Anbieter von Internetdiensten verpflichten, per Anordnung die Inhalte ihrer Nutzer:innen zu durchsuchen und strafbare Kinderpornografie sowie Grooming an ein EU-Zentrum weiterzuleiten. Diese Chatkontrolle ist der Kern des Gesetzes, aber politisch und juristisch stark umstritten.

Die EU-Staaten verhandeln seit einem Jahr in der Arbeitsgruppe, bisher ohne Ergebnis. Ende April hat die schwedische Ratspräsidentschaft angekündigt, den Umfang der Chatkontrolle und den Umgang mit Verschlüsselung auf höherer Ebene zu verhandeln, im Ausschuss der Ständigen Vertreter. Doch diese Verhandlungen wurden „überraschend von der Tagesordnung gestrichen“.

Chatkontrolle verstößt gegen Grundrechte

Hintergrund ist ein Streit der juristischen Dienste von Rat und Kommission. Die Jurist:innen der EU-Staaten haben ein Gutachten erarbeitet, das wir nicht offiziell haben dürfen. Die Rats-Juristen halten das Gesetz für illegal: Die anlasslose Chatkontrolle verstößt gegen die Grundrechtecharta, ist unverhältnismäßig und wird wohl vom Europäischen Gerichtshof wieder gekippt.

In der Arbeitsgruppe verteidigte sich die Kommission. Die Chatkontrolle kontrolliert zwar Kommunikationsinhalte, aber das sei „kein größerer Eingriff als Metadaten“. Die Chatkontrolle beschränkt sich zwar nicht auf potenzielle Straftäter, dafür aber auf „bestimmte Dienste“. Die Chatkontrolle betrifft zwar „eine große Anzahl von Personen“, aber das sei nicht unverhältnismäßig.

Wenige Tage nach der Sitzung hat die EU-Kommission diese Position schriftlich ausgeführt. Wir veröffentlichen ihr 28-seitiges Non-Paper.

Zwei gegensätzliche rechtliche Gutachten

Die Jurist:innen des Rats sind von den Äußerungen der Kommission nicht beeindruckt. Sie werfen der Kommission vor, „juristische und politische Argumente“ zu vermischen.

Die schwedische Ratspräsidentschaft steht vor dem Problem, dass „nun zwei gegensätzliche rechtliche Gutachten auf dem Tisch“ liegen. Da die Arbeitsgruppe hier nicht weiter kommt, sollen die Ständigen Vertreter der EU-Staaten den Streit lösen und sich politisch einigen.

Die Ratspräsidentschaft geht zum Monatsende von Schweden an Spanien. Spanien unterstützt in der Arbeitsgruppe explizit die Position der EU-Kommission. Im April forderte Spanien sogar, „Diensteanbieter gesetzlich daran zu hindern, eine Ende-zu-Ende-Verschlüsselung einzuführen.“

Justizminister gegen Innenministerin

Am Tag der Sitzung hat der deutsche Justizminister Marco Buschmann (FDP) gemeinsam mit Kolleg:innen von Österreich, Schweiz, Luxemburg und Liechtenstein einen Brief an alle Justizminister:innen der EU geschickt, den wir veröffentlicht haben. Die Justizministerien sprechen sich gegen die Chatkontrolle aus, sie begründen ihre Position mit den juristischen Gutachten von Rat und Parlament.

In Brüssel verhandeln aber die Innenministerien. Die waren überrascht über den Brief und sprachen Deutschland darauf an. Die deutschen Verhandler erklärten, „dass es sich dabei um kein innerhalb der deutschen Bundesregierung abgestimmtes Dokument handele“.

Es gibt nur eine abgestimmte Position der Bundesregierung, die haben wir Mitte April veröffentlicht. Demnach ist Deutschland gegen das Scannen verschlüsselter Kommunikation, aber nicht gegen die Überwachung unverschlüsselter Inhalte.

Im weiteren Verlauf der Sitzung verhandelte die Arbeitsgruppe neue Kompromissvorschläge der Ratspräsidentschaft, vor allem die Kapitel zum neuen EU-Zentrum und Bestimmungen zur Durchführung und Durchsetzung der Verordnung.

Zu diesen Punkten sagt die gemeinsame Position der Bundesregierung nichts. Das Innenministerium von Nancy Faeser (SPD) verhandelt das Gesetz für Deutschland, während Justizminister Buschmann öffentlich widerspricht.

Hier das Dokument in Volltext:

• Geheimhaltungsgrad: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch
• Datum: 17. Mai 2023
• Von: Ständige Vertretung der BRD bei der EU
• An: Auswärtiges Amt
• Kopie: BMI, BMJ, BMWK, BMDV, BMFSFJ, BKAmt, BMF
• Betreff: Sitzung der RAG Strafverfolgung am 12. Mai 2023
• Hier: Entwurf der CSA–VO
• Zweck: Zur Unterrichtung
• Geschäftszeichen: 350.80/4

Sitzung der RAG Strafverfolgung am 12. Mai 2023

I. Zusammenfassung und Wertung

Die Sitzung befasste sich ausschließlich mit dem Entwurf der CSA–VO. Grundlage der Beratungen waren die Kompromissvorschläge des Vorsitzes in Dok. 8845/2023. Während der Sitzung kündigte Vorsitz überraschend an, die ursprünglich für den 17. Mai 2023 vorgesehene AStV-Befassung zu verschieben. Ein neuer Termin für die Behandlung des Dossiers im AStV wurde nicht genannt.

II. Im Einzelnen

TOP 1: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down rules to prevent and combat child sexual abuse

Zu Beginn der Sitzung kündigte Vorsitz zunächst eine AStV-Befassung mit den in der VO vorgesehenen Aufdeckungsanordnungen am 17. Mai 2023 an. Auf DEU Nachfrage führte Vorsitz aus, der weitere Zeitplan der SWE Sitzung hänge von den Ergebnissen des AStV ab. Im Verlauf der Sitzung teilte Vorsitz dann allerdings überraschend mit, dass die geplante AStV-Befassung am 17. Mai von der Tagesordnung gestrichen werde. Eine AStV-Befassung solle auch auf Grundlage einer schriftlichen Reaktion von JD–KOM auf Stellungnahme JD-Rat erfolgen. Die Stellungnahme von JD–KOM liege noch nicht vor. Ein neuer Termin für eine AStV-Befassung könne durch Vorsitz noch nicht mitgeteilt werden.

JD–KOM nahm mündlich zur Stellungnahme von JD-Rat vom 26. April 2023 Stellung. JD–KOM widerspreche der Bewertung von JD-Rat in wesentlichen Punkten, man sei aber an konstruktivem Vorgehen interessiert.

JD–KOM führte aus, der VO–E enthalte zwar unbestimmte Rechtsbegriffe, damit befinde er sich in Übereinstimmung mit EuGH case law. EuGH habe festgestellt, dass mit Blick auf die wirtschaftliche Freiheit der betroffenen Unternehmen innerhalb gesetzlicher Grenzen ein gewisser Ermessensspielraum zulässig, teilweise sogar erforderlich sei. Ähnliche Regelungen seien jüngst auch im DSA verabschiedet worden. Die Aufdeckungspraxis gem. CSA–VO werde von sehr enger behördlicher bzw. justizieller Aufsicht begleitet. Maßgeblich sei ein angemessener Ausgleich zwischen allen betroffenen Grundrechten. Artikel 52 biete hierfür die Grundlage. KOM betonte, dass der Inhalt der Daten bereits die Straftat darstelle. Es bedürfe zur wirksamen Bekämpfung dieser Onlinestraftat letztlich auch der Kenntnis der Inhalte. Der EuGH habe – anders als durch JD-Rat suggeriert – nicht immer in dem Sinne abgestuft, dass Inhaltsdaten einen größeren Eingriff als Metadaten darstellen würden. Das von JD-Rat zugrunde gelegte case law sei aus KOM Sicht in seinen Grundsätzen heranzuziehen, stelle allerdings keine abschließende Bewertungsgrundlage dar. KOM verwies auch auf laufende Verfahren vor dem EuGH. Die durch KOM vorgeschlagenen Aufdeckungsanordnungen seien differenziert und abgestuft konzipiert: Anordnung adressierten ausschließlich bestimmte Dienste. Gerichte könnten Anordnungen nur nach einer umfassenden Prüfung aller betroffenen Grundrechte erlassen. Der Anordnungsprozess sei risikobasiert und insofern spezifisch, als dass es ausschließlich um bestimmte schwerer Straftaten gehe. Die CSA–VO könne – in Übereinstimmung mit EuGH-Rechtsprechung – ggf. eine große Anzahl von Personen betreffen. Alleine die mögliche Betroffenheit Vieler mache eine Verordnung allerdings nicht unverhältnismäßig. Der EuGH habe bereits entschieden, dass eine objektive Verbindung, wie eine geografische Beschränkung (bspw. hohe Anzahl an Besuchern) reichen könne. CSA–VO sehe gerade keine anlasslose Schaffung eines großen Datenpools (im Sinne einer Vorratsdatenspeicherung) vor. Vielmehr seien gezielte Verpflichtungen vorgesehen. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung seien die konkreten Maßnahmen mit den betroffenen Rechtsgütern in Verhältnis zu setze. Der EuGH habe festgestellt, dass zur Bekämpfung schwerer Straftaten auch grundrechtsinvasive Maßnahmen zulässig sein könnten. JD-Rat habe dies bei seinen Bewertungen außer Acht gelassen. JD-Rat habe die vorgesehenen Schutzvorkehrungen bei seiner Bewertung vollständig außer Acht gelassen. KOM bleibe bei der Verhältnismäßigkeit der vorgesehenen Maßnahmen. JD–KOM kündigte an, Ausführungen auch schriftlich zu übermitteln.

JD-Rat stellte fest, dass durch JD–KOM juristische und politische Argumente vermischt würden. Auf Nachfrage entgegnete JD-Rat, man könne nicht spontan allein auf Grundlage der mündlichen Stellungnahme ausführen, welches der vorgetragenen KOM Argumente ein politisches Argument sei. IRL dankte JD-Rat für die Übermittlung seiner Stellungnahme, es wäre aus IRL Sicht allerdings wünschenswert gewesen, diese bereits zu einem früheren Zeitpunkt zu übermitteln, schließlich sei der VO–E vor rund einem Jahr veröffentlicht worden. Inhaltlich unterstützten IRL und ESP die KOM Ausführungen. PRT stellte fest, dass JD–KOM hilfreiche, konstruktive Hinweise zur Bekämpfung von CSA gegeben hätte, anders als JD-Rat, der einen konstruktiven Ansatz habe vermissen lassen. DEU trug weisungsgemäß vor. Vorsitz erwiderte auf DEU Nachfrage zum geplanten weiteren Vorgehen betreffend Artikel 7-11, dass nun zwei gegensätzliche rechtliche Gutachten auf dem Tisch lägen. Die Behandlung im AStV verfolge das Ziel, diese Fragen zu behandeln. Ausgehend vom politischen Ergebnis im AStV werde Vorsitz das Vorgehen in seiner weiteren Präsidentschaft planen. [Anmerkung der Verfasser: Aussage erfolgte vor Ankündigung der Verschiebung der AStV-Debatte.]

Artikel 26:

FRA kritisierte die in Fn. 25 vorgeschlagene „Independence“, besser sei der Begriff „Autonomie“. Wichtig sei es, keine Differenzierung zwischen Staatsanwaltschaft und Gerichten einzuführen. KOM erläuterte, dass im KOM-Entwurf die Koordinierungsbehörden vollständig unabhängig vorgesehen worden seien. In der Logik, die sich aus den Ratsverhandlungen ergeben habe, sei jedenfalls das Unabhängigkeitsniveau der TCO–VO zu wahren. MS seien nun frei, jede Behörde als Koordinierungsbehörde zu benennen – mit Ausnahmen von Justizbehörden. Dies sei auch angebracht, da Koordinierungsbehörden administrative Aufgaben wahrnehmen, die regelmäßig durch Gerichte überprüft würden. Damit Justizbehörden nicht als weitere Safeguards entfielen, seien sie gesondert zu betrachten. BEL stimmte den vorgeschlagenen Änderungen im Wesentlichen zu. Die Unterscheidung zwischen Gerichten und Staatsanwaltschaften fände auf nationaler Ebene statt. Aus CZE-Sicht sollten auch Gerichte, insbesondere Verwaltungsgerichte, zuständige Behörden sein können. Aus PRT Sicht seien eindeutige Regelungen im verfügenden Teil erforderlich. DEU trug weisungsgemäß vor.

Artikel 36:

Vorsitz führte aus, KOM habe sich deutlich für eine Prüfung der Inhalte, die in die Datenbank aufgenommen werden, durch die Justiz ausgesprochen. Eine Mehrzahl der MS habe sich für hohe Datenqualität, nicht jedoch zwingend für eine justizielle Prüfung ausgesprochen. KOM bestätigte, dass Artikel 36 aus KOM Sicht große Bedeutung beikomme. Es gelte, die Illegalität der Inhalte zweifelsfrei zu bestätigen. KOM wiederholte, dass die Validierung der Inhalte durch nationale Strafverfolgungsbehörden unter justizieller Aufsicht stattfinden sollte. Die Umsetzung obliege den MS. Eine weitere Spezifizierung der Abläufe im VO-Text sei nicht anzustreben. FRA unterstützte KOM Ausführungen sowie die vorgeschlagenen Änderungen in Artikel 36 Absatz 1. Dem neu eingefügten Absatz 1a widersprachen FRA und IRL. Es sei nicht erforderlich, dass die Prüfung unter Einbeziehung der Koordinierungsbehörde stattfinde. Es sei nicht nachvollziehbar, die Inhalte auch in die Koordinierungsbehörden zu übermitteln, dies führe zu einer erneuten Viktimisierung. CZE regte an, der Koordinierungsbehörde nicht alle Informationen zur Verfügung zu stellen. KOM erläuterte, dass die Koordinierungsbehörden als Schnittstelle zwischen zuständigen Behörden und EU-Zentrum vorgesehen seien. DEU trug weisungsgemäß vor. IRL unterstütze KOM ebenfalls grundsätzlich, es bedürfe allerdings gewisser Anpassungen an nationale IRL Vorgaben.

DNK unterstützte den VO–E grundsätzlich. Es seien an einigen Stellen straffere Prozesse erforderlich. Auch mit Blick auf Artikel 36 sei zu verhindern, dass zu aufwändige Verfahren etabliert würden; Flexibilität für die MS sei zu begrüßen. PRT bat um Konkretisierung der vorgesehenen Abläufe. AUT fragte wie lange Daten von Verdachtsmeldungen im EU-Zentrum gespeichert würden. Vorsitz erwiderte, dass Speicherfristen im Rahmen der Debatte zum EU-Zentrum behandelt werden sollten.

Artikel 13:

ITA und BEL begrüßten Ergänzung von „including on a voluntary basis“ in Absatz 1 lit. i grundsätzlich. DEU trug weisungsgemäß zu Artikel 13 Abs. 1a vor. Vorsitz erwiderte auf DEU Vortrag, dass es in anderen Rechtsakten sicherlich bereits hinreichende Definitionen gebe, die für die Zwecke der CSA–VO herangezogen werden könnten. PRT begrüßte die vorgeschlagenen Änderungen grundsätzlich. Vorsitz stellte fest, dass man mit Artikel 13 weit vorangekommen sei.

Artikel 14:

DNK wies auf nationale Bedarfe hin, Norm weiter anzupassen. DNK und FRA fragten, was „disseminated to the public” praktisch bedeute. Vorsitz erläuterte, es gelte grundsätzlich die Erklärung in EG 14 TCO–VO. Im Rahmen der CSA–VO sei ggf. zusätzlich eine weitere Definition erforderlich für Inhalte, die nur einem kleinen Personenkreis bekannt würden. HUN regte an, stattdessen die Formulierung „zugänglich für andere“ zu verwenden. PRT äußerte Zweifel an der Ergänzung von „disseminated to the public“. Eine klare Abgrenzung zwischen nationalen und grenzüberschreitenden Sachverhalten sei erforderlich. DEU dankte für erste Erläuterung und trug auch im Übrigen weisungsgemäß vor. Auf DEU Fragen erläuterte Vorsitz, das „diligent assessment“ werde von der zuständigen Behörde vorgenommen. Die Frage nach „disable access“ sei u.a. bereits im Zusammenhang mit Artikel 27 DSA verhandelt worden. KOM erläuterte, dass Sperranordnungen Internetzugangsanbieter adressierten, Anordnungen zur Entfernung bzw. „disable access“ adressierten dagegen Hostingdienstanbieter. FRA begrüßte die Ergänzung des Absatz 1a sowie des in Fn. 12 angeregten EG. NLD begrüßte die vorgenommenen Änderungen grundsätzlich. ESP bat KOM um Erläuterung der Reichweite der Entfernungsanordnungen gem. Absatz 1. KOM erläuterte, dass die Regelung der Entfernungsanordnungen in Anlehnung an die Regelungen der TCO–VO konzipiert worden seien. Die Ergänzung von „disseminated to the public“ scheine nun in die gleiche Richtung zu gehen. KOM stimmte Vorsitz zu, für Inhalte, die nicht in öffentlich zugänglichen Diensten verbreitet werden, müsse eine zusätzliche Regelung gefunden werden.

Artikel 14a:

Aus FRA Sicht stellten sich Streichungen als kritisch dar.

Artikel 16:

BEL fragte, weshalb im letzten Satz in Absatz 1 UAbs. 1 von „may“ die Rede sei, besser sei die Formulierung „shall“. Vorsitz erläuterte auf Nachfrage, dass die Änderungen auch auf Anpassungen bei Artikel 14 zurück zu führen seien. HUN sprach sich für die Streichung von Absatz 7 aus. FRA wiederholte, die vorgesehene Höchstfrist von 5 Jahren sei nicht nachvollziehbar. Wenn der Inhalt auch nach 5 Jahren noch nicht entfernt worden sei, sollte der Inhalt weiterhin gesperrt bleiben. Vorsitz erläuterte, dass eine zeitliche Begrenzung seitens JD-Rat empfohlen werde.

Artikel 18a:

Vorsitz erläuterte, die Änderungen seien in Anpassung mit Artikel 18 und den Regelungen des EU-Zentrums vorgenommen worden. Die Liste des EU-Zentrums solle auch für Artikel 18a herangezogen werden.

FRA plädierte dafür, den territorialen Anwendungsbereich (grenzüberschreitende Anordnungen) klarzustellen. Vorsitz kündigte an, dies noch näher zu diskutieren.

Artikel 22:

Vorsitz wies darauf hin, dass Fn. 19 noch aktuell sei. FRA plädierte dafür, die Formulierung „shall preserve the content data and other data processed necessary to the measures taken to comply with this Regulation“ zu verwenden. DEU trug weisungsgemäß vor. Auch AUT plädierte für starke Datenschutzvorschriften.

Artikel 25:

HUN unterstützte den in Fn. 20 vorgeschlagenen EG und forderte im Übrigen, die Frist für die Benennung der Behörden zu verlängern und die Formulierung „supervision“ zu streichen. FRA begrüßte den letzten Satz in Fn. 20. DEU trug weisungsgemäß vor.

Vorsitz wies darauf hin, dass NLD einen schriftlichen Textvorschlag zu Artikel 27 vorgelegt habe. Dieser wurde aber aufgrund der fortgeschrittenen Zeit nicht diskutiert. PRT erläuterte seinen schriftlichen Textvorschlag zu Artikel 89.

POL wies auf ein non paper zur CSA–VO hin, das vom dortigen Ministerium für digitale Angelegenheiten am 11. Mai 2023 während der D9+ Treffens in Poznań präsentiert worden sei. Das Dokument stamme ausschließlich von POL, andere MS seien daran nicht beteiligt gewesen. Bei dem Treffen habe aber keine substantielle Diskussion des non papers stattgefunden und es sei auch in keiner Weise „indossiert“ worden.

Nachdem DEU Delegation vom Vorsitz und diversen anderen MS auf einen gemeinsamen Brief der Justizminister*innen von DEU, AUT, LUX, LIE und CHE vom 12. Mai 2023 angesprochen worden war, erläuterte DEU, dass es sich dabei um kein innerhalb der DEU Bundesregierung abgestimmtes Dokument handele. Das Schreiben sei aus einem Treffen der Justizminister*innen von 3 MS und 2 COMIX-Staaten hervorgegangen. Die in der DEU Bundesregierung abgestimmte Position zur CSA–VO ergebe sich aus der schriftlichen DEU Stellungnahme, die den Delegationen am 13. April 2023 übermittelt worden und im Del-Portal eingestellt sei (Dok. 8268/23).

Vorsitz kündigte eine zusätzliche zweitägige Sitzung am 25. und 26. Mai 2023 an. Vorsitz plane, die Diskussion mit Artikel 27 fortzusetzen. Die genaue Tagesordnung werde rechtzeitig bekannt gegeben.

TOP 2: AOB

Keine Beiträge der Delegationen.