BEREC-Leitlinien: Europäische Telekom-Regulierer laden zur Bewertung der Netzneutralität ein

Seit über drei Jahren schützen die EU-Regeln zur Netzneutralität europäische Internet-Nutzer und garantieren ihnen eine weitgehend gleichberechtigte Datenübertragung, egal wofür sie das Internet nutzen. Leitlinien des Dachverbands der europäischen Telekom-Regulierer, BEREC, sollen darüber hinaus etwaige Unschärfen des Gesetzes beseitigen – etwa, unter welchen Umständen sogenannte Überholspuren erlaubt sind oder ab wann Zero-Rating-Produkte unzulässig die Netzfreiheit einschränken.

Nun will BEREC mit einer öffentlichen Konsultation herausfinden, ob sich die Leitlinien bewährt haben oder ob gegebenenfalls Nachbesserungen notwendig sind. Einen Entwurf überarbeiteter Leitlinien hat BEREC bereits verfügbar gemacht, bis Ende November nimmt der Dachverband Vorschläge entgegen. Zum jetzigen Stand handelt es sich um eine moderate Überarbeitung der Leitlinien – die Verordnung an sich hatte die EU-Kommission zuletzt im April überprüft und für gut befunden.

5G soll Netzneutralität nicht aushebeln

Ein guter Teil der vorgeschlagenen Änderungen hat die bevorstehende Einführung des 5G-Mobilfunkstandards im Blick. Beim 5G-Standard ist es technisch möglich, verschiedenen Diensten jeweils eine andere Verbindungsqualität zuzusichern. Damit kann einer App eine möglichst geringe Latenz garantiert werden, während sich andere Apps – und im schlimmsten Fall alle in der gleichen Funkstation eingebuchten Nutzer – mit einer langsameren Verbindung zufriedengeben und beispielsweise rucklige Videostreams in Kauf nehmen müssten.

Dieses Szenario steht schon seit Jahren ganz oben auf der Wunschliste der Netzbetreiber, durchsetzen konnten sie sich bislang jedoch nicht. Geht es nach den überarbeiteten Leitlinien, sollen künftig Tarife möglich sein, die innerhalb eines Vertrags unterschiedliche Qualitätsgarantien zulassen. Die normale Internetverbindung der übrigen Nutzer darf jedoch nicht unzulässigerweise verlangsamt werden und die Nutzer müssten selbst kontrollieren können, welche App mit welcher Verbindungsqualität versorgt werden soll.

Ausdrücklich zur Konsultation stehen zudem zwei – im Entwurf noch nicht angefasste – Paragraphen, die bislang „Deep Packet Inspection“ (DPI) zum Verkehrsmanagement untersagt haben. Bisher ist es nicht zulässig, im Fall einer Netzüberlastung tief in jedes einzelne Datenpaket hineinzuschauen, um bestimmte Anwendungen zu bevorzugen oder zu benachteiligen. Laut der Digital-NGO EDRi soll bei einer BEREC-Anhörung aber der Wunsch laut geworden sein, zumindest angesteuerte Domain-Namen auszuwerten zu dürfen. Das würde jedoch Rückschlüsse auf die Surfgewohnheiten von Nutzern zulassen und ist aus Datenschutzperspektive kritisch einzuschätzen.

Zero Rating als „Open Programme“

Ebenfalls angepasst werden sollen Details zu Zero-Rating-Praktiken. Bekannt sind hierzulande etwa StreamOn der Telekom Deutschland oder Vodafone Pass. Bei diesen Produkten gehen Zugriffe auf bestimmte Dienste, etwa auf eine Videostreaming-Plattform, nicht vom monatlichen Datenvolumen der Nutzer ab.

Grundsätzlich gefährden sie damit das Prinzip der Netzneutralität, weil sie teilnehmende Partnerdienste im Vergleich zu Angeboten im offenen Internet bevorzugen. Zudem gibt es erste Anzeichen, dass die auf den ersten Blick verbraucherfreundlichen Angebote insgesamt zu einer Verteuerung von Mobilfunkpreisen geführt haben. Verboten ist diese Form der „ökonomischen Diskriminierung“ nicht, allerdings an eine Reihe an Vorgaben gebunden.

Um derartige Angebote besser voneinander abzugrenzen, führt der Entwurf der Leitlinien den neuen Begriff „Open Programme“ ein. Steht ein Zero-Rating-Produkt interessierten Diensteanbietern unter anderem in einer „transparenten, nichtdiskriminierenden und fairen“ Form zur Verfügung, dann soll es Regulierern einfacher fallen, ein solches Angebot zu genehmigen. In solchen Fällen darf es also nicht sein, dass nur der Videoplattform-Riese an dem Dienst teilnehmen kann, das kleine, freie Internetradio aber nicht.

Auf Deutschland umgelegt wäre denkbar, dass beispielsweise StreamOn als „Open Programme“ gelten könnte – schließlich verweist die Telekom stolz auf die Anzahl der Partnerdienste und betont, eine Teilnahme wäre für alle Interessenten einfach und ohne direktes Entgelt möglich.

Ausräumen können aber selbst die besten Leitlinien das bisherige Versäumnis der Bundesregierung nicht, spürbare Sanktionen im Falle von Verstößen gesetzlich festzuschreiben – wie von der EU-Verordnung zur Netzneutralität an sich vorgesehen. So war es dem Netzbetreiber möglich, sich jahrelang gegen Auflagen der Bundesnetzagentur gerichtlich zur Wehr zu setzen – vermutlich allein deshalb, weil die abschreckende Wirkung der deutschen Regelung nicht groß genug war. Geplant ist jedoch eine Novelle des Telekommunikationsgesetzes, die bis zum Ende des Jahres deutlich wirksamere Bußgelder einführen soll.