Seit fast drei Jahren streiten die EU-Institutionen über eine verpflichtende Chatkontrolle. Die Kommission will Internet-Dienste verpflichten, die Inhalte ihrer Nutzer auf Straftaten zu durchsuchen und diese bei Verdacht an Behörden zu schicken. Das Parlament bezeichnet das als Massenüberwachung und fordert, nur unverschlüsselte Inhalte von Verdächtigen zu scannen.

Die EU-Staaten können sich bisher nicht auf eine gemeinsame Position einigen. Die letzten Ratspräsidentschaften waren nicht in der Lage, einen Kompromiss zu organisieren. Im Dezember scheiterte auch Ungarn.

Zum Jahreswechsel übernahm Polen die Präsidentschaft. Das Land hat eine anlasslose Chatkontrolle und Eingriffe in Verschlüsselung bisher abgelehnt. Vor zwei Wochen hat Polen einen neuen Vorschlag gemacht. Internet-Dienste sollen nicht mehr zur Chatkontrolle verpflichtet werden. Stattdessen soll die freiwillige Chatkontrolle dauerhaft erlaubt werden.

Letzte Woche verhandelte die Ratsarbeitsgruppe Strafverfolgung über den Vorschlag. Wir veröffentlichen ein weiteres Mal das eingestufte Protokoll der Verhandlungsrunde.

Freiwillig oder verpflichtend

Eigentlich verbieten EU-Gesetze eine Chatkontrolle. Laut Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation dürfen Internet-Dienste die Inhalte ihrer Nutzer nicht „mithören, abhören, speichern oder auf andere Arten abfangen oder überwachen“. Manche Anbieter wie Google, Apple und Facebook tun das jedoch trotzdem.

Um das zu legalisieren, gibt es eine vorübergehende Ausnahme der Vertraulichkeit der Kommunikation. Die wurde vor vier Jahren beschlossen und letztes Jahr verlängert. Sie soll nächstes Jahr auslaufen.

Schon diese freiwillige Chatkontrolle wird kritisiert. Grundrechtseingriffe müssen gesetzlich geregelt und vorgeschrieben sein, Unternehmen dürfen nicht einfach freiwillig Grundrechte verletzen. Eine ehemalige Richterin des Europäischen Gerichtshofs und der Europäische Datenschutzbeauftragte beurteilen diese Form der Chatkontrolle als rechtswidrig.

Sogar die EU-Kommission lehnt die freiwillige Chatkontrolle ab. Vor zwei Jahren sagte sie. „In diesem grundrechtssensiblen Bereich könnten Maßnahmen gerade nicht der Freiwilligkeit von Unternehmen überlassen bleiben.“ Die Kommission warnt davor, „eine Rechtsgrundlage für freiwillige [Chatkontrolle] zu schaffen“.

16 Staaten für Verpflichtung

Die Kommission fordert stattdessen eine verpflichtende Chatkontrolle. Das lehnt jedoch eine Sperrminorität der EU-Staaten ab. Um diese Blockade zu lösen, schlägt Polen nun eine dauerhafte freiwillige Chatkontrolle vor.

Das lehnen jedoch die Chatkontrolle-Befürworter ab. In der Sitzung sprachen sich 16 Staaten gegen den Kompromissvorschlag aus. Sie sehen in einer freiwilligen Chatkontrolle „keinen erkennbaren Mehrwert“. Stattdessen fürchten sie einen „Rückschritt hinter den Status Quo“.

Wortführer der Chatkontrolle-Befürworter war erneut Spanien. Das Land bezeichnet den neuen Vorschlag als „klare rote Linie“. Spanien will verpflichtende Chatkontrolle, auch wenn andere dagegen sind. „Man dürfe sich nicht die Meinung einer Minderheit aufdrängen lassen.“

Ohne Pflicht kein Mehrwert

Italien kritisiert, dass der polnische Vorschlag „das ursprüngliche Ziel“ des Gesetzes „komplett verfehlt“. Demnach gibt es einen „Graubereich“, in dem Internet-Dienste „tun und lassen könnten, was sie wollen“. Man müsse Internet-Dienste zur Chatkontrolle verpflichten und notfalls sanktionieren.

Bulgarien sieht eine „Gefahr, dass ohne Verpflichtung viele Provider nicht tätig werden“. Irland befürchtet gar, „dass Anbieter, die derzeit freiwillig aufdecken, ermutigt würden, von freiwilligen Maßnahmen Abstand zu nehmen.“ Sogar Frankreich, das seine Meinung mehrmals geändert hat, bedauert „die Streichung der verpflichtenden“ Chatkontrolle.

Natürlich lehnt auch die Kommission den neuen Vorschlag ab. Sie fordert eine „zeitnahe Einigung im Rat“, daher ist „die Vorlage eines komplett neuen Vorschlags […] keine Option“. Die Kommission behauptet, „dass in vielen Teilen der Welt derzeit der Trend dahin gehe, Anbietern keine Pflichten aufzuerlegen“. Ohne Verpflichtung würden „Unternehmen freiwillige Maßnahmen künftig reduzieren“. Daher braucht es „klare und solide Verpflichtungen für Anbieter“.

Richtige Richtung

Die Chatkontrolle-Kritiker hingegen begrüßen den Vorschlag. Die Niederlande sehen „einige positive Elemente“, die Streichung der verpflichtenden Chatkontrolle ist „grundsätzlich positiv“. Österreich bezeichnet die Streichung als „einen maßgeblichen Schritt hin zu einer Einigung mit dem [Parlament]“. Auch Slowenien unterstützt die Streichung.

Finnland „befürwortet weitere Verhandlungen auf Grundlage dieses Textes“. Für Luxemburg „geht der Text in die richtige Richtung“.

Die Position Deutschlands ist zwiespältig, wie der mühselige Kompromiss der ehemaligen Ampel-Regierung. Einerseits begrüßt Deutschland „den Schutz von Ende-zu-Ende-Verschlüsselung und die Streichung verpflichtender [Chatkontrolle]“. Anderseits fordert die Bundesregierung, dass Internet-Dienste auch mit dem neuen Gesetz Straftaten „qualitativ wie quantitativ in gleichem Umfang wie bisher“ erkennen und melden.

Der Juristische Dienst der EU-Staaten bezeichnet die verpflichtende Chatkontrolle als rechtswidrig und erwartet, dass Gerichte das geplante Gesetz wieder kippen. Die Juristen „begrüßen“ die Streichung der verpflichtenden Chatkontrolle. Wie eine dauerhafte freiwillige Chatkontrolle zu bewerten ist, prüft der Dienst noch.

Wahlen entscheiden Zukunft

Damit ist weiterhin keine Einigung in Sicht. Die polnische Ratspräsidentschaft hat „weitere Arbeit zu leisten“. Die Ratspräsidentschaft will eine verpflichtende Chatkontrolle und Sanktionsmaßnahmen gegen Internet-Dienste „weiter prüfen“.

Bis nächste Woche sollen die EU-Staaten schriftliche Anmerkungen einreichen. Im März verhandelt die Arbeitsgruppe das Thema weiter. Dass Polen eine verpflichtende Chatkontrolle gegen die eigenen Überzeugungen durchdrückt, ist unwahrscheinlich.

Möglicherweise hängt die Zukunft der Chatkontrolle von nationalen Wahlen ab. Belgien hat seit letzter Woche eine neue Regierung, die hat noch keine Position zur Chatkontrolle. Tschechien hatte im Herbst Regionalwahlen und wird dieses Jahr das Abgeordnetenhaus wählen, deshalb hat Tschechien derzeit ebenfalls keine Position zur Chatkontrolle. Österreich lehnt die Chatkontrolle ab, wird aber wohl bald neu wählen.

Nächste Woche wählt Deutschland einen neuen Bundestag und damit eine neue Bundesregierung. Wenn die nächste Bundesregierung keinen Widerstand gegen die Chatkontrolle leistet, wäre eine Einigung auf EU-Ebene einen großen Schritt näher.

Hier das Protokoll in Volltext:

• Geheimhaltungsgrad: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch
• Datum: 11. Februar 2025
• Von: Ständige Vertretung der BRD bei der EU
• An: Auswärtiges Amt
• Kopie: BMI, BMJ, BMF, BKAmt, BMWK, BMDV, BMFSFJ
• Betreff: Sitzung der RAG Strafverfolgung am 5. Februar 2025
• Zweck: Zur Unterrichtung
• Geschäftszeichen: 350.80

Sitzung der RAG Strafverfolgung am 5. Februar 2025

I. Zusammenfassung und Wertung

In einer ersten, lediglich allgemeinen Aussprache unter TOP 3 lehnten 16 MS (FRA, ESP, ITA, IRL, LVA, GRC, BGR, MLT, HUN, SVK, LTU, CYP, DNK, SWE, HRV, ROU) POL Textvorschlag nach erster Prüfung ab. Der vorgelegte Vorschlag stelle – aus Sicht dieser MS aufgrund des deutlich reduzierten Anwendungsbereiches – keinen erkennbaren Mehrwert dar. Zudem werde befürchtet, dass eine Verstetigung freiwilliger Aufdeckungen künftig zu einem Rückschritt hinter den Status Quo führen könnte. Dass die Einrichtung des EU-Zentrums unter diesen Voraussetzungen verhältnismäßig sei, wurde von einigen MS ebenfalls in Zweifel gezogen.

Zu TOP 5 (unregistrierte pre-paid SIM Karten) herrschte weitgehend Einigkeit über die Nutzung dieser Karten für kriminelle Zwecke und die Problematik der Ermittlung der Nutzer. Die meisten MS zeigten sich offen für eine harmonisierte Regelung.

II. Im Einzelnen

TOP 1: Adoption of the Agendas

Unter AOB wurde ein Informationspunkt der KOM aufgenommen.

TOP 2: Information of the Presidency

Vor. bat eingangs um schriftliche Kommentare zu TOP 5 und 6 bis zum 3. März und teilte mit, dass die CSA–VO am 11. März wieder verhandelt werde.

Zudem wies Vorsitz auf die Sitzung der Major Sports Events Experten am 6.2. hin. In der RAGS Sitzung am 19.2. plane Vorsitz die Präsentation der Ergebnisse des Fragebogens zu Waffen, die Diskussion des Entwurfs von RSF zu CBRN bei Sportgroßereignissen, eine Erörterung der Umsetzung der Ratsempfehlung grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit sowie das Thema „Zukunft von CEPOL“.

TOP 3: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council laying down rules to prevent and combat child sexual abuse (Dok. 5352/25)

Vorsitz begann mit einem Sachstandsbericht: Seit Mai 2022 hätten intensive Diskussionen stattgefunden. POL Vorschlag knüpfe an Verhandlungen der vorherigen Präsidentschaften an. Im Dezember 2024 habe HUN Vorschlag im JI-Rat keine Mehrheit gefunden. Kritik habe es u.a. an „unterschiedslosen Aufdeckungen“ und „Fragen der Cybersicherheit“ gegeben. Angesichts des Auslaufens der Interims-VO im April 2026 bestünden zwei Alternativen: Die rechtzeitige Einigung eines dauerhaften Regimes oder Inkaufnahme einer Regelungslücke.

POL Vorschlag enthalte u.a. folgende Änderungen: Streichung der Artikel 7-11 sowie review clause in Artikel 85, Beibehaltung der Risikoklassifizierung; Übernahme des Regelungsgehaltes der Interims-VO in Artikel 4a (neu); Artikel 1 Abs. 6 stelle klar, dass Aufdeckungen freiwillig blieben.

Auf Bitte des Vorsitzes wurden zunächst lediglich allgemeine Kommentare vorgetragen: Bei der kompletten Tischrunde legten alle MS einen Prüfvorbehalt ein.

ESP kritisierte die Streichung der Aufdeckungsanordnungen, es fehle an Sanktionsmaßnahmen für Diensteanbieter. Angesichts des reduzierten Anwendungsbereiches sei Verhältnismäßigkeit des EU-Zentrums neu zu bewerten. Die CSA–VO müsse einen echten Mehrwehrt darstellen, dies sei mit diesem Vorschlag nicht der Fall. Hier sei für ESP eine klare rote Linie erreicht. Man dürfe sich nicht die Meinung einer Minderheit aufdrängen lassen.

Wir bezogen uns weisungsgemäß auf die bekannte bisherige DEU Position. Der Vorschlag komme durch den Schutz von Ende-zu-Ende-Verschlüsselung und die Streichung verpflichtender Aufdeckungsanordnung der DEU Position in Teilen näher. Zugleich gelte es einen Rückschritt hinter den Status Quo zu verhindern. Auch nach Inkrafttreten der CSA–VO müsse CSAM qualitativ wie quantitativ in gleichem Umfang wie bisher gemeldet werden können.

SVK bewertete die Streichung von Aufdeckungsanordnungen kritisch. Dies sei nicht mit der nationalen Position vereinbar. Der jetzt vorgelegte Vorschlag rechtfertige zudem in keiner Weise die umfangreichen Verpflichtungen für die MS u.a. zur Einrichtung nationaler Behörden. SVK bevorzuge den vorherigen HUN Vorschlag.

Für PRT stärke der Vorschlag zwar Cybersicherheit, die Durchsetzung stelle sich allerdings als schwierig dar. An einigen Stellen bedürfe der Text der Umformulierung.

SVN unterstrich die unveränderte nationale Position und unterstützte die Stärkung von Präventionsmaßnahmen und die Streichung von Artikel 7-11.

Prävention sei für BGR zwar ein wichtiger Teil der VO, dürfe aber nicht zum Schwerpunkt werden. Der jetzt vorgelegte Vorschlag beeinträchtige die Strafverfolgung. BGR sehe die Gefahr, dass ohne Verpflichtung viele Provider nicht tätig werden. Auch der Ausschluss der Verschlüsselung aus dem Anwendungsbereich sei schlecht. BGR schließe sich insofern ESP und SVK an und plädierte dafür, den HUN-Vorschlag wieder aufzugreifen.

EST trug zunächst eine vorläufige Position vor: POL Vorschlag sei zwar nicht besonders effizient, es sei allerdings wichtig, in den Verhandlungen voran zu kommen. Eine Verschlechterung des aktuellen Status müssen verhindert werden.

IRL erinnerte, dass KOM Vorschlag auf Erkenntnis basiere, dass freiwillige Aufdeckungen nicht effizient seien. Der vorliegende Text sei dramatisch abgeschwächt. Es bedürfe starker und robuster Mechanismen, um CSA zu bekämpfen. Dies ließe sich bspw. an Artikel 1a illustrieren: Anbieter müssten „best efforts“ anstreben, um die Verbreitung von CSAM zu verhindern. Offen bliebe aber, wie „best efforts“ zu messen seien. Der Vorschlag schwäche den Präventionsaspekt deutlich. Hinzukomme, dass Anbieter, die derzeit freiwillig aufdecken, ermutigt würden, von freiwilligen Maßnahmen Abstand zu nehmen.

ITA und LVA schloss sich IRL, BGR und ESP an, der Text stelle keinen Mehrwert dar. Es bestehe die Gefahr, dass der Vorschlag noch schwächer als die Interims-VO sei. Der Ansatz sei viel zu reaktiv und das ursprüngliche Ziel des Vorschlags werde komplett verfehlt. Es gebe einen Graubereich, in dem die Provider „tun und lassen könnten, was sie wollen“, ohne die Möglichkeit, die Anbieter zu sanktionieren. In Teilen sei der Text auch inkohärent.

Für NLD enthält der Vorschlag einige positive Elemente, auch die Streichung der Aufdeckungsanordnungen werden grds. positiv bewertet. Eine politische Prüfung stehe noch aus. Bzgl. freiwilliger Aufdeckungen bestünden Fragen zu den Aufdeckungstechnologien, die derzeit eingesetzt werden und zum Umfang von Artikel 4a.

Für AUT stelle die Streichung von Aufdeckungsanordnungen einen maßgeblichen Schritt hin zu einer Einigung mit dem EP dar. Die Verstetigung freiwilliger Aufdeckungen werde weiter geprüft.

MLT begrüßte die Beibehaltung freiwilliger Aufdeckungen, aber es fehle an Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Anbietern. Der Vorschlag stelle keinen Mehrwert dar. Mehr Prävention werde begrüßt, aber der Vorschlag müsse auch den Kampf gegen die Täter ermöglichen. Die Rolle des EU-Zentrums bleibe offen bzw. erschließe sich nicht.

Auch aus HUN Sicht stellte der Vorschlag keinen Mehrwert dar, er könne daher nicht unterstützt werden. HUN schließe sich IRL, BGR, ESP, MLT und ITA an. Auch für HUN drohe ein Rückschritt gegenüber dem bisherigen freiwilligen System.

GRC schloss sich der Mehrheit der MS an, der Vorschlag stelle keinen Mehrwert dar. GRC stellte dem Vorsitz zudem die (rhetorische) Frage, ob es in den vergangenen Jahren einen Rückgang an CSA Delikten gegeben habe? Oder bestünde nicht vielmehr ein dringender Bedarf, Regelungen und Zusammenarbeit zwischen den MS zu verbessern?

Auch FRA schloss sich MS um ESP, ITA, IRL an. Der Vorschlag stelle keinen Mehrwert dar. Die Streichung der verpflichtenden Aufdeckungen werde bedauert. Daneben bestünden komplizierte Verfahrensfragen, die nicht erforderlich seien, wenn Aufdeckungen freiwillig blieben. FRA bitte KOM zu beantworten, ob freiwillige Aufdeckungen in Zukunft als genauso effizient wie heute bewertet werden könnten.

CZE begrüßte die andauernden Diskussionen, wg. Wahlen im Herbst habe CZE derzeit keine Position.

Aus LUX Sicht geht der Text in die richtige Richtung, man sei bereit auf dessen Grundlage weiter zu arbeiten.

Auch FIN befürworte weitere Verhandlungen auf Grundlage dieses Textes, er sei gegenüber den vorherigen Vorschlägen zu bevorzugen. JD-Rat werde um Einschätzung zum Anwendungsbereich freiwilliger Aufdeckungen gebeten, ob sich dieser ggü. der Interims-VO vergrößert habe.

LTU schloss sich IRL, ESP u.a. an, der Text stelle keinen Mehrwert dar.

Für CYP stellt der Vorschlag nach vorläufiger Prüfung keinen guten Kompromiss dar. Er trage den Bedrohungen, denen Kinder und Jugendliche ausgesetzt seien, nicht hinreichend Rechnung. Dazu bedürfe es verpflichtender Aufdeckungsanordnungen.

DNK unterstricht, den KOM Vorschlag mit verpflichtenden Maßnahmen immer unterstützt zu haben. Man befürworte auch weiter ein wirksames, verpflichtendes Regime. DNK schließe sich daher MS um ESP, ITA, IRL an.

Auch für SWE stellte der Vorschlag keinen Mehrwert dar, er sei deutlich ambitionsloser als vorherige Vorschläge. SWE könne sich daher den Vorrednern wie z.B. ESP anschließen.

BEL teilte mit, sich aufgrund der gerade erst gebildeten Regierung derzeit nicht positionieren zu können.

ROU stellte eine deutliche Verwässerung des Vorschlags fest. ROU habe sich immer für ehrgeizige Regeln eingesetzt.

Auch HRV schloss sich nach erster Analyse den MS um ESP, ITA, IRL an, der Vorschlag stelle keinen Mehrwert dar.

KOM betonte, zeitnahe Einigung im Rat und sodann Beginn von Trilogverhandlungen seien elementar und die Vorlage eines komplett neuen Vorschlags daher keine Option (auf Nachfrage FRA). Grundlegendes Problem sei, dass Anbieter im Kampf gegen sexuellen Missbrauch von Kindern nicht genug unternähmen. Aus diesem Grund habe KOM Vorschlag einer CSA–VO vorgelegt. Ein möglicher Kompromiss mache nur Sinn, wenn er eine wirksame Lösung darstelle. Die Notwendigkeit einer zeitnahen Einigung bedeute ja nicht, dass man auf Wirksamkeit verzichten müsse. Auf FRA Frage wies KOM darauf hin, dass in vielen Teilen der Welt derzeit der Trend dahin gehe, Anbietern keine Pflichten aufzuerlegen. Vor diesem Hintergrund liege es nahe, dass Unternehmen freiwillige Maßnahmen künftig reduzieren. Hinzukomme, dass auch die Finanzierung von Institutionen auf wackeligen Beinen stehe. Derzeit sei die ganze Welt abhängig von NCMEC Meldungen. Für die EU sei daher maßgeblich, die Abhängigkeit von den USA zu reduzieren. Der vom Vorsitz vorgelegte Text enthalte noch nicht einmal eine Ermutigung, freiwillige Maßnahmen vorzunehmen. Die CSA–VO bedürfe klare und solide Verpflichtungen für Anbieter im Kampf gegen CSA. Auch im aktuellen POL Vorschlag spiele das EU-Zentrum eine wichtige Rolle, es würde u.a. die Datenbank der Indikatoren zur Verfügung stellen. Wenn es zugleich aber keinerlei Verpflichtungen für Anbieter gebe, stelle der Vorschlag keine Lösung für die Bekämpfung von CSA dar. Daher könne KOM den jetzigen Vorschlag nicht unterstützen.

JD-Rat beschränkte sich ebenfalls auf allgemeine Anmerkungen. Es sei noch nicht in allen Aspekten klar, wie der Text zu interpretieren sei, man prüfe den Mehrwert des neuen Regelungsvorschlags. Die Streichung verpflichtender allgemeiner Aufdeckungsanordnungen werde begrüßt. Die Prüfung der Verstetigung freiwilliger Aufdeckungen dauere an.

Vorsitz fasste die Debatte zusammen: Es bestehe Einigung, dass CSAM bekämpft werden müsse. Den MS sei wichtig, dass sich die Situation nicht verschlechtere, die CSA–VO müsse daher einen Mehrwert darstellen. Verpflichtende Aufdeckungsanordnungen und Sanktionsmaßnahmen müsse Vorsitz weiter prüfen. Vorsitz habe weitere Arbeit zu leisten.

Vorsitz bat abschließend um schriftliche Anmerkungen bis zum 20. Februar. Die nächste RAGS zur CSA–VO soll am 11. März stattfinden.

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