Für die Registermodernisierung in Deutschland liegt nun der Referentenentwurf des Bundesinnenministeriums (PDF) vor, den wir an dieser Stelle im Volltext veröffentlichen.
Zentraler Punkt des Gesetzes ist die Etablierung der Steuer-Identifikationsnummer als behördenübergreifend genutztes Personenkennzeichen. Die Einführung einer solchen Personenkennziffer ist verfassungsrechtlich höchst umstritten: dem Anliegen steht unter anderem das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichtes wegen eines möglichen Verstoßes gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung entgegen. Das Urteil untersagt dem Staat die Verknüpfung von personenbezogenen Daten mit einer übergreifenden Identifikationsnummer, weil dadurch eine Profilbildung ermöglicht wird.
Lest auch über die Vorgeschichte und grundsätzlichen Probleme der Personenkennziffer und unseren Kommentar zum Referentenentwurf.
Die Steuer-ID ist die erste und einzige Nummer, die bei allen in Deutschland geborenen Bewohner:innen ihr Leben lang gleich bleibt, man bekommt sie bei Geburt und behält sie bis über den Tod hinaus. Als die Steuer-ID im Jahr 2007 eingeführt wurde, gab es wegen einer möglichen Nutzung als Personenkennziffer Kritik von Datenschützer:innen. Sie wurde damals als Panikmache weggewischt. Nun allerdings passiert genau das, vor dem damals gewarnt wurde.
Basisdaten anhand der Steuer-ID
Der vorliegende Gesetzentwurf sieht eine Zusammenführung der Register-Daten zwar nicht vor, ermöglicht diese aber technisch. Register sind Datenbanken, die in Kommunen, Ländern und im Bund vorliegen. Das Gesetz betrifft etwa 50 unterschiedliche Register vom Anwaltsverzeichnis über Daten der Agentur für Arbeit bis hin zum Versichertenverzeichnis der Krankenkassen.
In Zukunft soll bei einer neuen „Registermodernisierungsbehörde“ ein zentraler Datenbestand
(„Basisdaten“) zur jeweiligen Steuer-Identifikationsnummer vorgehalten werden. Tritt nun ein:e Bürger:in mit einer Behörde in Kontakt, gibt sie zukünftig ihre Steuer-ID an und diese Behörde holt sich dann die erforderlichen Basisdaten bei der Registermodernisierungsbehörde.
Mit diesem Verfahren soll sichergestellt werden, dass alle Daten in den einzelnen Behörden einheitlich, eindeutig und aktuell sind. Die Bundesregierung sieht darin eine unabdingbare Voraussetzung für ein Gelingen der Digitalisierung der Verwaltung und der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes, mit dem alle „Leistungen“ der Verwaltung in Zukunft online zugänglich sein sollen.
Anhand der ID, so die Argumentation, können dann auch weitere Daten bei anderen Behörden angefordert werden, die ansonsten von den Bürger:innen beizubringen wären, wie etwa eine Geburtsurkunde.
Knapp am zentralen Melderegister vorbei
Um nicht direkt verfassungswidrig zu sein, versucht der Gesetzentwurf in §3 die Konstruktion der „Registermodernisierungsbehörde“, die beim Bundesverwaltungsamt angesiedelt sein soll. Diese Behörde würde als eine Art Datenmittlerin zwischen dem Bundeszentralamt für Steuern, wo die Steuer-ID geführt wird, und den anderen registerführenden Behörden dienen. Sie übermittelt die Steuer-ID und dann auch die zugehörigen „Basisdaten“, führt aber kein eigenes Register mit IDs und damit verknüpften Basisdaten, weil das die Einführung eines zentralen Melderegisters und damit rechtlich nicht zulässig wäre.
Die Basisdaten entsprechen weitgehend den in den einzelnen Melderegistern gespeicherten Daten wie Namen, Geburtsort und Geburtsdatum, Geschlecht oder Staatsangehörigkeiten. Auch eine mögliche Meldesperre wird in diesen Basisdaten vermerkt. Hinzu kommen laut Plan des Innenministeriums noch der letzte Verwaltungskontakt und im Gesetz nicht näher beschriebene „Validitätswerte“ der Daten, wobei nicht begründet wird, warum der letzten Behördenkontakt gespeichert werden muss.
Kein Steuerknüppel im Datencockpit
Weil nicht alle dauerhaft in Deutschland lebenden Personen steuerpflichtig sind, führt das Gesetz nun ein, dass alle dauerhaft in Deutschland wohnenden Personen eine Steuer-ID bekommen. Hier könnte der Steuerbehörde eine Aufgabe zugeteilt werden, die eigentlich nicht in ihrem Aufgabenbereich liegt.
Immerhin sieht das Gesetz vor, dass die Daten nach „aktuellen Stand von Sicherheit und Technik“ verschlüsselt übertragen werden müssen. Kommunen müssen diesen Standard aber erst in zehn Jahren erfüllen. Die Abfragen werden bei der neuen Behörde auf ihre Zulässigkeit geprüft und für zwei Jahre protokolliert.
Den Bürger:innen sollen die Abrufe ihrer Daten in einem „Datencockpit“ transparent gemacht werden. Dieses sieht entgegen des Namens nicht vor, dass man die Verwendung der Daten auch selbst steuern kann.
Das Datencockpit soll in der Pilotphase Daten und Register rund um das Elterngeld anzeigen. Hier folgt der Gesetzgeber einem Vorschlag des Normenkontrollrates, welcher diesen Schritt aus Akzeptanzgründen vorgeschlagen hatte. Um die „Vorteile anhand alltäglicher Beispiele darzustellen“, eigne sich das papierlose Elterngeld besonders, heißt es dort.
Datenschutzfreundlicheres Modell wäre möglich
Der vorliegende Gesetzentwurf sieht ein deutlich invasiveres Modell vor, als es für die Registermodernisierung und die Digitalisierung der Verwaltung nötig gewesen wäre. Alternativ hätte sich das österreichische Modell angeboten. In diesem Modell liegt die eigentliche, aber geheime Personenkennziffer nur einer unabhängigen Datenschutzbehörde vor. Die anderen Behörden nutzen spezielle Personenkennziffern für ihren Fachbereich, was die Verbreitung der eigentlichen Kennziffer eindämmt und verhindert, dass Daten einfach zusammengeführt werden können.
Auch der Bundesdatenschutzbeauftragte (BfDI) hat auf die Vorteile solcher „bereichsspezifischer Identitätskennzeichen“ hingewiesen. Gegenüber netzpolitik.org sagte er im Juli, dass in diesem Modell bei einem möglichen Missbrauch Daten aus unterschiedlichen Registern nicht so leicht zusammengeführt werden könnten wie bei der Verwendung eines registerübergreifenden Identitätskennzeichens.
Im aktuellen Referentenentwurf wird das Modell einer datenschutzfreundlicheren bereichspezifischen Identifikationsnummer explizit abgelehnt. Nach Auffassung des Innenministeriums wären die Kosten für die Einrichtung und das jährliche Betreiben höher und die Einführung würde doppelt so lange dauern.
Was alles nicht drin steht, aber beabsichtigt ist
Vieles, was das Gesetz möglich machen wird, steht allerdings nicht im Gesetzestext selbst. So weist der Referentenentwurf in den Erläuterungen zum Gesetz gleich sieben Mal darauf hin, dass mit der Identifikationsnummer registergestützt alle Daten für den Zensus, also die Volkszählung, „ermittelt“ werden können. Außerhalb des Gesetzestextes wird auch betont, dass es mit der Personenkennzahl möglich werden soll, dass Bürger:innen nicht selbst Urkunden von Behörde A zu Behörde B bringen, sondern Behörde B ermächtigen, sich die erforderlichen Daten selbst bei Behörde A zu holen.
Der Schritt von der technischen Möglichkeit in diesem Gesetzentwurf hin zu einem Zustand, in dem sich Behörden jede verfügbare Information über die Bürger:innen übermitteln können, wenn sie es denn für erforderlich halten, ist nur sehr kurz. Schon mit einer weiteren, kleineren Gesetzesänderung ist das dann möglich. Schon heute gehen die Befugnisse zum Datenabgleich bei der Überprüfung von Transferleistungsempfänger:innen wie bei der Sozialhilfe oder beim Arbeitslosengeld sehr weit und werden durch das Gesetz weiter erleichtert.
Ausweitung der Befugnisse absehbar
Auch absehbar ist, dass in der seit Jahrzehnten vorherrschenden Spirale der beständigen Ausweitung der Befugnisse des Sicherheitsapparates, die Zugangs- und Zugriffsschwellen für Polizei und Geheimdienste weiter abgesenkt werden. Auch für diese ist die Verwaltung von Daten anhand einer individuellen Personenkennzahl natürlich interessant.
Wenn man sich anschaut, dass von der Einführung der Steuer-ID bei gleichzeitiger Abstreitung ihrer Nutzung als individuelle Personenkennzahl nur 13 Jahre bis zum Eintreten des Gegenteils durch das Gesetz der Registermodernisierung vergehen, dann muss man befürchten, dass eine Ausweitung der Zentralisierung und Zusammenführung von Daten weiter zunehmen wird – auch wenn heute das Gegenteil behauptet wird.