Letzter DrückerRegierung beschließt Telekommunikationsgesetz mit Stolperfallen

Auf den letzten Drücker hat heute die Bundesregierung einen lang vorbereiteten Gesetzentwurf beschlossen. Der regelt weite Teile des Telekommunikationsmarktes neu, verschafft Ermittlungsbehörden Zugang zu mehr Daten und enthält Kompromisse bei Verbraucherschutzfragen.

In der heute von der Regierung beschlossenen Novelle des Telekommunikationsgesetzes lauern Stolperfallen, die noch für Diskussionen führen werden. Gemeinfrei-ähnlich freigegeben durch unsplash.com Danilo Alvesd

Mit der heute heute vom Kabinett beschlossenen Novelle des Telekommunikationsgesetzes (TKG) startet die Bundesregierung eine weitere Runde, die das umfangreiche Vorhaben in trockene Tücher bringen soll. Bis zuletzt gab es Gezerre unter den Bundesministerien um viele Passagen des Entwurfs, nun liegt der Ball beim Bundestag.

Dort dürfte das Ringen weitergehen, denn ausgeräumt sind viele problematische Punkte noch lange nicht – etwa, wie die Regelung rund um das Recht auf schnelles Internet im Detail aussehen wird.

Zudem machten zuletzt Entwürfe des Gesetzes bisweilen Baustellen wieder auf, die eigentlich als erledigt galten. So findet sich nun eine Öffnungsklausel im Abschnitt zum passiven Netzabschlusspunkt, die ein früherer Entwurf nicht enthielt. Damit könnte die Bundesnetzagentur die Routerfreiheit einschränken.

Abgesehen von einer Zusammenfassung findet sich der heute im Kabinett abgesegnete Entwurf noch nicht auf den Websites der Ministerien, weswegen wir ihn an dieser Stelle verfügbar machen. Entgegen der sonst üblichen Gepflogenheiten wird er weiterhin als „Referentenentwurf“ und nicht als „Gesetzentwurf der Bundesregierung“ bezeichnet. Im Vergleich zum jüngsten Referentenentwurf von letzter Woche ist er um zehn Seiten angewachsen. [Update, 17:00: Inzwischen findet sich der Entwurf auch auf der Site des BMVI.]

Mehr Daten für Sicherheitsbehörden

Die nun 475 Seiten des offenkundig lebendigen Dokuments fassen viele heiße Eisen an. Erstmals stellt die Novelle etwa Mailanbieter und Messenger wie Signal oder WhatsApp herkömmlichen Telekommunikationsdiensten in vielen Punkten gleich. Das bedeutet mehr Möglichkeiten für Sicherheitsbehörden: Erhebt und speichert ein solcher Anbieter Bestandsdaten wie eine Nutzer:innenkennung, was bei den allermeisten Diensten der Fall sein dürfte, dann müssen sie diese Daten auf Verlangen herausgeben.

Besonders hart treffen die neuen Vorgaben heimische Mailanbieter, die ihre Infrastruktur in Deutschland stehen haben. Sie müssten neue Überwachungsfunktionen in ihre Dienste einbauen, was für ausländische Anbieter nicht gilt.

Dies würde dazu führen, „dass für innovative IT-Dienstleistungen ‚Made in Germany‘ erhebliche Kosten anfallen würden“, sagt Matthias Pfau, Gründer des Mailanbieters Tutanota zu netzpolitik.org. Start-ups könnten sich genötigt sehen auszuwandern oder würden erst gar nicht in Deutschland gegründet, so Pfau.

Ähnlich kritisch sieht dies der Mailbetreiber mailbox.org. „Durch die ebenso überflüssige, wie undifferenzierte Verpflichtung aller auch noch so kleinen Anbieter zur Einführung und Vorhaltung komplexer, wie für diese unbezahlbarer, präventiver Überwachungsvorrichtungen, greift der Entwurf tief in die grundlegende Wettbewerbsfähigkeit ein“, nimmt der Anbieter Stellung zum Entwurf.

Beide Betreiber weisen darauf hin, dass aus Strafverfolgungssicht keine Notwendigkeit für die neue Regulierung bestehe. Einerseits enthalte die Strafprozeßordnung bereits einschlägige Vorgaben, andererseits ließen sich „die möglichen Maßnahmen des §167 auf Ebene der Leitungs- und Infrastrukturanbieter“ bedienen.

In unveränderter Form hat es hingegen die Vorratsdatenspeicherung in den Entwurf geschafft. Das Instrument wurde zwar wiederholt von Gerichten für grundrechtswidrig erklärt und ist in Deutschland derzeit ausgesetzt, das Innenministerium besteht aber weiter darauf, unter anderem IP-Adressen sowie Verbindungsdaten von Telefonanrufen und SMS-Nachrichten auf Vorrat zu speichern.

Alternative Ansätze wie „Quick Freeze“, die der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Ulrich Kelber, zuletzt im Sommer gefordert hatte, blieben unberücksichtigt. Bei Expert:innen sorgt das für Kopfschütteln. „Es ist frech, das einfach wieder in den neuen Entwurf aufzunehmen“, sagt etwa Rainer Rehak vom Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung.

Jahrelang vorbereitet, dann durchgepeitscht

Alles in allem ist die Novelle jedoch ein Spielball von Wirtschaftsverbänden. Das lässt sich an den knapp 100 Stellungnahmen und deren Stoßrichtung ablesen. Gut ausgestattete Rechtsabteilungen, etwa jene der Telekom Deutschland, konnten es sich zudem leisten, gleich detaillierte Änderungsvorschläge für das Gesetz mitzuliefern.

Der chaotische Enstehungsprozess des Entwurfes sorgte für erheblichen Unmut bei Unternehmen und Verbänden. Denen standen teils nur wenige Tage zur Verfügung, unfertige Entwürfe zu lesen, zu bewerten und darauf zu reagieren. Zugleich wurde die Zeit knapp für die Regierung: Um EU-Vorgaben zu genügen, hätte das Gesetz bis Ende 2020 beschlossen werden sollen.

Angst vor einem drohenden Vertragsverletzungsverfahren zeigen Vertreter von Ministerien und Regierungsparteien jedoch nicht. Gegenüber netzpolitik.org hieß es wiederholt und übereinstimmend, dass ein eingeleitetes Gesetzgebungsverfahren ausreiche, um möglichen Sanktionen der EU-Kommission aus dem Weg zu gehen.

Dabei schien die Regierung eigentlich gut vorbereitet auf die Umsetzung des EU-Kodex für Telekommunikation, einer 2018 verabschiedeten EU-Richtlinie. Bereits Anfang 2019 präsentierten das Verkehrsministerium (BMVI) und das Wirtschaftsministerium (BMWi) ein Eckpunktepapier, dann wurde es aber lange still um die weitreichende Novelle.

Gerangel unter Ministerien

Zum einen lag das an der ohnehin umfassenden Neufassung der Regeln für den Telekommunikationsbereich – etwa im Bereich der nun möglichen „symmetrischen“ Regulierung von nicht marktmächtigen Betreibern. Unter bestimmten Umständen können sie dennoch gezwungen werden, der Konkurrenz Zugang zu ihrer Infrastruktur zu gewähren.

Allein dies hätte schon zu zähen Verhandlungen zwischen Regierung und Marktteilnehmern geführt, da EU-Richtlinien einen gewissen Spielraum bei der Umsetzung in nationales Recht zulassen – und es um viel Geld geht.

Zum anderen waren aber auch das Innenministerium wie das Justizministerium in den Gesetzgebungsprozess eingebunden, was zu Verzögerungen führte. Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) wollte etwa die Gelegenheit nutzen, möglichst viele neue Überwachungsbefugnisse für Polizeien und Geheimdienste in das Gesetz zu packen.

Zudem sorgte auch die Debatte rund um Huawei für anhaltenden Streit unter den Ministerien: Das BMWi gab sich mit einem generellen Sicherheitskatalog für Netzwerkausrüster zufrieden, während das BMI das staatsnahe Unternehmen aus China gezielt aus deutschen Netzen ausschließen wollte. Letztlich landete ein Kompromiss im ebenfalls heute beschlossenen IT-Sicherheitsgesetz 2.0, der eine Lösung auf die lange Bank schiebt: Ein zweistufiges Prüfverfahren sowie eine politische Bewertung der Vertrauenswürdigkeit von Herstellern sorgen erst recht nicht für die Rechtssicherheit, die sich vor allem Mobilfunkbetreiber gewünscht hatten.

Kompromiss bei Vertragslaufzeiten und Universaldienst

Das SPD-geführte Justizministerium unter Christine Lambrecht setzte sich wiederum für eine verbraucherfreundliche Neuregelung von Vertragslaufzeiten ein. Statt 24 Monaten sollte die Höchstlaufzeit von Verträgen künftig nur mehr zwölf Monate betragen. Das stieß auf erbitterten Widerstand der Netzbetreiber, denen eine möglichst lange Bindung von Kunden eine bessere Planbarkeit verschafft.

Herausgekommen ist nun ein Kompromiss, der Zweijahresverträge weiterhin als Standard belässt. Allerdings müssen Anbieter künftig auch Laufzeiten von nur einem Jahr anbieten, die jedoch bis zu 25 Prozent teurer sein können. Die Branche zeigt sich trotzdem unzufrieden und sieht einen „Eingriff in die Vertragsfreiheit“, schreibt etwa der Bundesverband Breitbandkommunikation (Breko).

Verwässert fällt auch die Einigung zum Universaldienst und zum Recht auf schnelles Internet aus. Trotz lauter Proteste von Verbraucherschützern und Oppositionspolitikern soll der Universaldienst lediglich die EU-Minimalvorgaben erfüllen, die weit von einem echten schnellen Internet entfernt sind: Am meisten Bandbreite benötigt die Vorgabe „Anrufe und Videoanrufe (Standardqualität)“.

Die genauen Bestimmungen muss erst die Bundesnetzagentur erarbeiten, soll sich jedoch an der von 80 Prozent der Verbrauchern im Bundesgebiet genutzten Mindestbandbreite und „nationalen Gegebenheiten“ orientieren. Letzteres bezieht sich auf Ausbauabsichten von staatlicher oder privater Seite: Gibt es entsprechende Pläne, dann ist dem der Vorzug zu geben.

Damit läuft die Bundesregierung Gefahr, gleich eine Reihe an Versprechen zu brechen: Aus dem Jahr 2013 stammt noch die Absichtserklärung von Bundeskanzlering Angela Merkel, bis 2018 allen Haushalten eine mindestenst 50 MBit/s schnelle Internetleitung zu legen. Später folgte die ebenfalls aus dem EU-Kodex stammende Zielsetzung, bis 2025 flächendeckend eine grundsätzlich gigabitfähige Infrastruktur auszurollen.

Niemand rechnet damit, dass sich die Versprechen fristgerecht einhalten lassen. Selbst wenn in fünf Jahren das Recht auf den Universaldienst einklagbar wird – wie im Koalitionsvertrag versprochen –, dann werden digital abgehängte Bürger:innen in überwiegend ländlichen Regionen mit schmalbandigen Verbindungen Vorlieb nehmen müssen.

Allerdings betonen die Ministerien wie Regierungspolitiker, dass der Universaldienst ohnehin nur die „letzte Haltelinie“ sei. Den flächendeckenden Ausbau sollen staatliche Förderungen und privatwirtschaftliche Initiativen substanziell voranbringen.

Stolperfalle Regulierungserleichterung

Dazu findet sich allerhand in dem Gesetz. Insbesondere sollen künftig Regulierungserleichterungen selbst für marktmächtige Unternehmen wie die Telekom gelten, wenn sie Glasfasernetze neu errichten und der Konkurrenz Gelegenheit geben, sich am Ausbau zu beteiligen. Zugleich soll ein Zugangsanspruch zu Leerrohren oder Funkmasten von dominanten Betreibern kleineren Anbietern dabei helfen, mehr Kunden zu erreichen.

Wie sich diese fein tarierten Anreize auf die Marktsituation und den Ausbau auswirken werden, muss erst die Praxis der nächsten Jahre zeigen. Im Gesetz liegende Stolperfallen könnten jedoch all die guten Absichten zunichte machen. So wurde etwa auch die Marktüberprüfungsperiode von drei auf fünf Jahre erhöht. Sollten die neuen Bestimmungen dazu führen, dass sich die Dominanz bestimmter Betreiber erhöht, würde das die Bundesnetzagentur womöglich erst zu spät feststellen können. Doch wenn der Markt erst einmal kaputt ist, dann gelingt eine Korrektur deutlich schwerer als mit der bisherigen Vorabregulierung.

Du möchtest mehr kritische Berichterstattung?

Unsere Arbeit bei netzpolitik.org wird fast ausschließlich durch freiwillige Spenden unserer Leserinnen und Leser finanziert. Das ermöglicht uns mit einer Redaktion von derzeit 15 Menschen viele wichtige Themen und Debatten einer digitalen Gesellschaft journalistisch zu bearbeiten. Mit Deiner Unterstützung können wir noch mehr aufklären, viel öfter investigativ recherchieren, mehr Hintergründe liefern - und noch stärker digitale Grundrechte verteidigen!

 

Unterstütze auch Du unsere Arbeit jetzt mit deiner Spende.

Eine Ergänzung

  1. Es ist richtig, dass der Marktanalysezyklus von drei auf fünf Jahre angehoben wurde. Aber unabhängig davon, wie dies bewertet wird, hat die Bundesnetzagentur die ebenfalls im TKG verankerte Pflicht, einen Markt vorzeitig zu analysieren, wenn es Hinweise auf substantielle Veränderungen gibt. D. h. die BNetzA kann und wird nicht warten, bis ein Markt „kaputt“ ist, um ihn dann zu reparieren.

Wir freuen uns auf Deine Anmerkungen, Fragen, Korrekturen und inhaltlichen Ergänzungen zum Artikel. Unsere Regeln zur Veröffentlichung von Ergänzungen findest Du unter netzpolitik.org/kommentare. Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht.