Automatisierte Kennzeichenlesesysteme: Justizministerin Lambrecht will Auto-Rasterfahndung ausweiten

Das Bundesjustizministerium hat einen Gesetzentwurf zur Fortentwicklung der Strafprozessordnung verfasst und veröffentlicht. In der Pressemitteilung betont Justizministerin Christine Lambrecht besseren Schutz vor Gewalt sowie stärkeren Schutz von Opfern und Zeugen. In diesem Gesetz findet sich aber auch der Einsatz von „Automatischen Kennzeichenlesesystemen“ (AKLS) – also die Auto-Rasterfahndung mittels Nummernschild-Abgleich.

Seit vielen Jahren berichten wir über Kennzeichen-Scanner. Mittlerweile existieren die Systeme für viele Zwecke: Tempolimits, Mautgebühren, Diesel-Fahrverbote und natürlich Strafverfolgung. Die Technik fotografiert sämtliche Kennzeichen und gleicht sie entweder mit einer Liste ab oder speichert sie in einer Datenbank. Die Polizei in Brandenburg speichert jeden Tag 55.000 Kennzeichen, eine Auto-Vorratsdatenspeicherung.

Kennzeichen abgleichen

Die rechtlichen Grundlagen für Kennzeichen-Scanner sind in den Bundesländern uneinheitlich und juristisch umstritten. Justizministerin Lambrecht will mit dem Gesetz jetzt den Einsatz von Kennzeichen-Scannern in der ganzen Bundesrepublik erlauben. Wir haben die relevanten Teile aus dem Gesetzentwurf befreit und hängen sie in Volltext an diesen Artikel.

Demnach erhält die Strafprozessordnung einen neuen Paragrafen, der es erlaubt, zu Fahndungszwecken „über einen bestimmten Zeitraum hinweg an überwachten Kontrollpunkten vor allem von Fernstraßen sämtliche passierende Fahrzeuge abzulichten, deren amtliche Kennzeichen durch eine Software auszulesen und sie mit Halterdaten von Kraftfahrzeugen abzugleichen“.

Kennzeichen speichern?

Eine Auto-Voratsdatenspeicherung wie in Brandenburg soll damit nicht möglich sein. Ein Sprecher des Bundesjustizministeriums erklärt: „Eine weitergehende Speicherung dieser ‚ausgefilterten‘ Daten – sei es in einem Aufzeichnungsmodus der eingesetzten Geräte oder auf andere technische Weise – ist damit nicht vereinbar und soll daher nach dem Referentenentwurf im Rahmen des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens auch nicht erlaubt sein.“

Die Zahl der Geräte und Maßnahmen dürfte damit aber dennoch zunehmen. Der Entwurf geht von einem „derzeit nicht genau bezifferbaren Mehraufwand für die zu erwartende Anschaffung entsprechender AKLS-Geräte und der geeigneten IT-Systeme“ aus. Kosten und Aufwand könnten sinken, wenn „bereits vorhandene technische Ausstattung zum Einsatz gebracht wird“.

Laut Mautgesetz dürfen die Daten der Maut-Stationen eigentlich nur für die Maut verwendet werden. Doch der Ministeriums-Sprecher erklärt: „Ob bereits vorhandene AKLS-Geräte, die derzeit zu anderen Kontrollzwecken eingesetzt werden, künftig auch für [Fahndungszwecke] zum Einsatz kommen können, wäre jeweils durch die einzelnen Bundesländer zu entscheiden.“ Damit droht eine massive Ausweitung der Auto-Rasterfahndung.

Der Gesetzentwurf wird jetzt mit Verbänden und Bundesländern diskutiert und soll danach von der Bundesregierung auf den Weg gebracht werden.

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Datum: 25. September 2020

Referentenentwurf des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz

Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der Strafprozessordnung und zur Änderung weiterer Vorschriften

A. Problem und Ziel

Das übergeordnete Anliegen dieses Entwurfes ist es, das Strafverfahren weiter an die sich ständig wandelnden gesellschaftlichen und technischen Rahmenbedingungen anzupassen und so dafür Sorge zu tragen, dass die Strafrechtspflege ihre wesentlichen verfassungsrechtlichen Aufgaben – die Aufklärung von Straftaten, die Ermittlung des Täters, die Feststellung seiner Schuld und seine Bestrafung wie auch den Freispruch des Unschuldigen – zum Schutz der Bürger in einem justizförmigen und auf die Ermittlung der Wahrheit ausgerichteten Verfahren zu erfüllen vermag.

Zur Erfüllung dieses Anliegens besteht in erster Linie das Bedürfnis, das Recht des Ermittlungsverfahrens an verschiedenen Stellen zu modernisieren. So sollen einerseits Regelungslücken im Bereich der strafprozessualen Ermittlungsbefugnisse behoben werden. Dies betrifft den Einsatz von sogenannten automatisierten Kennzeichenlesesystemen (AKLS) im öffentlichen Verkehrsraum zu Fahndungszwecken, aber auch das im Kern seit Schaffung der Strafprozessordnung (StPO) unveränderte Recht der Postbeschlagnahme. An anderer Stelle erlauben die geänderten Rahmenbedingungen hingegen Einschränkungen des Anwendungsbereichs von Verfahrensregelungen, so etwa der Rechtsinstitute der Sicherheitsleistung und des Zustellungsbevollmächtigten.

[…]

B. Lösung

Der ausgeführte Reformbedarf gibt im Wesentlichen Anlass zu folgenden Änderungen:

1. Fortentwicklung des Rechts des Ermittlungsverfahrens
   • Schaffung einer Befugnis zur automatischen Kennzeichenerfassung im öffentlichen Verkehrsraum zu Fahndungszwecken (§§ 163g StPO-E)

[…]

C. Alternativen

Zur Erweiterung der strafprozessualen Postbeschlagnahme liegen ein Gesetzentwurf des Bundesrates vom 17. April 2019 (Bundestagsdrucksache 19/9508) und ein Gesetzesantrag des Freistaates Bayern vom 15. Juli 2020 (Bundesratsdrucksache 401/20) vor.

D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand

Keine.

E. Erfüllungsaufwand

E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger

Keiner.

[…]

E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Der Einsatz von automatisierten Kennzeichenlesesystemen im öffentlichen Verkehrsraum wird zu einem derzeit nicht genau bezifferbaren Mehraufwand für die zu erwartende Anschaffung entsprechender AKLS-Geräte und der geeigneten IT-Systeme führen. Dieser Aufwand könnte dadurch gemindert werden, dass bereits vorhandene technische Ausstattung zum Einsatz gebracht wird, die schon heute im öffentlichen Verkehrsraum zur Gefahrenabwehr und zu sonstigen bereits bereichsspezifisch geregelten Zwecken der Verkehrsüberwachung eingesetzt wird.

[…]

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Artikel 1 – Änderung der Strafprozessordnung

[…]

Die Strafprozessordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. April 1987 (BGBl. I S. 1074, 1319), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 10. Juli 2020 (BGBl. I S. 1648) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

[…]

9. § 101 wird wie folgt geändert:

1. Absatz 1 wird wie folgt gefasst:
   

   (1) Für Maßnahmen nach den §§ 98a, 99, 100 bis 100f, 100h, 100i, 110a, 163d bis 163g gelten, soweit nichts anderes bestimmt ist, die nachstehenden Regelungen.

2. Absatz 4 Satz 1 wird wie folgt geändert:
   1. aa) Der Nummer 12 wird ein Komma angefügt.
   2. bb) Nach Nummer 12 wird die folgende Nummer 13 eingefügt:
      

      13. des § 163g die Zielperson.

[…]

21. Nach § 163f wird der folgende § 163g eingefügt:

§ 163g – Automatische Kennzeichenerfassung zu Fahndungszwecken

(1) An bestimmten Stellen im öffentlichen Verkehrsraum dürfen ohne das Wissen der betroffenen Personen amtliche Kennzeichen von Kraftfahrzeugen sowie Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung durch den Einsatz technischer Mittel automatisch erhoben werden, wenn zureichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass eine Straftat von erheblicher Bedeutung begangen worden ist und die Annahme gerechtfertigt ist, dass diese Maßnahme zur Ermittlung des Aufenthaltsorts des Beschuldigten führen kann. Die automatische Datenerhebung darf nur vorübergehend und nicht flächendeckend erfolgen.

(2) Die nach Maßgabe von Absatz 1 erhobenen amtlichen Kennzeichen von Kraftfahrzeugen dürfen automatisch abgeglichen werden mit Halterdaten von Kraftfahrzeugen,

1. die auf den Beschuldigten zugelassen sind oder von ihm genutzt werden, oder
2. die auf andere Personen als den Beschuldigten zugelassen sind oder von ihnen genutzt werden, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie mit dem Beschuldigten in Verbindung stehen oder eine solche Verbindung hergestellt wird, und die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten auf andere Weise erheblich weniger erfolgsversprechend oder wesentlich erschwert wäre.

Der automatische Abgleich hat unverzüglich nach der Erhebung nach Absatz 1 zu erfolgen. Im Trefferfall ist unverzüglich die Übereinstimmung zwischen den erhobenen amtlichen Kennzeichen und den in Satz 1 bezeichneten Halterdaten manuell zu überprüfen. Wenn kein Treffer vorliegt oder die manuelle Überprüfung den Treffer nicht bestätigt, sind die erhobenen Daten sofort und spurenlos zu löschen.

(3) Die Anordnung der Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 ergeht schriftlich. Sie muss das Vorliegen der Voraussetzungen der Maßnahmen darlegen und diejenigen Halterdaten, mit denen die automatisch zu erhebenden Daten nach Absatz 2 Satz 1 abgeglichen werden sollen, genau bezeichnen. Die bestimmten Stellen im öffentlichen Verkehrsraum (Absatz 1 Satz 1) sind zu benennen und die Anordnung ist zu befristen.

(4) Liegen die Voraussetzungen der Anordnung nicht mehr vor oder ist der Zweck der Maßnahmen erreicht, sind diese unverzüglich zu beenden.

[…]

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Begründung

A. Allgemeiner Teil

[…]

II. Wesentlicher Inhalt des Entwurfs

1. Fortentwicklung des Rechts des Ermittlungsverfahrens

a) Schaffung von Ermittlungsbefugnissen zur automatischen Kennzeichenerfassung im öffentlichen Verkehrsraum (§ 163g StPO-E)

Mit dem neuen § 163gStPO-E soll eine spezialgesetzliche Befugnis der Strafverfolgungsbehörden zur automatischen Kennzeichenerfassung im öffentlichen Verkehrsraum zu Fahndungszwecken eingeführt werden. Ausdrücklich geregelt werden soll damit der Fahndungseinsatz von sogenannten automatisierten Kennzeichenlesesystemen (AKLS), die es erlauben, über einen bestimmten Zeitraum hinweg an überwachten Kontrollpunkten vor allem von Fernstraßen sämtliche passierende Fahrzeuge abzulichten, deren amtliche Kennzeichen durch eine Software auszulesen und sie mit Halterdaten von Kraftfahrzeugen abzugleichen, die auf den Beschuldigten oder seine Kontaktpersonen zugelassen sind beziehungsweise von diesen Personen genutzt werden.

So soll die Möglichkeiten der Fahndung nach Beschuldigten von Straftaten von erheblicher Bedeutung erweitert und verbessert werden. Zugleich sollen die Rechte der Personen, die von derartigen Maßnahmen betroffen sind, durch die Kodifizierung klarer Anordnungs- und Verfahrensvoraussetzungen geschützt werden. Dabei sollen die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht in jüngerer Zeit zum Einsatz von AKLS zu präventiv-polizeilichen Zwecken formuliert hat (BVerfG, Beschlüsse vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15, 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10), im Bereich des Strafverfahrensrechts umgesetzt werden. Die Neuregelung greift auch einen Beschluss der Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister aus Juni 2019 auf.

Neben der Neuregelung in § 163g StPO wird eine Folgeänderung in § 101 StPO erforderlich.

[…]

VI. Gesetzesfolgen

[…]

4. Erfüllungsaufwand

[…]

c) Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Der Einsatz von automatisierten Kennzeichenlesesystemen im öffentlichen Verkehrsraum nach dem neuen § 163g StPO-E wird zu einem Mehraufwand für die zu erwartende Anschaffung entsprechender AKLS-Geräte und der geeigneten IT-Systeme führen. Dieser Aufwand könnte dadurch gemindert werden, dass im Rahmen der neuen Fahndungsmaßnahme solche technische Ausstattung zum Einsatz gebracht wird, die bereits heute im öffentlichen Verkehrsraum zur Gefahrenabwehr und zu sonstigen bereits bereichsspezifisch geregelten Zwecken der Verkehrsüberwachung eingesetzt wird. Da nicht bekannt ist, in welchem Umfang in den Bundesländern bereits entsprechende – fest installierte oder mobile – Ausstattung vorhanden ist, inwieweit eine Umwidmung zu Fahndungszwecken technisch möglich ist und wie rege von der neuen Befugnis Gebrauch gemacht werden wird, kann eine genaue Bezifferung derzeit nicht vorgenommen werden. In die nötige Gesamtbetrachtung wird auch einzustellen sein, dass durch die zu erwartenden Fahndungserfolge infolge des Einsatzes von AKLS eine – ebenfalls der Höhe nach nicht genau zu bestimmende – Kostenersparnis eintreten wird.

[…]

VII. Befristung; Evaluierung

Eine Befristung der vorgeschlagenen Gesetzesänderungen kommt nicht in Betracht. Zum Teil stellen sie Folgeänderungen von Reformgesetzgebung dar, die ihrerseits nicht befristet ist. Im Übrigen betreffen sie den Kernbereich des Strafverfahrensrechts und sind auf Dauer angelegt. Auch die Verbesserung des Opferschutzes bei sexueller Gewalt beansprucht gesamtgesellschaftlich langfristig Geltung. Eine Evaluierung der Regelungen soll nicht erfolgen.

B. Besonderer Teil

Zu Artikel 1 (Änderung der Strafprozessordnung)

[…]

Zu Nummer 9 (§ 101)

Es handelt sich um eine Folgeänderung, die durch die Einführung der spezialgesetzlichen Befugnis zur automatischen Kennzeichenerfassung zu Fahndungszwecken im öffentlichen Verkehrsraum notwendig wird, vergleiche § 163g StPO-E. Zur Begründung wird auf die Ausführungen zu Nummer 21 – insbesondere auf die dortige Vorbemerkung – Bezug genommen. Die neu geschaffene verdeckte Maßnahme des § 163gStPO-E soll in die Verfahrensvorschrift des § 101 StPO dergestalt integriert werden, dass in einem angemessenen Umfang Benachrichtigungspflichten und Rechtsschutzmöglichkeiten von betroffenen Personen geschaffen werden.

Bei Maßnahmen der automatischen Kennzeichenerfassung sind allerdings typischerweise Personen in sehr großer Anzahl betroffen, nämlich im Ausgangspunkt alle Halter, deren Kraftfahrzeuge die Kontrollstellen im öffentlichen Verkehrsraum passieren und erfasst werden. Eine Benachrichtigung sämtlicher Personen erscheint praktisch undurchführbar. Sie wäre zudem aufgrund der in § 163g StPO-E vorgesehenen sofortigen Löschungsverpflichtung für alle Daten, die nicht zu einem Treffer führen, nicht umsetzbar. Sie ist aber auch nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur automatischen Kennzeichenerfassung im Gefahrenabwehrrecht aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht erforderlich; das Bundesverfassungsgericht hat insoweit ausdrücklich festgestellt, dass es anders als für heimliche Überwachungsmaßnahmen von höherer Eingriffsintensität insoweit grundsätzlich keiner Benachrichtigungspflicht bedarf, auch nicht im sogenannten „Trefferfall“, solange eine hinreichende aufsichtliche Kontrolle greift (BVerfG Beschluss vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15, Rn.154, zitiert nach juris). Diese ist im Bereich der Strafverfolgung gewährleistet. Für das anzuwendende Datenschutzrecht gilt gemäß § 500 Absatz 1 StPO Teil 3 des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG). Die Kontrolle der Datenverarbeitung wird gemäß § 500 Absatz 2 StPO durch den jeweiligen Datenschutzbeauftragten des zuständigen Bundeslandes oder des Bundes wahrgenommen.

In die Liste der zu benachrichtigenden Personen des § 101 Absatz 4 StPO sollen vor diesem Hintergrund nur die Personen aufgenommen werden, die in erheblichem Ausmaß von der neuen Maßnahme der automatischen Kennzeichenerfassung betroffen sein werden. Dabei handelt es sich um die Zielperson (neue Nummer 13 von Absatz 4 Satz 1), das heißt um den Beschuldigten oder um Kontaktpersonen nach § 163g Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 und 2 StPO-E.

[…]

Zu Nummer 21 (§ 163g)

Vorbemerkung

Mit dem neuen § 163g soll eine spezialgesetzliche Befugnis der Strafverfolgungsbehörden zur automatischen Kennzeichenerfassung im öffentlichen Verkehrsraum zu Fahndungszwecken eingeführt werden. Ausdrücklich geregelt werden soll damit der Fahndungseinsatz von Automatischen Kennzeichenlesesystemen (AKLS), die es erlauben, über einen bestimmten Zeitraum hinweg an überwachten Kontrollpunkten vor allem von Fernstraßen sämtliche passierende Fahrzeuge abzulichten, deren amtliche Kennzeichen durch eine Software auszulesen und sie mit Halterdaten von Kraftfahrzeugen abzugleichen, die auf den Beschuldigten oder seine Kontaktpersonen zugelassen sind beziehungsweise von diesen Personen genutzt werden. So soll die Möglichkeit der Fahndung nach Beschuldigten von Straftaten von erheblicher Bedeutung erweitert und verbessert werden. Zugleich sollen die Rechte der Personen, die von derartigen Maßnahmen betroffen sind, durch die Kodifizierung klarer Anordnungs- und Verfahrensvoraussetzungen geschützt werden. Dabei sollen die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht in jüngerer Zeit zum Einsatz von AKLS zu präventiv-polizeilichen Zwecken formuliert hat (BVerfG, Beschlüsse vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15, 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10), im Bereich des Strafverfahrensrechts umgesetzt werden.

Geschlossen werden soll damit eine Regelungslücke in den Fahndungsbefugnissen der StPO. Dort hat der Einsatz von AKLS als Fahndungsinstrument bislang keine ausdrückliche Regelung gefunden, obwohl dieses Instrument in anderen Bereichen staatlicher Kontrolltätigkeit bereits seit Längerem erfolgreich eingesetzt wird und dort auch bereichsspezifisch gesetzlich geregelt ist. So dienen AKLS im Straßenverkehrsrecht schon seit 2005 zur Durchsetzung der Mautpflicht (vergleiche §§ 7 und 9 des Gesetzes über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen [BFStrMG]) und seit 2019 auch zur Überprüfung der Einhaltung von Verkehrsbeschränkungen/-verboten zum Schutz vor Immissionen beziehungsweise Abgasen („Dieselfahrverbotszonen“, vergleiche § 63c des Straßenverkehrsgesetzes [StVG]). Auch zu Zwecken der Gefahrenabwehr findet die automatische Kennzeichenerfassung schon seit vielen Jahren anlassbezogen – teils als offene, teils als verdeckte Maßnahme – polizeilich Verwendung (vergleiche auf Bundesebene §§ 27b, 34 BPolG sowie auf Landesebene Artikel 39 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes [BayPAG], § 36a des Brandenburgischen Polizeigesetzes [BbgPolG], § 8a des Hamburgischen Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei [HmbPolDVG], § 14a des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung [HSOG], § 43a des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern [SOG M-V], § 27b des Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes Rheinland-Pfalz [RPflPOG], § 184 Absatz 5 des Landesverwaltungsgesetzes SchleswigHolstein [LVwGSH], § 32a Niedersächsisches Polizei und Ordnungsbehördengesetz [NPOG], § 24c Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz Berlin [ASOG Bln], § 33 Absatz 7 Polizeiaufgabengesetz Thüringen [ThPAG], § 19a Polizeigesetz Sachsen [SächsPolG], § 22a Polizeigesetz Baden-Württemberg [PolG BW]).

Die Einführung einer spezialgesetzlichen Fahndungsregelung ist nunmehr auch in der StPO veranlasst, weil deren geltende Befugnisnormen in diesem Bereich den Einsatz von AKLS nur unzureichend zu rechtfertigen vermögen und eine ausdrückliche, rechtssichere Regelung nach den jüngsten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts geboten erscheint.

So ist der Einsatz von AKLS zu Zwecken der Personenfahndung auf Grundlage des geltenden Rechts mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Er kann derzeit allenfalls auf die Befugnisnorm des § 100h Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 StPO gestützt werden. Diese bestimmt jedoch nur in allgemein gehaltener Weise, dass „auch ohne Wissen der betroffenen Personen außerhalb von Wohnungen Bildaufnahmen hergestellt werden dürfen, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre.“

Es bestehen erhebliche Zweifel, ob sich diese Norm als Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz von AKLS als ausreichend darstellt: Schon nach dem Wortlaut erlaubt sie lediglich das „Herstellen“ von Bildaufnahmen, nicht aber den – beim Einsatz von AKLS in erster Linie angestrebten und zugleich besonders grundrechtssensiblen – beständigen Abgleich von aufgenommenen Bildelementen mit mehr oder weniger umfangreichen (Fahndungs-)Dateibeständen. Dieser Abgleich dürfte auch nicht (ergänzend) auf die bereits bestehende Regelung des § 98c StPO gestützt werden können. Dieser bestimmt pauschal, dass „zur Aufklärung einer Straftat oder zur Ermittlung des Aufenthaltsortes einer Person, nach der für Zwecke eines Strafverfahrens gefahndet wird, personenbezogene Daten aus einem Strafverfahren mit anderen zur Strafverfolgung (…) gespeicherten Daten maschinell abgeglichen werden dürfen.“ Ungeachtet systematischer Bedenken, diese Norm neben § 100h Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 StPO heranzuziehen und damit den einheitlichen automatisierten Datenerhebungs- und Abgleichvorgang von AKLS künstlich auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen zu stützen, dürfte auch diese allgemein gehaltene Regelung, die weder Anlass und Verwendungszweck, noch Grenzen der Datenverarbeitung bereichsspezifisch und präzise regelt, der grundrechtlichen Eingriffstiefe von AKLS nicht gerecht werden. Daher wird in Fachkreisen schon seit Längerem unter den Gesichtspunkten des Vorbehalts des Gesetzes und des Bestimmtheitsgebots eine „klare gesetzliche Aussage des demokratisch legitimierten Gesetzgebers“ für den strafprozessualen Einsatz von AKLS gefordert, „die der Exekutive ihre Befugnisse vorgibt und betroffenen Personen das Ausmaß der Datenerhebung und –verarbeitung erkennen lässt“ (vergleiche Hornung/Schindler ZD 2017, 203, 208 m.w.N.).

Es kommt hinzu, dass § 100h Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 StPO sich für den Einsatz von AKLS dort, wo über § 101 StPO bestimmte grundrechtssichernde Regelungen zur Anwendung kommen, als wenig passgenau darstellt. Dies gilt insbesondere, soweit § 101 Absatz 1, Absatz 4 Satz 1 Nummer 7, Absatz 5 bis 7 StPO sehr weitgehende Benachrichtigungspflichten und nachträgliche Rechtsschutzmöglichkeiten vorsehen, nämlich neben der Zielperson auch für sämtliche „erheblich mitbetroffene Personen“. Dies würde aufwendige Benachrichtigungen eines großen Anteils der typischerweise massenhaft von AKLS Mitbetroffenen – wenn nicht gar sämtlicher betroffener Personen – auslösen. Dies dürfte in der Verwaltungspraxis schwerlich zu leisten sein und ist zum Schutz der Grundrechte – wie es das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt hat (BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018, 1 BvR 142/15, Rn. 154, zitiert nach juris) – auch nicht zwingend erforderlich.

Als Kernaussage der vorzitierten Leitentscheidung bleibt für den Gesetzgeber festzuhalten, dass künftig in allen Rechtsbereichen, das heißt auch im Strafverfahrensrecht, aus verfassungsrechtlicher Sicht eine rechtssichere ausdrückliche Regelung des AKLS-Einsatzes erforderlich sein wird. Das Bundesverfassungsgericht hat anlässlich der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Regelungen im bayerischen Polizeiaufgabengesetz (BayPAG) festgestellt, dass jede automatisierte Kennzeichenkontrolle (im Wege der Erfassung, des Abgleichs und gegebenenfalls der weiteren Verwendung von Daten) in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Personen eingreift. Dies gilt für alle Personen, welche die Kontrollstelle passieren und von AKLS erfasst werden, unabhängig davon, ob der automatisierte Abgleich mit (Fahndungs)Dateibeständen einen Treffer ergibt, der nach anschließender manueller Überprüfung bestätigt wird (sogenannter „echter Trefferfall“) oder nicht („unechter Trefferfall“), oder kein Treffer erfolgt (sogenannter „Nichttrefferfall“). Gerechtfertigt ist dieser Eingriff nur, so das Bundesverfassungsgericht weiter, wenn spezialgesetzliche Ermächtigungsgrundlagen den Einsatz von AKLS unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in den erforderlichen Einzelheiten regeln.

Im Wesentlichen hat das Bundesverfassungsgericht die folgenden Anforderungen an eine verhältnismäßige Ermächtigungsgrundlage – in erster Linie bezogen auf das Recht der Gefahrenabwehr – aufgestellt (vergleiche zum folgenden BVerfG a.a.O. Rn. 90 ff.):

In tatsächlicher Hinsicht müssen die Kontrollen durch einen hinreichend konkreten Grund veranlasst sein, das heißt durch einen objektiv bestimmten und begrenzten Anlass. Dies schließt flächendeckende und unbefristete Kontrollen ins Blaue hinein aus. Auch sollen die Kontrollen nur zum Schutz von Rechtsgütern mit zumindest erheblichem Gewicht oder sonst einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse zulässig sein. In repressiver Hinsicht fordert das Bundesverfassungsgericht die „Verfolgung von Straftaten von zumindest erheblicher Bedeutung“ (BVerfG, a.a.O. Rn. 165). Darunter sollen neben den Straftaten, welche die besonders schutzwürdigen Rechtsgüter wie Leib, Leben und Freiheit der Person sowie den Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder betreffen, auch solche Straftaten fallen können, die unterhalb dieser Schwelle liegen, wie etwa solche zum Schutz von nicht unerheblichen Sachwerten; dem Gesetzgeber obliege es, diese Gruppe der Anlassdelikte im Einzelnen näher zu konkretisieren (BVerfG, a.a.O., Rn.99).

Als weitere Anforderung an Transparenz, Verfahren und Kontrolle muss nach dieser Rechtsprechung eine tragfähige gesetzliche Regelung zur Nutzung der erhobenen Daten getroffen werden, vor allem eine eindeutige Regelung des Nutzungszwecks (BVerfG, a.a.O. Rn. 159). Dementsprechend einschränkende Anforderungen gelten für die (Fahndungs-)Dateibestände, mit denen die erhobenen Daten im konkreten Einzelfall von den Behörden abgeglichen werden dürfen. Diese müssen anlassbezogen ausgewählt werden, das heißt auf solche Personen und Sachen beschränkt sein, die für den jeweiligen Zweck der Kontrolle Bedeutung haben können. Hinzukommen muss eine tragfähige Regelung zur Datenlöschung. Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht jedenfalls für das Gefahrenabwehrrecht die Pflicht statuiert, die erhobenen Daten im „Nichttrefferfall“ und „unechten Trefferfall“ unverzüglich zu löschen (BVerfG, a.a.O., Rn. 160). Schließlich muss eine verpflichtende Regelung zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für die Einsatzanordnung getroffen werden (BVerfG, a.a.O., Rn. 156 f.).

Als verfassungsrechtlich zulässig hat es das Bundesverfassungsgericht hingegen ausdrücklich befunden, dass die Kennzeichenkontrollen verdeckt durchgeführt werden. Anders als für heimliche Überwachungsmaßnahmen von höherer Eingriffsintensität bedarf es insoweit – wie bereits vorzitiert – keiner Benachrichtigungspflicht, und zwar auch nicht im „Trefferfall“ (BVerfG, a.a.O. Rn. 154), solange zum Ausgleich eine hinreichende aufsichtliche Kontrolle greift (BVerfG, a.a.O. Rn. 155). Dies umfasst neben der Fachaufsicht auch eine datenschutzrechtliche Kontrolle durch den zuständigen Datenschutzbeauftragten. Das Bundesverfassungsgericht hat schließlich auch kein Erfordernis dahingehend aufgestellt, dass die Anordnung von AKLS-Maßnahmen zum unverzüglichen Abgleich erfasster Daten im „hit/no hit“-Verfahren unter einem Richtervorbehalt zu stehen habe.

Vor dem Hintergrund der vorskizzierten Rechtslage hat die 90. Konferenz der Justizministerinnen und Justizminister im Juni 2019 einstimmig beschlossen, dass im Licht der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eine ausdrückliche gesetzliche Regelung geschaffen werden soll, die Voraussetzungen, Umfang und Grenzen des Einsatzes von AKLS im Strafverfahren festlegen und sowohl dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung als auch den Bedürfnissen einer wirksamen Strafverfolgung Rechnung tragen soll.

Zur Umsetzung dieser Vorgaben soll in § 163g StPO-E die automatische Kennzeichenerfassung zu Fahndungszwecken geregelt werden, das heißt zur Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten, der den Strafverfolgungsbehörden bereits namentlich bekannt ist. Damit wird der Einsatz von AKLS im Strafverfahrensrecht in relativ engen Grenzen erlaubt sein. Nach Maßgabe der vorzitierten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts erscheint es geboten, aber auch ausreichend, dieses neue Fahndungsinstrument bei einem begründeten (Anfangs-)Verdacht der Begehung einer Straftat von erheblicher Bedeutung sowie einer tatsächlichen Erfolgsaussicht der Fahndungsmaßnahme zu erlauben. Ein Abgleich der erhobenen Kennzeichendaten soll zudem – dem Fahndungszweck entsprechend – nur mit solchen Halterdaten von Kraftfahrzeugen erfolgen dürfen, die dem Beschuldigten oder mutmaßlichen Kontaktpersonen im Zeitpunkt der Anordnung der Maßnahme eindeutig zugeordnet werden können. Dementsprechend soll im Zuge dieser Maßnahme der automatisierte Abgleich, wie es das Bundesverfassungsgericht auch für polizeiliche AKLS-Maßnahmen im Gefahrenabwehrrecht fordert, unverzüglich nach der Datenerhebung erfolgen, und zwar im „hit/ no hit-Verfahren“ mit einer Pflicht zur sofortigen und spurenlosen Löschung von „Nichttreffern“ und „unechten Treffern“. Die Anordnungskompetenz soll bei der Staatsanwaltschaft und ihren Ermittlungspersonen liegen; ein Richtervorbehalt ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht erforderlich. Der derart ausgestaltete Einsatz von AKLS als Fahndungsinstrument soll die Fahndungsbefugnisse der StPO, namentlich die §§ 131 ff. (Ausschreibung zur Festnahme, zur Aufenthaltsermittlung, Öffentlichkeitsfahndung), §§ 98a, b (Rasterfahndung), § 100h (Herstellung von Bildaufnahmen und Einsatz bestimmter technischer Mittel), § 163e (Ausschreibung zur Beobachtung bei polizeilichen Kontrollen) und § 163f (längerfristige Observation, vergleiche dazu die Nummern 39 bis 43 sowie Anlage B der RiStBV), ergänzen und verbessern.

Als Regelungsstandort des AKLS-Einsatzes zu Fahndungszwecken bietet sich die Einfügung der neuen Befugnisnorm im Anschluss an § 163f StPO an. Dafür spricht, dass die §§ 163 ff. StPO bereits anderweitige, ebenfalls verdeckte Fahndungsbefugnisse (§§ 163e, 163f StPO) enthalten, die durch § 163g StPO-E in gesetzessystematisch stimmiger Weise ergänzt werden. An dieser Stelle dürfte daher für den Rechtsanwender in der Gesamtschau der nachvollziehbarste Platz für die neue Fahndungsbefugnis liegen, wohingegen sich die – freilich ebenfalls denkbare – Verortung im Umfeld der §§ 131 ff. StPO bei vergleichender Betrachtung weniger anbietet.

Zu § 163g StPO-E

Zu Absatz 1

In Absatz 1 soll die Befugnis zur Datenerhebung geregelt werden. Der Einsatz von AKLS soll dabei zugelassen werden, wenn zwei zentrale Voraussetzungen vorliegen (Satz 1):

Zum einen muss ein auf Tatsachen gestützter Anfangsverdacht der Begehung einer Anlasstat, nämlich einer Straftat von erheblicher Bedeutung, bestehen. Umgesetzt wird damit die zentrale Verhältnismäßigkeitsanforderung aus der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Einsatz von AKLS im Gefahrenabwehrrecht, welche auf die mit § 163g StPO-E geregelte Fahndungskonstellation im Strafverfahrensrecht übertragbar ist. Die Auslegung der im Einzelnen erfassten „Straftaten von erheblicher Bedeutung“ wird sich dabei an den herkömmlichen, bereits u.a. zu § 81g Absatz 1 Satz 1, § 98a Absatz 1, § 100h Absatz 1 Satz 2, § 100i Absatz 1, §§ 131 ff., § 163e Absatz 1 Satz 1, § 163f Absatz 1 Satz 1 StPO entwickelten Maßstäben der Praxis und der Rechtsprechung orientieren. Danach scheiden Bagatelldelikte jedenfalls aus und die Anlasstat muss mindestens dem mittleren Kriminalitätsbereich zuzurechnen sein, den Rechtsfrieden empfindlich stören und geeignet sein, das Gefühl der Rechtssicherheit der Bevölkerung erheblich zu beeinträchtigen, was bei Verbrechen regelhaft der Fall sein dürfte, bei Vergehen aber erst ab einer bestimmten erhöhten Strafrahmenobergrenze (vergleiche zusammenfassend Köhler, in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, 62. Auflage 2019, § 98a, Rn.5 m.w.N.). Weitere Beschränkungen in tatsächlicher Hinsicht – etwa auf einen bestimmten Straftatenkatalog oder auf Taten, die auch im Einzelfall schwer wiegen oder auf Subsidiaritätskonstellationen (Erschwerens- beziehungsweise Aussichtslosigkeitsklausel) – erscheinen demgegenüber nicht veranlasst. Dergleichen fordert das Bundesverfassungsgericht, wenn die erhobenen AKLS-Daten wie hier unverzüglich im „hit/no hit“-Verfahren ausgewertet werden, nicht.

Zum anderen müssen tatsächliche Ermittlungserkenntnisse die Annahme rechtfertigen, dass der Abgleich der AKLS-Daten nach Absatz 2 zur Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten führen kann (sogenannte Erfolgsaussicht, Satz 1 a.E.). Damit soll zugleich, den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts folgend, eine klare Zweckbindung der Maßnahme kodifiziert werden, wie sie im Übrigen auch in der amtlichen Überschrift zum Ausdruck kommt. Das Kriterium dient darüber hinaus dazu, sicherzustellen, dass die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene räumliche und zeitliche Begrenzung der Maßnahme eingehalten wird, denn eine derartige Erfolgsaussicht wird nur für solche Kontrollpunkte im öffentlichen Verkehrsraum anzunehmen sein, an denen sich ein Passieren der Zielperson im Sinne des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 und 2 in absehbarer Zeit aus exante-Sicht als hinreichend wahrscheinlich darstellt. Ein unzulässiger flächendeckender Einsatz der automatischen Kennzeichenerfassung „ins Blaue hinein“ wird damit ausgeschlossen. Dies kommt auch in der ausdrücklichen Beschränkung des AKLS-Einsatzes auf „bestimmte Stellen im öffentlichen Verkehrsraum“ (Satz 1) zum Ausdruck. Dementsprechend soll Satz 2 noch einmal dezidiert bekräftigen, dass die Datenerhebung „nur vorübergehend und nicht flächendeckend“ erfolgen darf (vergleiche die insoweit gleichlautende Formulierung in § 27b Absatz 1 BPolG).

Liegen diese Voraussetzungen vor, besteht die Befugnis zur verdeckten automatisierten Erhebung der amtlichen Kennzeichen von Kraftfahrzeugen und bestimmter abschließend genannter Daten nach Maßgabe von Absatz 1 Satz 1. Aus dessen Wortlaut ergibt sich, dass die Ablichtungen der passierenden Kraftfahrzeuge ausschließlich dafür genutzt werden dürfen, mithilfe einer Software die Ziffernfolge des amtlichen Kennzeichens auszulesen. Eine Speicherung oder Auswertung von weiteren Elementen der Ablichtungen, etwa die Feststellung, mit wie vielen Personen ein Fahrzeug besetzt ist, oder gar ein gegebenenfalls technisch möglicher Gesichtsabgleich zur Identifizierung von Zielpersonen, ist hingegen nicht zulässig. Auch ist die Erhebung weiterer Daten beschränkt auf die in Absatz 1 Satz 1 enumerativ genannten Angaben – Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung –, welche dazu dienen, die zeitliche und räumliche Zuordnung des ausgelesenen Kennzeichens zur konkreten Kontrollstelle zu erlauben. Begrenzt werden soll der Einsatz von AKLS schließlich auf bestimmte Stellen „im öffentlichen Verkehrsraum“. Dies soll den Bereich der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten öffentlichen Straßen und Plätzen umfassen, nicht aber private Orte, und zwar auch nicht solche, die ohne Rücksicht auf die privatrechtlichen Verhältnisse einem unbestimmten Personenkreis zur Benutzung freigegeben sind. Der § 163g soll in dieser Hinsicht enger gefasst sein als die Befugnis zur Errichtung von Kontrollstellen an öffentlich zugänglichen Orten nach § 111 StPO (vergleiche Köhler in: Meyer-Goßner/Schmitt, StPO, 62. Auflage 2019, § 111, Rn. 8). In der Praxis wird es absehbar vor allem um den Einsatz von AKLS auf Fernstraßen gehen.

Zu Absatz 2

In Absatz 2 soll die Befugnis zum Abgleich der erhobenen amtlichen Kennzeichen geregelt werden, der sich computergestützt unmittelbar an die Erhebung anschließt.

Dieser Abgleich ist, dem Fahndungszweck der Maßnahme entsprechend, eng gefasst: Die ausgelesene Ziffernfolge des amtlichen Kennzeichens darf nur mit Halterdaten von solchen Kraftfahrzeugen abgeglichen werden, die einer der in Satz 1 Nummer 1 und 2 abschließend genannten Zielpersonen zuzuordnen sind. Hier geht es in erster Linie um Kraftfahrzeuge, die auf den Beschuldigten als Halter zugelassen sind oder – wofür tatsächliche Anhaltspunkte bestehen müssen – im Fahndungszeitraum mutmaßlich von ihm genutzt werden, ohne dass er deren Halter ist. Zielpersonen können aber statt oder neben dem Beschuldigten auch sogenannte Kontaktpersonen sein, wobei der gegen sie gerichtete Einsatz von AKLS nach dem Vorbild von bereits bestehenden Regelungen (vergleiche § 100f Absatz 2 Satz 2, § 100h Absatz 2 Satz 2 Nummer 2, § 163e Absatz 1 Satz 3, § 163f Absatz 1 Satz 3 StPO) nur unter den weiter einschränkenden, ausdrücklich kodifizierten Voraussetzungen der Nummer 2 zulässig sein soll: So müssen tatsächliche Anhaltspunkte für einen bereits bestehenden oder angebahnten Kontakt zum Beschuldigten vorliegen. Zudem muss, wie sich aus Absatz 1 Satz 1 ergibt, die Aussicht auf die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten bestehen und dies nach Maßgabe des Ermittlungsstandes im Anordnungszeitpunkt auf andere Weise erheblich weniger erfolgsversprechend oder wesentlich erschwert sein.

Der Datenabgleich hat unverzüglich nach der Erhebung im sogenannten „hit/no hit“-Verfahren zu erfolgen (Satz 2 bis 4). Gemeint ist der Prüfungsablauf, wie er vom Bundesverfassungsgericht auch für den Einsatz von AKLS im Gefahrenabwehrrecht für zulässig erachtet wurde: Danach ist zunächst unverzüglich nach der Erhebung nach Absatz 1 ein automatisierter, computergestützter Abgleich vorzunehmen, welcher das Ergebnis „Treffer“ oder „Nichttreffer“ ergibt (Satz 2). Im Trefferfall hat sich – ebenfalls unverzüglich – ein zweiter, manueller Abgleich durch einen Mitarbeiter der Strafverfolgungsbehörden zwischen den erhobenen amtlichen Kennzeichen und den in Satz 1 bezeichneten Halterdaten anzuschließen, der die aufgrund technischer Unzulänglichkeiten nicht vermeidbaren „unechten Trefferfälle“ herauszufiltern hat, bei denen eine Übereinstimmung der Kennzeichen durch den persönlichen optischen Abgleich nicht bestätigt wird (Satz 3). Für derartige unechte Treffer besteht ebenso wie für Nichttreffer die Pflicht zur sofortigen und spurenlosen Löschung, um das Gewicht des Eingriffs in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung für die Masse der betroffenen Personen so gering wie möglich zu halten (Satz 4).

Zu Absatz 3 und 4

In den Absätzen 3 und 4 sollen Anforderungen an die Dokumentation der Maßnahme sowie Beendigungspflichten geregelt werden.

So soll aufgrund der Grundrechtsrelevanz ein Schriftformerfordernis gelten (Satz 1). In der Anordnung ist zudem von der Staatsanwaltschaft oder ihrer Ermittlungsperson nach Maßgabe von Satz 2 das Vorliegen der Voraussetzungen der Maßnahme verpflichtend darzulegen. Dies meint in erster Linie Ausführungen zu den Anordnungsvoraussetzungen des Absatzes 1 (Verdacht einer Straftat von erheblicher Bedeutung, Erfolgsaussicht der Maßnahme) sowie gegebenenfalls zu den Voraussetzungen des Absatzes 2, insbesondere im Falle der Überwachung von Kontaktpersonen sowie der Nutzung von nicht auf den Beschuldigten zugelassenen Fahrzeugen. Auch sind die Halterdaten, mit denen die automatisch zu erhebenden Daten abgeglichen werden soll, von vorneherein genau zu bezeichnen.

Satz 3 bestimmt, dass die konkrete(n) Kontrollstelle(n) im öffentlichen Verkehrsraum ausdrücklich bezeichnet werden muss/müssen. Auch ist die Anordnung zu befristen. Sie darf nur bis zu einem konkret zu benennenden, den jeweiligen Umständen nach verhältnismäßigen Enddatum angeordnet werden. Diese Regelungen entsprechen den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die verfassungsrechtlich gebotene Dokumentation von AKLS-Maßnahmen. Von der Einführung einer ausdrücklichen und pauschal geltenden Höchstfrist der (gegebenenfalls auch mit erneuter Anordnung verlängerten) AKLS-Maßnahmen kann indes abgesehen werden. Dass die Maßnahmen nur vorübergehend und nicht unbefristet aufrechterhalten werden dürfen, ergibt sich schon hinlänglich aus Absatz 1 der Vorschrift. Aus der klaren Zweckbindung der Maßnahmen folgt ohne Weiteres, dass im Falle einer längeren Erfolglosigkeit des AKLS-Einsatzes die Voraussetzungen für eine Verlängerung nicht vorliegen werden und sie daher auch nicht angeordnet werden wird. Auch das Bundesverfassungsgericht fordert keine pauschalen zeitlichen Höchstfristen für vergleichbare Anordnungen von AKLS im Gefahrenabwehrrecht.

Absatz 4 statuiert schließlich eine Pflicht zur unverzüglichen Beendigung der AKLS-Maßnahmen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, insbesondere der Anfangsverdacht einer Straftat von erheblicher Bedeutung nach Absatz 1 aufgrund weiterer Ermittlungen entfällt oder die konkrete Erfolgsaussicht der Maßnahmen aufgrund neuer Erkenntnisse zum mutmaßlichen Aufenthaltsort des Beschuldigten nicht mehr anzunehmen ist. Das Gleiche hat zu gelten, sobald der Zweck der Maßnahmen erreicht ist, also ein Fahndungserfolg eingetreten ist. Im Übrigen werden für die personenbezogenen Daten aus beendeten Maßnahmen nach § 163g StPO-E, das heißt die erlangten Daten zu den „echten Trefferfällen“, die strengen Löschungs-, Dokumentations- und Zweckbindungsregeln des § 101 Absatz 8 StPO gelten. Ein Erfordernis, unabhängig vom Stand der Ermittlungen eine pauschale Speicherungs-Höchstdauer einzuführen, besteht demgegenüber nicht.

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