Antiterrorgesetze: Freiheitsbestandsanalyse statt überstürzter Entfristung

Elke Steven arbeitet als Geschäftsführerin der netzpolitischen Organisation „Digitale Gesellschaft“. Sie streitet seit Jahrzehnten für Grund- und Menschenrechte und eine Demokratie, die von den Menschen ausgeht.

Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 in New York war auch in Deutschland schnell ein Terrorismusbekämpfungsgesetz beschlossen worden, das die Befugnisse der Sicherheitsbehörden umfassend ausbaute. Zum ersten Mal wurde ein Gesetz befristet verabschiedet. Nachdem es immer wieder verlängert wurde, soll diese Frist nun endgültig fallen.

Unter der damaligen rot-grünen Bundesregierung gab es die Hoffnung, dass Sicherheitsgesetze nicht für ewig bestehen bleiben müssen und der normale Lauf, sie mit weiteren Eingriffsbefugnissen zu ergänzen, gestoppt werden könnte. Nach fünf Jahren sollten die Gesetze wieder in ihrer alten Fassung gelten. Allerdings sollte die Neuregelung vor Ablauf der Befristung evaluiert werden.

Plötzlich ist es eilig

Diese Evaluation, die das Innenministerium selbst vornahm, führte zum Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz, das wiederum befristet wurde. So ging es weiter und immer wieder forderten Abgeordnete, endlich einmal in Ruhe über die Befugnisse, ihre Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit zu debattieren. Nun laufen die Gesetze zur Terrorismusbekämpfung, die vor allem die Befugnisse der Nachrichtendienste regeln, am 10. Januar 2021 wieder aus.

Die Evaluation der geltenden Vorschriften nahm das Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation in der Zeit vom Oktober 2016 bis September 2017 vor. Im Juli 2018 legte es seinen Bericht vor. Im Herbst 2020 droht das Auslaufen der Gesetze und es muss mit höchstem Zeitdruck eine Entfristung durch den Bundestag gepeitscht werden. Am 29. Oktober hatte der Bundestag das Gesetz in Erster Lesung an den Innenausschuss überwiesen. Dieser hat am 2. November eine Anhörung von Sachverständigen organisiert.

Immerhin berichtet der Bundestag über die Anhörung unter dem Titel „Bedenken gegen Entfristung von Vorschriften zur Terrorismusbekämpfung“. Betont wird, dass Sachverständige auf die Verfassungswidrigkeit mehrerer Regelungen hingewiesen hätten, die nun entfristet werden sollen.

So weist auch der Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Ulrich Kelber auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom Mai 2020 zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des BND und zur Bestandsdatenauskunft hin. „Beide Entscheidungen machen die Notwendigkeit einer grundlegenden Reform des Nachrichtendiensterechts (nochmals) deutlich, und zwar nicht nur des BND-Gesetzes und des G10-Gesetzes, sondern auch des Bundesverfassungsschutzgesetzes und des MAD-Gesetzes“, so Kelber. Unter vielen Sachverständigen gab es ein Einverständnis darüber, dass das derzeitige Recht der Nachrichtendienste ein „Trümmerhaufen“ (Dr. Nikolaos Gazeas) sei, das grundlegend neu geregelt werden müsse.

Ungenügende Evaluation

Die Art der Evaluation bemängeln ebenfalls gleich mehrere Sachverständige. Das Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung weist selbst darauf hin, dass es die Bundesregierung nur unterstützt hat. Weder sei die politische noch die allgemeine verfassungsrechtliche Bewertung der Ergebnisse Bestandteil des Auftrags gewesen. So überlässt diese Evaluation die Perspektive auf die Gesetze ganz den anwendenden Behörden und kommt zu den Forderungen nach Absenkung der Voraussetzungen für Grundrechtseingriffe, nach Abbau der Kontrolle durch die G 10-Kommission und Einschränkung der Mitteilungspflichten gegenüber Betroffenen.

Die Digitale Gesellschaft fordert in ihrer Sachverständigen-Stellungnahme, vor jeder Verabschiedung von Gesetzen im Bereich des Sicherheitsrechts eine Überwachungsgesamtrechnung oder eine Freiheitsbestandsanalyse vorzunehmen. Das BVerfG hat bereits in einer Entscheidung zu strafrechtlichen Ermittlungsmethoden aus dem Jahr 2005 von additiven und kumulativen Grundrechtseingriffen gesprochen, die in ihrer gemeinsamen Wirkung analysiert werden müssten.

Leicht könne eine Rundumüberwachung entstehen, die mit der Verfassung nicht vereinbar ist. Andere Sachverständige weisen mit Bezug auf die Entscheidung des BVerfG zur Vorratsdatenspeicherung von 2010 darauf hin, dass eine Überwachungs-Gesamtrechnung notwendig ist, die sich deutlich von der jetzigen Evaluation abhebt. In eine solche Analyse müssen zwingend die Perspektiven der Bürger und Bürgerinnen einbezogen und insbesondere diejenigen berücksichtigt werden, die von diesen Eingriffsbefugnissen in besonderer Weise betroffen sind.

Lange Reihe verfassungswidriger Gesetze

Die Befugnisse der Nachrichtendienste werden immer weiter ins Vorfeld verlagert, so dass der bloße Verdacht und damit oftmals Vorurteil und Zuschreibungen zu zentralen Ausgangspunkten schwerwiegender Maßnahmen geraten. Betroffen sind vor allem (vermeintliche) Migranten und Migrantinnen und insgesamt alle diejenigen, die aus unterschiedlichen Gründen aus der Norm herausfallen.

Die lange Geschichte von verfassungswidrigen Gesetzen macht ebenfalls deutlich, dass der Gesetzgeber kein guter Ratgeber und Wahrer der Freiheitsrechte ist. Im März 2004 urteilte das BVerfG zum großen Lauschangriff, dass der Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung nicht ausreichend gewährleistet sei. Im Februar 2006 erkannte es die Regelung zum Abschuss entführter Passagierflugzeuge im Luftsicherheitsgesetz (2005) für verfassungswidrig. Im April 2013 bestätigte es zwar die Antiterrordatei, hob aber die Notwendigkeit des informationellen Trennungsgebots zwischen Geheimdiensten und Polizeibehörden hervor.

Statt diesen Anforderungen zu folgen, erweitert der Bundestag die Nutzung der Daten in der Indexdatei. Im April 2016 kam das Gericht zu dem Ergebnis, dass die Ausgestaltung von Befugnissen des Bundeskriminalamts zum Einsatz von heimlichen Überwachungsmaßnahmen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht entspricht und erst im vergangenen Mai erklärte es maßgebliche Teile des Bundesnachrichtendienstgesetzes für verfassungswidrig.

Viele Gesetze sind in der Mache

Die Entfristung muss erst recht im Kontext all der Gesetze bewertet werden, die aktuell diskutiert und in den nächsten Monaten verabschiedet werden sollen. Staatstrojaner sollen von allen Nachrichtendiensten eingesetzt werden können. In den Händen von prinzipiell unkontrollierbaren und im Geheimen agierenden Geheimdiensten führt solch staatliches Hacking endgültig zur Überschreitung der Grenzen der Rechtsstaatlichkeit.

Die Rasterfahndung bei Kfz-Kennzeichen ist geplant und bis Ende 2021 sollen etwa 2.000 weitere Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden in das SIS-II-Verfahren integriert werden. Dann sollen auch deutsche Botschaften Rückkehrentscheidungen und Einreisesperren für abgelehnte Asylsuchende in das größte europäische Fahndungssystem eintragen.

Nicht zuletzt verhandelt die EU über eine Verordnung zur Verhinderung der Verbreitung terroristischer Online-Inhalte. Inhalte sollen demnächst auf behördliche Anordnung binnen einer Stunde gelöscht werden. Die Breite der vorgesehenen Terrorismusdefinition gibt genauso zu denken wie drohende Löschanordnungen ohne gerichtliche Überprüfung. Zudem droht in diesem Zusammenhang ein staatliches Gebot zur Einführung von Uploadfiltern.

Das Problem der Terrordefinition

Grundlage der Terrorismusbekämpfung ist der Versuch, so zu tun, als sei Terrorismus ein klar zu definierendes Problem, das diese Gesellschaft gefährdet. Terrorismus ist dagegen ein vielschichtiges Phänomen, zu dem auch die herrschende Staatspolitik beiträgt. Befreiungsbewegungen, aber auch Protestbewegungen, die herrschende Politik infrage stellen, werden teilweise als terroristische Vereinigungen diffamiert.

Die Entwicklungen auch in Europa machen überdeutlich, wie schnell Gruppen und Personen als terroristisch definiert werden können, die für eine andere Politik, für radikal andere Herangehensweisen an Politik einstehen. Demokratie aber lebt von solchen an die Wurzeln gehenden Auseinandersetzungen.

Statt an die Wurzeln der Entstehung von Konflikten heranzugehen, werden mit dieser Art der Terrorismusbekämpfung die Konflikte geschürt und die Spaltung der Gesellschaft vertieft. Eine grundlegende Neuorientierung ist geboten – und dazu bedarf es einer gesellschaftlichen Debatte und nicht des überstürzten Durchpeitschens neuer und alter Maßnahmen durch die Parlamente.