EU-Rechnungshof: Schwere Mängel beim deutschen Breitbandausbau

Deutschlands digitale Infrastruktur fällt im europäischen Vergleich immer weiter zurück, warnt der Europäische Rechnungshof (EuRH) in einem gestern veröffentlichten Bericht. Noch liegt der Wirtschaftsmotor Europas aufgrund seiner weitflächig verfügbaren Kupferleitungen im europäischen Mittelfeld. Doch eine verfehlte Ausbaustrategie, mangelhafte Planung, der Fokus auf die Vectoring-Technologie und damit verbundene Wettbewerbsprobleme werden dazu führen, dass Deutschland nicht mehr lange wird mithalten können, so der EuRH.

Neben einem allgemeinen Vergleich haben die Prüfer fünf EU-Mitgliedstaaten, darunter Deutschland, näher unter die Lupe genommen und untersucht, ob sie bestimmte Zielvorgaben der EU-Kommission erreichen. Das Ergebnis fällt ernüchternder aus als erwartet: So könnte Deutschland – vielleicht – bis 2020 alle Haushalte mit mindestens 30 MBit/s versorgen, schätzt der EuRH. Die letzte Bundesregierung hatte noch eine flächendeckende Versorgung mit 50 MBit/s bis Ende 2018 versprochen. Diesen angepeilten Meilenstein hat die aktuelle Regierung mittlerweile fallengelassen, bislang aber noch keine schlüssige Nachfolgestrategie präsentiert.

Alles für die Telekom

Noch düsterer sieht es aus, wenn es um den weiteren Schritt in die oftmals beschworene Gigabit-Gesellschaft geht. Denn um das ziel von 50 MBit/s zu erreichen, hatten die in Deutschland Verantwortlichen – das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) unter dem geschassten Ex-Minister Alexander Dobrindt (CSU) sowie die Bundesnetzagentur – die Rahmenbedingungen so umgestaltet, dass sich das Land auf absehbare Zeit nicht aus der Umklammerung des Ex-Monopolisten Telekom Deutschland und der auf Kupfer aufsetzenden Vectoring-Technologie wird lösen können.

„Vectoring mag zwar ausreichen, um die Ziele der Strategie Europa 2020 zu erreichen, doch die Zielsetzungen der Gigabit-Gesellschaft für 2025, mit den geforderten Geschwindigkeiten von 1 Gbit/s, werden mit dieser Technologie wahrscheinlich nicht zu verwirklichen sein“, heißt es im Bericht. Zukunftssicherer seien Glasfaser oder Kabelnetze, so der EuRH. Zudem befürchten die Prüfer einen eingeschränkten Wettbewerb, denn technikbedingt hat immer nur ein Anbieter physischen Zugriff auf eine mit Vectoring aufgebohrte „letzte Meile“, die Strecke zwischen Verteilerkasten und Hausanschluss beim Kunden. Und das ist hierzulande meist die Telekom, die mit der ihr gehörenden Infrastruktur direkt oder indirekt gut drei Viertel des Marktes kontrolliert.

Kritik üben die Prüfer am „Rosinenpicken“ des Marktführers, also dem Überbau bestehender oder geplanter Infrastruktur. Zumindest in einem Fall habe sich die Telekom entschlossen, in unterversorgte Gebiete zu investieren, nachdem die öffentliche Investition geplant oder bereits angelaufen war. Der Anschluss der profitabelsten Standorte hatte zur Folge, „dass die Standorte, deren Anschluss am schwierigsten und kostspieligsten war, vom öffentlich finanzierten Projekt übernommen werden mussten, wodurch sich die Kosten der öffentlichen Förderung erhöhten“, bemängelt der EuRH.

Rahmenbedingungen nicht angemessen

Insgesamt herrschten hierzulande, im Unterschied zu Ungarn, Italien oder Polen, keine angemessenen ordnungspolitischen und wettbewerblichen Rahmenbedingungen für Breitbanddienste. Konkrete Probleme für Verbraucher würden sich daraus etwa beim Anbieterwechsel ergeben oder bei den notorisch nicht eingehaltenen Geschwindigkeitsversprechen der Netzbetreiber.

Ähnlich wie der deutsche Bundesrechnungshof lassen die europäischen Kollegen kaum ein gutes Haar an der Planung. So seien die Ausbaukarten unvollständig, weshalb sich schwer ermitteln ließe, wo sich überhaupt unterversorgte Gebiete befänden. Zwar habe sich die Qualität der Daten seit 2010 erheblich verbessert, sie sei jedoch nicht immer zufriedenstellend, „da die Aktualisierung der Karten durch größere Breitbandanbieter nicht mit der Geschwindigkeit mithält, in der der Netzausbau erfolgt“. Auch habe der Bund die Finanzierungslücke nicht ausreichend ermittelt und weiß deshalb nicht, wie viel Geld eigentlich für einen umfassenden Ausbau notwendig ist.

Nicht förderlich sei zudem die mangelnde Koordinierung in Deutschland, um die verschiedenen Finanzierungsquellen effizient einzusetzen. Zur Folge hätte dies eine fragmentierte Breitbandinfrastruktur, weil die Verantwortung für die Umsetzung des Breitbandausbaus bei den Ländern und Kommunen liege, die finanzielle Förderung jedoch auf Bundes- und Landesebene erfolge. Hinzu kämen noch Mittel aus verschiedenen EU-Fördertöpfen und der staatseigenen KfW-Bank. Das Ergebnis: „Ende Dezember 2017 waren noch keine Projekte abgeschlossen, obwohl den Landesregierungen mehr als 3 Milliarden Euro zugewiesen worden waren.“

Funkstille aus dem Infrastrukturministerium

Derweil bleibt unklar, wie es mit der deutschen digitalen Infrastrukturpolitik genau weitergehen wird. An Geld mangelt es jedenfalls nicht, sondern an einer grundsätzlichen Neuausrichtung des Bundesförderprogramms. Immerhin hat Kanzleramtschef Helge Braun (CDU) angekündigt, dass in Zukunft nur mehr echte Glasfaserleitungen gefördert werden sollen.

Das allein ändert aber nichts an den weiterhin komplizierten Förderbedingungen, mitverursacht durch die föderale Struktur Deutschlands und der daraus folgenden Zersplitterung der Kompetenzen. Zwar wird auf Arbeitsebene derzeit eine Zentralisierung der Bundesförderung erwogen, was aber Lokalpolitiker und den Deutschen Landkreistag auf die Barrikaden steigen lässt.

Unterdessen schafft der Markt neue Tatsachen: Winken die deutschen Behörden, wie erwartet, den Kauf des Kabelbetreibers Unitymedia durch Vodafone durch, dann würde neben der Telekom ein weiterer, zumindest regional marktbeherrschender Akteur entstehen. Das könnte allerdings auch sein Gutes haben, nämlich Vorabregulierung und Zugangsverpflichtungen für Wettbewerber, wie sie derzeit der Telekom auferlegt sind.

„Wir werden genau hinschauen, ob es irgendwo Regionen oder Lokalitäten gibt, wo das Kabel dann dominant und marktmächtig ist“, sagte jüngst der Präsident der Bundesnetzagentur, Jochen Homann. „Und dann müsste gegebenenfalls natürlich auch das Kabel in diesen Fällen reguliert werden. Da würden wir Vodafone nicht anders behandeln als die Telekom.“

Full Disclosure: Bei seiner Untersuchung hat der EuRH auch netzpolitik.org als Vertreter der Zivilgesellschaft ausführlich befragt.