Sollten die USA und die EU ihre jeweiligen Regeln für Netzneutralität unterschiedlich auslegen, könnte das weitreichende Folgen bis hin zu einer Fragmentierung des Internets nach sich ziehen. Zu diesem Schluss kommt eine aktuelle Studie der Stiftung Neue Verantwortung, die die Debatten der vergangenen Jahre nachzeichnet und die unterschiedlichen Ansätze sowie deren potenzielle Auswirkungen untersucht.
Zwar überschneiden sich die postulierten Regeln in vielen Punkten, an etlichen Stellen überwiegen jedoch die Unterschiede. Wie drastisch diese in der Praxis ausfallen werden, lässt sich allerdings noch nicht abschließend festhalten: Zum einen haben die EU-Institutionen den unlängst ausgehandelten Kompromiss noch nicht abgesegnet, auch wenn davon auszugehen ist, dass er in der vorliegenden Form im Herbst beschlossen werden wird. Zum anderen wird es an den nationalen europäischen Regulierungsbehörden und Gerichtshöfen liegen, die Unklarheiten der geplanten Verordnung auszulegen, insbesondere was Spezialdienste und Zero-Rating-Angebote betrifft.
Im Unterschied dazu lassen die Anfang des Jahres von der US-Regulierungsbehörde Federal Communications Commission (FCC) aufgestellten Regeln deutlich weniger Interpretationsspielraum offen, schon allein deshalb, weil sie auf einer klaren theoretischen Grundlage fußen. Der FCC-Ansatz, der die diskriminierungsfreie Gleichbehandlung aller Datenpakete festschreibt, geht von einem sogenannten „virtuous cycle“ aus, also dem Gegenteil eines Teufelskreises.
Der „Virtuous Cycle“
Neue Dienste und Applikationen, die auch – und vor allem – von bislang unbekannten Unternehmen stammen können, schrauben die Anforderungen an die dazu notwendige Netzkapazität unweigerlich nach oben. Konsumenten, die diese innovativen Angebote nutzen wollen, werden in der Folge nach entsprechend breitbandigen Anschlüssen verlangen und bereit sein, dafür zu bezahlen. Die daraus resultierenden Mehreinnahmen sollten die Netzbetreiber, jedenfalls bei einer funktionierenden Marktstruktur, in den Ausbau der Infrastruktur investieren, um ihre Kunden nicht an die Konkurrenz zu verlieren. Das wiederum schafft die Grundlage für neue Angebote, die die neu geschaffenen Kapazitäten ausreizen, was zu einem weiteren Ausbau führt und so weiter.
Weil sich etablierte Platzhirsche keinen bevorzugten Zugang erkaufen können und Datenpakete selbst des kleinsten Start-ups gleichberechtigt durch das Netz transportiert werden, kann Innovation auch an den Rändern stattfinden und somit ein Umfeld schaffen, von dem alle profitieren: Diensteanbieter, die sich sicher sein können, dass ihre Angebote nach dem Best-Effort-Prinzip zum Kunden ausgeliefert werden; Netzbetreiber, denen zusätzliche Umsätze in die Kassen gespült werden; Konsumenten, die in den Genuss schnellerer Übertragungsgeschwindigkeiten kommen; und nicht zuletzt die gesamte Volkswirtschaft, die auf einer robusten und gut ausgebauten Infrastruktur aufbauen kann. Ohne Netzneutralität würden für Netzbetreiber hingegen die Anreize überwiegen, Netzwerküberlastungen mittels bezahlter Überholspuren zu monetarisieren – zu Lasten des Breitbandausbaus, der allen zugutekommt.
Gefahr der Fragmentierung
Auf unserer Seite des Atlantiks ist die Lage nicht ganz so klar. In dem offenkundigen Bemühen, alle zufriedenzustellen, weist der Kompromissentwurf eine Reihe an Schlupflöchern auf. Ob und wie diese gefüllt werden, wird darüber entscheiden, wie unterschiedlich sich das Internet in den beiden Wirtschaftsräumen entwickeln wird.
Sollten in der EU Spezialdienste, also bezahlte Überholspuren, zur neuen Normalität werden, dürfte das aller Wahrscheinlichkeit nach die Position bereits etablierter Telekommunikationsunternehmen stärken und die der aufkeimenden europäischen Internetwirtschaft schwächen. Letztere befindet sich im Vergleich zu US-amerikanischen OTT-Anbietern (Over-the-top-Content) jetzt schon im Hintertreffen. Zu erwartende Verhandlungen mit dutzenden Netzbetreibern, die über die einzelnen EU-Mitgliedstaaten verteilt sind, lassen sich von finanziell gut ausgestatteten Anbietern einfacher stemmen als von unbekannten Start-ups.
Der aus der Monetarisierung von Überlastungen resultierende Stillstand beim Netzausbau würde darüber hinaus Konsumenten frustrieren und die Nachfrage nach neuen, innovativen Angeboten dämpfen. Das Ergebnis dieser Entwicklung wäre das Gegenteil eines „Virtuous Cycle“: Als Gewinner des Teufelskreises würden große europäische Netzbetreiber und US-amerikanische Diensteanbieter aussteigen.
Zusätzlich besteht die Gefahr, dass es sich für Anbieter nicht lohnen würde, solche Verträge in kleineren EU-Ländern auszuhandeln, weil die zu erwartenden Umsätze den Aufwand nicht rechtfertigen würden. Abhängig vom Marktumfeld könnte das Internet deutlich anders aussehen, indem einzelne Angebote nur bedingt oder gar nicht erreichbar wären. Als Vorboten dieser Entwicklung könnte man sogenannte Zero-Rating-Angebote sehen, die bestimmte Dienste vom vertraglich festgelegten Datentransfervolumen ausnehmen, stellenweise aber als „vollwertiger“ Internetzugang vermarktet und wahrgenommen werden.
Peering regulieren!
Zu einer weiteren Fragmentierung könnte die weitgehend unregulierte Situation an den Zusammenschaltungspunkten zwischen Providern (Peering beziehungsweise Transit) beitragen. Dass die FCC diese Frage überhaupt aufgreift, stellt schon eine beachtenswerte Ausnahme dar: Üblicherweise halten sich Regulierungsbehörden dabei vornehm zurück und verlassen sich lieber darauf, dass das der Markt wie bisher schon von selbst regeln wird. Freilich zeigte spätestens die Auseinandersetzung um die mangelhafte Anbindung der Video-Plattform Netflix zwischen 2013 und 2014, dass ungelöste Peering-Konflikte Dienste unbenutzbar machen können, dabei die Netzneutralität untergraben wird und das letztlich zu Lasten von Konsumenten geht.
Die neuen Regeln in den USA erweitern den Einflussbereich der FCC und schreiben fest, dass der Austausch von Traffic zwischen den Providern „gerecht und angemessen“ abzulaufen habe. Beschwerden gegen angebliche Verstöße sollen von Fall zu Fall behandelt werden. Auf EU-Ebene bleibt das Thema derzeit noch außen vor – so entschied sich etwa das „Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation“ BEREC im Jahr 2012 dafür, Peering im Zusammenhang mit Netzneutralität bis auf Weiteres nicht zu berücksichtigen. Auch die deutsche Bundesnetzagentur setzt ausdrücklich auf „soviel De-Regulierung wie möglich“.
Bleibt dieser Bereich jedoch wie bisher intransparent und unreguliert, steigen für Netzbetreiber die Anreize, Inhalteanbieter respektive deren Provider nach Belieben zu erpressen und von ihnen willkürlich festgesetzte Preise für den Austausch von Daten zu verlangen. Im schlimmsten Fall könnte das auf (ökonomischen) Protektionismus und Zensur von Inhalten hinauslaufen. Sollten zu viele Länder eine solche Diskriminierung zulassen, besteht die Gefahr, dass das Internet in viele einzelne, voneinander abgeschirmte Bereiche zerfällt – und das Internet, wie wir es bisher gekannt haben, fast unweigerlich verloren geht.