Diplomarbeit und Entschließung: Informationsfreiheit hat noch viele Lücken und Probleme, muss ausgebaut werden

Das Informationsfreiheitsgesetz von 2006 hat noch viele Lücken und Probleme. Das ist das Fazit der Diplomarbeit des freien Reporters Daniel Drepper, der dafür Akten zur deutschen Sportförderung freigeklagt hat. Von ihm interviewte Experten fordern klare Fristen zur Akten-Herausgabe, eine Abschaffung der Gebühren, engere Ausnahmetatbestände und eine automatische Veröffentlichung von mehr Informationen.

Daniel Drepper recherchiert mit Niklas Schenck „seit knapp zwei Jahren zur Verteilung von Steuergeld im deutschen Sport“. Zu den Olympischen Sommerspielen in London 2012 hatten sie „unter anderem die Medaillenvorgaben für die Olympischen Spiele in London aufgedeckt“. Die Dokumente und Ergebnisse haben sie auf AllesFuerGold.de und im WAZ Rechercheblog veröffentlicht. Auf seinem Blog beschreibt Drepper das so:

Ich habe zu den Olympischen Spielen 2012 in London gemeinsam mit Niklas Schenck Akten zur deutschen Sportförderung beantragt. Wir haben einen Antrag auf Akteneinsicht nach dem IFG gestellt und später mit Hilfe des Auskunftsanspruchs der Presse auch gegen das Ministerium geklagt. Dadurch haben wir die unrealistisch hohen Medaillenvorgaben des deutschen Sports und ein intransparentes Fördersystem aufgedeckt. Aktuell gehen wir gegen die hohen Kosten von fast 15.000 Euro und die vielen Schwärzungen des Ministeriums juristisch vor. Dabei haben wir viel über die Anwendung der Auskunftsrechte und deren Probleme gelernt.

Diese Recherche hat er als Fallstudie in seiner Diplomarbeit aufgearbeitet, die er nun auf seinem Blog veröffentlicht hat: Schwarz auf weiß. Wie Journalisten mit dem Infomationsfreiheitsgesetz Originaldokumente beantragen und was der Gesetzgeber bei einer Novelle beachten sollte. (130 Seiten) plus Anhänge (119 Seiten)

Neben der Fallstudie hat er mit drei Experten gesprochen:

Wilhelm Mecklenburg ist als Anwalt unter anderem auf das IFG spezialisiert. Mecklenburg vertritt uns auf Kosten des Deutschen Journalisten-Verbandes (Danke dafür!) auch im Kostenstreit mit dem Bundesinnenministerium. Als Journalisten habe ich Manfred Redelfs und David Schraven ausgewählt. Redelfs gilt in Deutschland als Vater des IFG und leitet die Recherche-Abteilung von Greenpeace. Schraven ist einer der erfahrensten IFG-Journalisten Deutchlands und war im Investigativ-Ressort der WAZ fast drei Jahre lang mein Kollege.

Das Ergebnis ist eine Aufarbeitung des Recherche-Prozesses und eine kritische Betrachtung des seit 2006 existierenden Informationsfreiheitsgesetzes der Bundesrepublik. Die Probleme und mögliche Ansätze für eine Weiterentwicklung fasst er so zusammen:

Die für diese Arbeit interviewten Experten bestätigen die in der Fallstudie festgestellten Probleme. Sie fordern klare Fristen zur Herausgabe der Akten, eine Abschaffung der Gebühren, engere Ausnahmetatbestände. Behörden sollten zudem mehr Informationen automatisch veröffentlichen. Nicht in allen Punkten sind sich die Experten über die Weiterentwicklung der Rechte einig. Vor allem die Abgrenzung von journalistischem Auskunftsrecht und einem Jedermannrecht wie dem IFG muss den Experten zufolge gut durchdacht werden.

Eine spannende, umfangreiche Arbeit, die jedoch sehr auf die Perspektive von Journalist/innen beschränkt ist. So wird das Portal FragDenStaat.de, das Auskünfte nach Informationsfreiheitsgesetz für alle Menschen immens vereinfacht, lediglich zweimal erwähnt. Aber eine umfassende Analyse aus allen Perspektiven war hier auch nicht die Fragestellung. Dennoch fordern gerade heute auch Informationsfreiheitsbeauftragte weltweit zum Abschluss der 8. Internationalen Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten die Stärkung der Transparenz auf nationaler und internationaler Ebene:

Peter Schaar: Unsere Kernbotschaft ist: Alle öffentlichen Stellen auf kommunaler, staatlicher und internationaler Ebene müssen ihr Handeln transparent gestalten. Umfassende Rechte auf Informationszugang sind eine unverzichtbare Voraussetzung für die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an demokratischen Entscheidungen.

Der zweiseitigen Entschließung können wir nur zustimmen.

Hier das Fazit von Daniel Dreppers Diplomarbeit im Volltext:

Zusammenfassung

Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes hat die journalistischen Ausfkunftsrechte erweitert, Journalisten kommen seit dem 1. Januar 2006 einfacher an Originaldokumente. Bis alle Behörden eine Kultur der offenen Verwaltung annehmen, ist es aber noch ein weiter Weg. Das haben sowohl das Literaturstudium als auch die Fallstudie und die Experteninterviews deutlich gemacht. Das Gesetz hat viele Lücken und Probleme – auch aufgrund seiner am Ende überstürzten und von vielen Widerständen begleiteten Einführung. Sowohl das bürgerunfreundliche Verfahren als auch die hohen Kosten und die vielen Ausnahmetatbestände behindern den Informationszugang. Zur Überarbeitung der journalistischen Auskunftsrechte gibt es verschiedene, zum Teil sehr weitreichende Vorschläge. Nicht in allen Punkten sind sich die Experten über die Weiterentwicklung der Rechte einig. Vor allem die Abgrenzung von journalistischen Auskunftsrechten und einem Jedermannrecht wie dem IFG muss den Experten zufolge gut durchdacht werden. Für die Anwendung des IFG wird Journalisten empfohlen, in einem mehrstufigen Verfahren vorzugehen, offizielle Anträge nur zu stellen, wenn es keine anderen Wege der Einsichtnahme gibt und zur Not auf andere Auskunftsrechte auszuweichen.

Probleme / Gesetzesnovelle

In der Fallstudie hat es von der ersten Anfrage bei der Behörde bis zur Bereitstellung der letzten Akte fast 20 Monate gedauert. Allein bis zur Bereitstellung eines detaillierten Aktenplanes hat es fast sechs Monate gedauert. Eine erste Forderung lautet daher: Solche Aktenpläne sollten alle Behörden anfertigen und aktiv im Netz veröffentlichen, damit Bürger und Journalisten sich über die Aktenbestände informieren können und die Einsichtnahme erleichtert wird. Dies könnte auch die geringe Zahl von Anträgen erhöhen.

Für den Autor dieser Arbeit war es in der Fallstudie nicht möglich, angemessen auf die Verzögerungen zu reagieren. Auf Grundlage des IFG gab es keine andere Option, als regelmäßig nachzufragen und auf die Freigabe zu warten. Zudem ist die Fallstudie sehr teuer geworden. Die ursprünglich in einer Anfrage formulierte Bitte um umfangreiche Akteneinsicht war vom Ministerium auf insgesamt 65 Anträge aufgespalten worden. rechtsmissbräuchlich Obwohl einschätzen, verschiedene muss diese Rechtsexperten Kostenerhöhung das als bislang hingenommen werden. Der Autor dieser Arbeit hat gemeinsam mit seinem Kollegen 13.729,40 Euro an das Ministerium überwiesen. Die zur Verfügung gestellten Akten sind zudem lückenhaft und vor allem finanzielle Daten der Sportverbände sind mit Berufung auf angebliche Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Drittbeteiligten großflächig geschwärzt.

Mit Hilfe des Deutschen Journalisten Verbandes wird der Autor dieser Arbeit gegen die hohen Kosten und Teile der Schwärzungen vorgehen. Das Gerichtsverfahren wird sich nach Auskunft der Experten aber aller Voraussicht nach über Jahre ziehen. Dann dürften große Teile der Akten journalistisch nicht mehr relevant sein. Deshalb wird wohl auch nicht gegen alle Schwärzungen in den Akten vorgegangen, der Aufwand steht in keinem Verhältnis zum zu erwartenden Ergebnis. Gegen die hohen Kosten aller Anträge kann nur vorgegangen werden, weil sich die Gegenseite auf ein Musterverfahren eingelassen hat. Hätte die Gegenseite dies nicht getan, wäre das Prozesskostenrisiko bei 65 Prozessen viel zu hoch gewesen. Fazit: Gegen hohe Kosten und umfangreiche Schwärzungen können Journalisten nur schwer vorgehen.

Die Erfahrungen aus der Fallstudie bestätigen die Experten in den Leitfadeninterviews: Rechtsanwalt Wilhelm Mecklenburg, Greenpeace-Rechercheur Manfred Redelfs und der Leiter des Recherche-Ressorts der WAZ-Mediengruppe, David Schraven. Die drei Experten fordern deshalb auch zahlreiche Gesetzesänderungen. So solle die Frist für Antworten auf IFG-Anfragen auf maximal vier Wochen festgeschrieben werden, nur in besonderen Fällen soll die Frist auf zwei Monate verlängert werden dürfen. Bislang gibt es keine feste Antwortfrist, nur eine Soll-Vorgabe. In Deutschland gibt es neben dem IFG auf Bundesebene noch das Umweltinformationsgesetz und das Verbraucherinformationsgesetz, zudem elf verschiedene IFG auf Landesebene. Die Experten wünschen sich eine Vereinheitlichung der Regeln. Wilhelm Mecklenburg fordert deshalb, dass der Bund in Sachen Auskunfts- und Informationsrechte eine Regelungskompetenz zugesprochen bekommt: Es sollten die gleichen Regeln gelten für alle Behörden von Bund, Ländern und Kommunen.

Weil viele Beamte die bestehenden Regeln noch immer so hart wie möglich gegen die Antragsteller auslegen würden, fordern die Experten, dass alle Eventualitäten detailliert im Gesetz geregelt werden. So soll es den Experten zufolge auch sogenannte Legaldefinitionen geben. Das heißt, dass im Gesetz selber beschrieben wird, was zum Beispiel Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind, damit auch rechtlich weniger bewanderte Beamte eine Orientierung für ihre Beurteilung haben und im Zweifel nicht jede Anfrage ablehnen. Die Experten bemängeln auch die hohen Prozesskosten bei Verfahren gegen das IFG und die langen Wartezeiten auf Prozesstermine. Deshalb solle es ein Eilverfahren für IFG-Prozesse geben, ähnlich wie es jetzt schon im Presserecht üblich ist.

Alle drei Experten fordern die Abschaffung der zum Teil sehr hohen IFG-Gebühren, wie sie auch in der Fallstudie deutlich geworden sind. Die Gebühren würden häufig zur Abschreckung eingesetzt. Da Journalisten ihre Anfragen ohne direkten persönlichen wirtschaftlichen Wert und im öffentlichen Interesse stellen, seien besonders bei journalistischen Anfragen die hohen Gebühren nicht gerechtfertigt. Ein großes Problem sind zudem die vielen Ausnahmetatbestände. Für die Experten sind Begriffe wie “öffentliche Sicherheit” oder “finanzielle Angelegenheiten des Bundes” viel zu weit gefasst, diese diffusen Gründe würden den Behörden nur die Möglichkeit geben, Auskünfte zu verhindern.

Für die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse fordern die Experten neben der erwähnten Legaldefinition auch eine Abwägungsklausel, damit eventuelle Geheimnisse beteiligter Dritter nicht gleich zur Ablehnung des Antrags führen, sondern zunächst mit dem öffentliche Interesse der Anfrage abgewogen werden müssen. Dies ist in anderen Staaten längst üblich und wird auch von weiteren Experten und Forschern empfohlen. In den Pressegesetzen ist eine Abwägung zudem längst üblich, was auch durch Gerichtsurteile bestätigt wurde. Von den Ausnahmetatbeständen sollte es zudem sogenannte Rückausnahmen geben, also festgelegte Umstände, bei denen die Ausnahmetatbestände nicht greifen und die Informationen auf jeden Fall herauszugeben sind. So könnte man zum Beispiel festlegen, dass Informationen über gezahlte Subventionen immer offengelegt werden müssen.

Die nächste Stufe der Informationsfreiheit ist die aktive Veröffentlichung, die häufig unter den Begriffen OpenData und OpenGovernment diskutiert wird. Je mehr Daten, Informationen und Dokumente die Behörden selbstständig veröffentlichen (müssen), desto weniger Ärger und Aufwand gibt es mit Einsichtnahmen nach dem IFG. Durch die zunehmende elektronische Verarbeitung behördlicher Informationen sollte es Bund, Ländern und Kommunen immer leichter fallen, ihre Informationen der Öffentlichkeit ohne größeren Aufwand und vor allem ohne zusätzliche Kosten zur Verfügung zu stellen. Vorbild ist in Deutschland zurzeit das erst im vergangenen Jahr verabschiedete Hamburgische Transparenzgesetz. In Hamburg müssen zum Beispiel auch Verträge und Subventionsvergaben der öffentlichen Hand automatisch veröffentlicht werden. Dies fordern die Experten auch auf Bundesebene. Uneins sind sich die Experten, ob es im IFG Sonderrechte für Journalisten geben sollte. Wilhelm Mecklenburg plädiert dafür, schließlich hätten Journalisten eine besondere Rolle in einer Demokratie. Manfred Redelfs sieht rechtliche Probleme, wenn das IFG nicht mehr – wie ursprünglich konzipiert – ein Jedermannrecht ist, sondern verschiedene Sonderregeln für einzelne Gruppen einführt.

Der potentiell weitestgehende Reformvorschlag für die journalistischen Auskunftsrechte kommt derzeit vom Dortmunder Medienrechtler Udo Branahl. Danach soll das IFG für Jedermann bestehen bleiben, parallel sollen allerdings die journalistischen Auskunftsrechte um eine Einsicht in Dokumente erweitert werden. Wilhelm Mecklenburg fürchtet, dass durch eine Änderung in den Pressegesetzen die mächtige, mehrere Jahrzehnte alte Rechtsprechung zu den Auskunftsrechten gefährdet werden könnte. Branahl möchte das Presserecht öffnen für alle, die “mit eigenen Beiträgen in Printmedien, im Rundfunk oder im Internet am Prozess der öffentlichen Meinungsbildung beteiligen”. Mecklenburg und Redelfs befürchten, dass eine solche Definition der Auskunftsberechtigten nicht genau genug sein könnte und die Interpretationsspielräume Probleme mit der bisherige Rechtsprechung verursachen könnten.

Auch David Schraven warnt davor, den Journalistenbegriff zu sehr auszuweiten. Die Erweiterung der journalistischen Auskunftsrechte in den Landespressegesetzen um eine Einsichtnahme hält er allerdings für leicht umsetzbar und würde sich freuen, wenn die gute Rechtsprechung zum Presserecht so in Zukunft auch auf eine Akteneinsicht in Originaldokumente angewandt werden könnte. Den Vorschlag von Udo Branahl unterstützt auch der Deutsche Journalisten Verband, der sich diese Änderungen des Presserechtes auf seiner Bundesversammlung Ende 2012 auf die Agenda geschrieben hat.

In der Fallstudie dieser Arbeit konnte festgestellt werden – wie es viele Kollegen vorher auch getan haben – dass das Presserecht sehr mächtig ist. Falls es juristisch möglich ist, Einsichtsrechte in das bestehende Presserecht aufzunehmen, ohne die presserechtliche Rechtsprechung zu gefährden, wäre das nach den Erfahrungen des Autors dieser Arbeit eine sehr große Chance für den Journalismus. Das gesamte Papier zur Reform der presserechtlichen Auskunftsansprüche von Udo Branahl ist im Anhang dokumentiert.

Tipps für Journalisten

Journalisten, die mit Hilfe Ihrer Auskunftsrechte an Originaldokumente kommen wollen, sollten sich mit den ihnen zur Verfügung stehenden Rechten gut auskennen und diese flexibel anwenden können. Die Kontaktaufnahme sollte zunächst informell und freundlich sein, um die Behörde nicht unnötig gegen sich aufzubringen. Zudem sollten Journalisten zu Beginn abfragen, ob die benötigten Informationen überhaupt vorhanden sind, das kann zur Not auch mit einer Anfrage nach dem Presserecht geschehen: Informationen über Informationen können kaum abgelehnt werden. Vor einer Anfrage nach dem IFG kann man der Behörde noch einmal deutlich machen, dass sich dadurch der Aufwand für beide Seiten erhöht – vielleicht geht die Behörde dann doch noch ohne Antrag auf das Begehr des Journalisten ein.

Bei einer offiziellen, schriftlichen Anfrage sollten sich Journalisten schließlich genau überlegen, auf welche Informationsrechte sie sich berufen und sich zur Not auf IFG, UIG, VIG und das Presserecht gleichzeitig beziehen. Bis zu einer Gesetzesnovelle ist es für Journalisten aufgrund der strengeren Verfahrensregeln sinnvoll, sich wenn möglich auf das UIG zu beziehen. Anfragen sollten grundsätzlich nicht zu global gestellt werden: Je allgemeiner die Anfrage, desto größer ist die Gefahr, dass Ausnahmeregeln eine Herausgabe verhindern. Andererseits sollte die Anfrage auch nicht zu kleinteilig sein, damit die Behörde den Antrag nicht auf viele kleine Anfragen aufteilt und die Kosten dadurch steigen.

Wenn eine Behörde den Informationszugang nach einem Antrag ablehnt, sollten Journalisten die Beamten bitten, detailliert zu begründen, was gegen den Zugang spricht. In einigen Fällen kann man eventuell auf Bestandteile der Informationen verzichten, um die Argumente der Behörde zu entkräften und zumindest den Rest der Dokumente zu bekommen. Zudem sollte man den Aufwand der Behörde so niedrig wie möglich halten. So kann man in manchen Fällen auf Kopien verzichten und stattdessen nur Einsicht in die Akten nehmen, um dann vor Ort selbst Kopien anzufertigen. Bei Konflikten sollten Journalisten zudem den Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit einschalten, der manchmal eine Behörde zur Einsicht bringen kann.

Journalisten sollten zudem immer prüfen, ob sie die Informationen auch über andere Wege bekommen können. Wenn Journalisten genau wissen, welche Informationen sie bekommen wollen, können sie auch auf das Presserecht ausweichen, so wie in der Fallstudie dieser Arbeit geschehen. Die Rechtsprechung für das Presserecht ist deutlich umfangreicher und schärfer, zudem sind beispielsweise Eilverfahren vor den Verwaltungsgerichten möglich. Grundsätzlich sollten Journalisten überlegen, ob sie ihre Informationen auch über andere Einsichtsrechte bekommen können, zum Beispiel aus dem Grundbuch oder aus öffentlichen Datenbanken (zum Beispiel für Ausschreibungen). Journalisten sollten zudem im Blick haben, dass sie auch die speziellen Einsichtsrechte anderer Berufsgruppen für sich nutzen können, etwa die Einsichtsrechte von Beamten, Regierungsmitgliedern oder Anwälten. Solch ein Vorgehen muss allerdings mit derselben Vorsicht betrieben werden wie es im Umgang mit Quellen üblich ist. So müssen zum Beispiel die Motive der helfenden Personen im Auge behalten werden, um den Wert der oft nur teilweise durchgesteckten Informationen zu bewerten.

Ausblick

Die Verbindungen und Probleme im Umgang mit klassischer Quellenarbeit und Auskunftsrechten sind zu komplex, um in dieser Arbeit noch ausführlich analysiert zu werden. Für weitere Forschungen könnte es interessant sein, sich mit diesem Themenbereich zu befassen. Auch eine nähere Auseinandersetzung mit OpenData und OpenGovernment würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Es könnte sich jedoch lohnen, den Zusammenhang zwischen der Ausweitung von OpenData und der Nutzung sowie der Entwicklung journalistischer Auskunftsrechte wissenschaftlich zu untersuchen.

Deutlich wird, dass sich die journalistischen Auskunftsrechte am besten entwickeln lassen, wenn sie häufig genutzt und mit Konsequenz eingefordert werden. Vor allem erfolgreiche Gerichtsprozesse haben die Informationsfreiheit in den vergangenen Jahren vorangebracht. In Zeiten von Roboterjournalismus und sinkenden Werbeeinnahmen, in denen Redaktionen nach Alleinstellungsmerkmalen und Exklusivgeschichten suchen, wird der Umgang mit noch verschlossenen Informationen immer wichtiger. Noch nutzen viel zu wenig Journalisten ihre Informationsfreiheit. Noch schrecken unüberschaubare Kosten und Fristen viel zu viele Autoren von Anfragen an Behörden ab. Doch je mehr Reporter das IFG nutzen würden, je mehr Reporter Urteile vor Gericht erstreiten würden – desto größer wäre auch der Druck, das Gesetz angemessen zu novellieren.

Ein überarbeitetes IFG könnte auch mehr junge Journalisten motivieren, sich an investigative Recherchen zu wagen. Junge Reporter wie der Autor dieser Arbeit haben oft noch kein weitverzweigtes Netz von Quellen und Kontakten, Anträge mit dem IFG können da einer von mehreren Wegen sein, um gute Geschichte zu produzieren. Es ist in jedem Fall wichtig, dass es möglichst bald zu einer umfassenden Novelle des mangelhaften Gesetzes kommt. Wie diese genau aussehen muss, sollten Juristen in enger Kooperation mit Journalisten diskutieren.