European Citizens’ Initiative: Hohe Hürden gegen Bürgerbeteiligung in der EU

Die Europäische Bürgerinitiative (European Citizens’ Initiative – ECI) soll EU-Bürgern künftig die Möglichkeit geben, die Politik der EU mit Unterschriftensammlungen direkt zu beeinflussen. Allerdings sieht es im Moment so aus, als ob der viel gepriesene demokratische Meilenstein der EU eher ein nutzloses Kieselsteinchen wird. EU-Kommission und Mitgliedsstaaten sind dabei, die Anforderungen so hoch zu schrauben, dass es wahrscheinlich nur wenige Bürgerinitiativen schaffen werden, die hohen Hürden zu nehmen. Das gilt auch für die Online-Sammlung von Unterschriften. Nach den in der EU derzeit diskutierten Kriterien wäre die in Deutschland so erfolgreiche Online-Petition gegen Netzsperren gescheitert.

Bei einer Anhörung der EU-Kommission zur ECI am Montag in Brüssel waren sich zwar alle darin einig, dass es für Bürgerinitiativen die Möglichkeit zur elektronischen Sammlung von Unterschriften geben soll. Gleichzeitig war aber viel von „Missbrauchsgefahr“ die Rede. Einige Regierungen und selbst Vertreter der Zivilgesellschaft fordern sogar die verpflichtende Benutzung elektronischer Ausweise. Die österreichische Regierung beispielsweise pocht in ihrer Stellungnahmen zur ECI auf „geeignete Sicherheitsvorkehrungen“, um Missbrauch oder Mehrfachunterschriften zu verhindern. Sie propagiert die „Smart Card“, eine Art elektronischer Pass für Online-Abstimmungen, den es in ähnlicher Form auch in Estland gibt und der dort bereits für Online-Wahlen benutzt wird.

Dabei ist die Europäische Bürgerinitiative weder eine Wahl noch eine verbindliche Volksabstimmung, sondern nur ein Aufforderungsrecht. Mit der ECI können Bürger und Bürgerinnen die Kommission künftig auffordern, politisch aktiv zu werden und einen Vorschlag für eine neue Richtlinie, also ein EU-Gesetz, vorzulegen (mehr zur aktuellen Debatte um die ECI habe ich hier auf Englisch zusammengefasst). Die Bürger können aber nicht selbst über die Richtlinie entscheiden, das bleibt vielmehr dem Ministerrat und dem Europäischen Parlament überlassen. Mehr noch, die Kommission ist nicht einmal dazu verpflichtet, der Aufforderung einer Initiative zu folgen, sondern kann sie auch aus rechtlichen oder politischen Gründen zurückweisen. Die ECI ist also kaum mehr als eine Art Petitionsrecht – und trotzdem werden die Anforderungen so hoch geschraubt wie bei einem verbindlichen Referendum oder einer Online-Wahl.

Selbst der Deutsche Bundesrat findet offenbar, dass es auf europäischer Ebene deutlich höhere Hürden gegen Bürgerbeteiligung braucht als in Deutschland. Das gut funktionierende System für e‑Petitionen des Deutschen Bundestags jedenfalls scheint den Ländervertretern nicht zu genügen. In seiner Stellungnahme zur ECI hat der Bundesrat vielmehr schwere Bedenken gegen die Online-Sammlung von Unterschriften angemeldet (von der Bundesregierung gibt es leider keine offizielle Stellungnahme, angesichts der CDU/FDP-Mehrheit im Bundesrat könnte man aber vermuten, dass sie eine ähnliche Position vertritt):

Erhebliche Bedenken ergeben sich vor allem aus der ungeklärten Frage, wie bei Online-Eintragungen aufgrund der technischen Möglichkeiten manipulativen Missbräuchen vorgebeugt werden kann und wie sich die datenschutzrechtlichen Anforderungen einhalten lassen. Die Zertifizierung von Online-Instrumenten sollte daher erst erfolgen, wenn ihre Zuverlässigkeit und ihre Praktikabilität hinreichend geprüft und bestätigt wurden.

SPD-Bundestagsfraktion und Grüne Bundestagspolitiker sehen das in ihren Stellungnahmen zwar anders und verweisen explizit auf Erfahrungen mit Online-Petitionen bzw. das ePetitionssystem des Bundestags. Im Gegensatz zur CDU/FDP sitzen sie aber im EU-Ministerrat nicht mit am Tisch, wenn über die ECI verhandelt wird.

Dazu kommt, dass hohe Hürden für Online-Sammlungen voraussichtlich nicht die einzigen Stolpersteine für eine ECI sind. Nach dem Lissabon-Vertrag der EU muss eine Bürgerinitiative mindestens eine Million Unterschriften sammeln, um erfolgreich zu sein. Derzeit wird ausgedealt, wie genau sich die Million unter den Mitgliedsländern aufteilen soll. Die EU-Kommission hat in ihrem Grünbuch zur ECI vorgeschlagen, dass eine Bürgerinitiative aus mindestens einem Drittel aller Mitgliedsländer (derzeit also aus neun Ländern) eine ausreichende Anzahl von Unterschriften vorlegen muss. Und „ausreichend“ bedeutet: mindestens 0,2 % der Bevölkerung. In Deutschland entspricht das rund 160.000 Unterschriften. Nach diesem Kriterium wäre selbst die so erfolgreiche Online-Petition gegen Zensursula auf europäischer Ebene gescheitert, sie hatte nämlich „nur“ 134.015 Unterzeichner.

Der Ministerrat hat sich offenbar bei einem informellen Treffen am 13. Januar auf ähnlich hohe Schwellenwerte geeinigt. Der Vertreter der spanischen Ratspräsidentschaft, der spanische Europaminister Diego López Garrido, hat bei der Anhörung der Kommission am Montag außerdem zu verstehen gegeben, dass sich die Mitgliedsstaaten zwar auf EU-weite Mindeststandards für die Überprüfung von Unterschriften einigen wollen, für die Details sollen aber weiterhin die Mitgliedsstaaten selbst zuständig bleiben. Im Klartext heißt das: Am Ende läuft es auf 27 verschiedene Onlinesysteme zur Unterschriftensammlung hinaus. Die Österreicher und Esten können ihren elektronischen Personalausweis verlangen. Die Briten, die ja nicht mal einen gedruckten Personalausweis haben, setzen voraussichtlich auf eine weniger voraussetzungsvolle Version. Die deutsche Bundesregierung upgradet womöglich das ePetitionssystem, je nachdem, was die – von der Bundesregierung mitverhandelten – europäischen Mindeststandards dann so zulassen und was politisch opportun erscheint.

In der Konsequenz heißt das: Die EU ist gerade dabei, das zentrale Tool für transnationale Kampagnen und Unterschriftensammlungen, das Internet, entlang nationaler Grenzen zu verhackstücken. Bürgerinitiativen können so keine europaweite Unterschriftenkampagne starten, sondern sie müssen mindestens neun nationale Kampagnen mit je unterschiedlichen Anforderungen an die Signaturabgabe auf die Beine stellen. Das gelingt vielleicht den großen und mächtigen Interessengruppen, wie den Gewerkschaften oder einigen Umweltverbänden, die ohnehin in der EU einiges mitzureden haben. Kleinere NGOs oder weniger gut organisierte Bewegungen und Netzwerke dagegen werden es auch mit der ECI nach wie vor schwer haben, in der EU auf ihre Probleme und Forderungen aufmerksam zu machen.

Alles in allem ist die EU gerade dabei, einen vermeintlichen Meilenstein für mehr Demokratie und Bürgerbeteiligung in Europa so klein zu klopfen, dass am Ende kaum mehr als ein bedeutungsloser Kieselstein herauskommt.

• – Wenn die ECI so kommt, wie sie derzeit diskutiert wird, wird sie für viele ein „totes“ Beteiligungsrecht bleiben: ein Recht, das nur auf dem Papier steht, aber in der Praxis nicht anwendbar ist.
• - Sie wird – im Namen von „Repräsentativität“ und „Missbrauchsverhinderung“ – vor allem starken Interessenverbänden und Lobbygruppen zugute kommen, aber kaum den vielen schwächer organisierten Interessen, die darauf viel mehr angewiesen wären.
• – Weil sie transnationale Kampagnen erschwert, wird sie auch wenig dazu tun, eine europäische Öffentlichkeit zu befördern.
• – Schließlich wird die ECI zu einer Ungleichbehandlung der europäischen Bürgerinnen und Bürger führen, weil solche aus Ländern mit restriktiveren Systemen für die Unterschriftensammlung es schwerer haben werden, ihre Unterschrift abzugeben, als andere.

Die Kommission hat angekündigt, dass sie in einigen Monaten ihren endgültigen Entwurf für die ECI vorlegen will. Danach hängt es am Ministerrat und am Europäischen Parlament, wie genau die ECI am Ende ausgestaltet sein wird. Die endgültige Fassung der ECI soll bis Ende des Jahres verabschiedet sein.