Das Bundesarchiv und die Informationsfreiheit: Warum Dokumente der Öffentlichkeit verschlossen bleiben

Die Bundestagswahlen stehen an, was einige Spitzenbeamte und Spitzenpolitiker unweigerlich ihren Job kosten wird. Es mag nach den derzeitigen Umfragen nicht eben wahrscheinlich sein, aber die Wähler könnten selbst die Rekord-Bundeskanzlerin Angela Merkel aus dem Amt hieven. Wen auch immer aus der aktuellen Regierungsriege der Wählerwille den Job kosten wird, eine Frage stellt sich bei jedem Regierungswechsel: Wer erhält amtliche Unterlagen und Dokumente derjenigen politischen Spitzenkräfte, die in wichtiger Position die Geschicke der Menschen maßgeblich beeinflusst haben?

Solche Dokumente archivieren beispielsweise öffentlich finanzierte Ämter wie das Bundesarchiv. Die Journalistin Gaby Weber klagte bereits in mehreren Fällen wegen Herausgabe von Unterlagen und seit 2011 auch gegen ebenjenes Bundesarchiv wegen Untätigkeit, weil bestimmte Akten aus der Konrad-Adenauer-Stiftung und aus weiteren politischen Stiftungen sowie von der Deutschen Bank zwar eigentlich Bundeseigentum sind, aber nicht herausgegeben werden. Das hat einen einfachen Grund: Das Bundesarchiv besitzt die erfragten Dokumente gar nicht. Weber wollte im Wege einer Informationsfreiheitsanfrage Zugang zu den Unterlagen bekommen und stritt dafür zuletzt mit einer Verfassungsbeschwerde in Karlsruhe.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Juni in einem Beschluss über Webers Anliegen nicht in der Sache entschieden, sondern an die Fachgerichte verwiesen, weil die investigative Journalistin ausschließlich gegen das Bundesarchiv vorgegangen war. Da die Unterlagen dort gar nicht vorlagen, muss sie sich an das Kanzleramt wenden. Es ging konkret um Akten von Hermann-Josef Abs, Adolf Hitlers Wirtschaftsführer und Verhandlungsführer beim Londoner Schuldenabkommen 1952, sowie Hans Globke, Kommentator der Nürnberger Rassengesetze, Ministerialdirigent Hitlers und Staatssekretär von Konrad Adenauer. Auch nach nunmehr über fünfzig Jahren bleiben diese Dokumente zunächst weiterhin der Beschwerdeführerin und der Öffentlichkeit verschlossen.

Unterlagen im Bundesarchiv

Die Rechtsfragen in dem Fall der Journalistin sind vielschichtig, wir haben daher mit dem Hamburgischen Informationsfreiheitsbeauftragten Johannes Caspar in einem Interview über die Rechtslage und die Entscheidung des Verfassungsgerichts gesprochen. Er erklärt, dass eine „unmittelbare gesetzliche Pflicht zur Beschaffung, auch zur Wiederbeschaffung von Dokumenten“ nach den derzeitigen gesetzlichen Regelungen nicht bestehe. Das Bundesarchiv hätte „keine rechtliche Möglichkeit, sich die Akten zu beschaffen“, wenn sie dem Archiv nicht angeboten wurden. Neben dem Informationsfreiheitsgesetz ist nämlich auch das Bundesarchivgesetz betroffen, in dessen Vorschriften geregelt ist, Unterlagen von bleibendem Wert, die bei hoheitlichen Handlungen von Amtsträgern anfallen, zu archivieren. Das gilt aber nicht uneingeschränkt: Nutzungsbeschränkt sind beispielsweise Akten, die Geheimhaltungsvorschriften unterliegen.

Das Bundesarchivgesetz wurde im Januar dieses Jahres – wie im Koalitionsvertrag angekündigt – geändert. Man hatte zwar laut Koalitionsvertrag eigentlich eine Novelle zur „Verbesserung der Nutzer- und Wissenschaftsfreundlichkeit“ (pdf, S. 92) versprochen, aber ganz im Sinne der Geheimen gibt es neue Grenzen der Transparenz: Die Geheimdienste sind seit dem Inkrafttreten des Gesetzes im März 2017 mit noch weitreichenderen Ausnahmen von der Pflicht zur Archivierung von Unterlagen erlöst, wenn deren Beamte der Meinung sind, es gäbe gute Gründe für eine Geheimhaltung.

Informationszugang bei politischen Stiftungen

In den konkreten Fall ist mittelbar die Konrad-Adenauer-Stiftung involviert, weil sie Unterlagen besitzt, die Weber einzusehen verlangt. Die Stiftung ist eine von mehreren deutschen politischen Stiftungen, die Archivgut beherbergen und sichern, das in Zusammenhang zu der politischen Grundausrichtung der jeweiligen Institution steht – hier also die CDU und Konrad Adenauer. Gesammelt, aufbewahrt, bewertet und erforscht wird Material zur Entstehung sowie zu früheren und aktuellen Entwicklungen der nahestehenden politischen Partei. Außerdem stellen die politischen Stiftungen ihr umfangreiches Schriftgut und Dokumente auch der Öffentlichkeit zur Verfügung – zumindest prinzipiell.

Im Rahmen der Verfassungsbeschwerde von Weber gaben sechs politische Stiftungen Stellungnahmen ab: die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung, die CDU-nahe Konrad-Adenauer-Stiftung, die CSU-nahe Hanns-Seidel-Stiftung, die den Linken nahestehende Rosa-Luxemburg-Stiftung, die FDP-nahe Friedrich-Naumann-Stiftung sowie die den Grünen nahestehende Heinrich-Böll-Stiftung. Bemerkenswert an deren Ausführungen, die zwischen drei und zwanzig Seiten lang sind, ist deren inhaltliche Übereinstimmung über das gesamte parteipolitische Spektrum hinweg. Unisono wird darin betont: Man hält sich nach eigenen Angaben an die Gesetze und die Schutzfristen von Archivgut. Das geht soweit, dass ganze Passagen gleichlautend sind. Offenbar besteht von ganz links bis ganz rechts politischer Konsens, dass alles in bester Ordnung ist. Weber nennt das eine „geschlossene Front gegen die Bürger“ und ihre Informationsrechte.

Wenn aber Akten von Politikern an private Einrichtungen oder an politische Stiftungen übergeben werden, die eigentlich dienstliche Unterlagen sind, schränkt das in der Praxis die Informationsbeschaffung und damit das Grundrecht der Informationsfreiheit ein. Wir haben Gaby Weber gefragt, wie häufig ihr bei ihren jahrelangen Recherchen begegnet ist, dass Unterlagen bei Privaten oder Stiftungen lagern. Nach ihren Angaben sei das „die Regel“, nicht etwa die Ausnahme. Dadurch würden Journalisten und alle Bürger in ihrem Recht auf Informationszugang erheblich beschnitten.

Das Bundesarchiv bestätigt Webers Eindruck. Auf die Frage von netzpolitik.org, wie oft dienstliche Akten von Politikern nicht ans Bundesarchiv, sondern an private Einrichtungen übergeben werden, nennt das Bundesarchiv zwar keine konkreten Zahlen, berichtet aber aus der Praxis:

Ohne es genau quantifizieren zu können, kann wohl festgestellt werden, dass dies sehr häufig vorkommt. Ein Blick in die Quellenverzeichnisse zeithistorischer Monographien und Editionen belegt eindrucksvoll, wie viele amtliche Dokumente in die (Nachlass-)Bestände vor allem der Archive der Parteistiftungen gelangt sind.

Diese dienstlichen Unterlagen behandeln die Amtsträger offenbar in einer Vielzahl der Fälle so, als seien sie ihr Eigentum, obwohl rechtlich zweifelsfrei geregelt ist, dass sie Eigentum der betreffenden Ministerien oder Behörden sind. Das Bundesarchiv betont:

Nach § 5 Abs. 1 des Bundesarchivgesetzes […] sind die öffentlichen Stellen des Bundes verpflichtet, alle bei ihnen vorhandenen Unterlagen dem Bundesarchiv anzubieten, wenn diese für die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben nicht mehr benötigt werden oder diese Unterlagen älter als dreißig Jahre sind. Eine Übernahme der dienstlichen Unterlagen von Amtsträgern, also auch von Spitzenpolitikern, die öffentliche Ämter bekleiden, in privates Gewahrsam kann also nicht legal sein.

Das gelte selbstverständlich auch für amtliche Dokumente in digitaler Form, nicht nur für Papier. Denn wir kommen unweigerlich in eine Zeit, in der Archivierung nicht mehr nur analog stattfindet.

Die nächsten Schritte

Gerade beschloss der Bundestag die Finanzierung einer weiteren politischen Stiftung: die Helmut-Kohl-Stiftung, vergleichbar mit den drei bestehenden Stiftungen der verstorbenen Bundeskanzler Willy Brandt, Helmut Schmidt und Konrad Adenauer. Zugleich wurden die Finanzmittelzuschüsse für diese Kanzler-Stiftungen auf mehr als zweieinhalb Millionen Euro pro Jahr erhöht.

Sollten auch an die bereits jetzt umstrittene Stiftung Unterlagen des am 16. Juni 2017 verstorbenen Kanzlers gegeben werden, die amtliche Papiere sind, hat der Beschluss des Verfassungsgerichts immerhin Klarheit für die Eigentumsrechte geschaffen. Das Bundesarchiv erläutert dazu:

Eine Weitergabe amtlicher Dokumente an private Einrichtungen verletzt den Eigentumsanspruch der Ministerien und Behörden als öffentliche Institutionen des Bundes. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss eindeutig festgestellt, dass Dokumente oder Akten ihren amtlichen Charakter durch eine trotzdem erfolgte Weitergabe an private Stellen nicht verlieren. Sie „seien dem Staat weiterhin rechtlich zugeordnet und unterlägen […] grundsätzlich seiner öffentlich-rechtlichen oder zivilrechtlichen Verfügung und Verantwortung“.

Ein Anspruch darauf, dass Akten auch beschafft werden müssen, die nie vorgelegen haben, besteht aber laut Verfassungsgericht nicht. Dem Bundesarchiv sind hier die Hände gebunden, wie gegenüber netzpolitik.org erklärt wird:

[Das] Bundesarchiv [hat] hier auch gar keine Handhabe, da ihm keine gesetzlichen Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, wenn amtliche Stellen ihrer gesetzlichen Anbietungspflicht nicht nachkommen. Wenn dem Bundesarchiv Akten nicht angeboten worden sind, so die Schlussfolgerung des Bundesverfassungsgerichts, müssen sich Benutzer an die für die Aktenführung zuständige Behörde wenden.

Ob sich durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts bei den politischen Stiftungen, bei privaten Archiven oder etwa auch beim Umgang mit bisher teilweise unzugänglichen Treuhand-Akten zur Abwicklung der DDR-Wirtschaft wirkliche Änderungen ergeben, könnte also von den nächsten Schritten Webers abhängen.

Denn ihre Aktivitäten zur Erlangung der Unterlagen und das Beschreiten des Rechtswegs wird Gaby Weber, die seit Jahrzehnten unermüdlich für die Informationsfreiheit kämpft, auch nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts fortsetzen. Wie sie gegenüber netzpolitik.org mitteilte, wurde ihrerseits die IFG-Anfrage nach den Unterlagen an das Kanzleramt nur einen Tag nach der Entscheidung aus Karlsruhe gestellt. Weber betont die Untätigkeit im Berliner Machtzentrum:

Bisher hat das Kanzleramt wenig und vor allem nichts aus eigenem Antrieb unternommen, sondern nur wegen des drohenden Urteils des Bundesverfassungsgerichts, um diese bei Privaten gebunkerten Akten zurückzubekommen. Wichtig an dem Urteil ist, dass die Verfassungsrichter ausdrücklich sagen, dass diese Akten weiterhin Eigentum des Bundes bleiben.

Das gelte auch, wenn sie unrechtmäßig nach Ende einer Amtszeit einfach mitgenommen wurden. Das Bundesarchiv unterstreicht ebenfalls die Bedeutung des höchstrichterlichen Beschlusses:

Die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts über die Indisponibilität des amtlichen Charakters von im amtlichen Kontext entstandenen Unterlagen ist wichtig, da nur auf den Zugang zu solchen amtlichen Dokumenten ein gesetzlicher Anspruch besteht: entweder nach dem Informationsfreiheitsgesetz oder in Bezug auf Archivgut des Bundes nach dem Bundesarchivgesetz.

Weber sieht eine Absicht im Verhalten des Kanzleramts, um brisantes politisches Material sowohl dem Informationsfreiheitsgesetz als auch dem Bundesarchivgesetz zu entziehen und damit den Zugang der Öffentlichkeit zu verhindern. Daher plant sie weitere gerichtliche Schritte:

Das Kanzleramt ist in meinen Augen Komplize und nicht das arme Opfer, dem leider, leider die Akten abhanden gekommen sind. Natürlich werde ich den gesamten Rechtsweg ausschöpfen: das Bundesverfassungsgericht und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg.

Nicht immer aber muss tatsächlich ein Richter entscheiden: Während der Recherche Webers tauchten überraschend die Handakten des Außenministers a. D. Hans-Dietrich Genscher in 26 Umzugskartons im Auswärtigen Amt (AA) auf. Die Journalistin hatte das AA um Einblick in diese Handakten gebeten, die erst dann und sehr plötzlich verfügbar wurden, als sie mit juristischen Schritten drohte. Zuvor befanden sie sich in Privatbesitz und waren damit für die Öffentlichkeit unzugänglich.

Die Journalistin wartet nun erstmal auf Beantwortung ihrer Informationsfreiheitsanfrage. Ihre Forderung geht aber über ihre eigenen Recherchen hinaus:

Das Kanzleramt hat meinen Antrag und muss ihn bearbeiten und die Akten zur Verfügung stellen. Ich halte es aber für notwendig, dass eine breite gesellschaftliche Diskussion darüber angeschoben wird, dass mit der Vorenthaltung der Informationen über zentrale Dinge der deutschen Geschichte eine Wahrnehmung demokratischer Rechte gar nicht möglich ist.

Der Kampf um die Akten

Gaby Weber hat einen etwa 25 Minuten langen Film über ihre gerichtlichen Prozesse im Sinne der Informationsfreiheit zusammengestellt. Dargestellt ist auch die Position des Bundesarchivs, das sich für die Überführung dieser Akten ins Archiv einsetzt: