Dieser Beitrag ist zuerst im “Jahrbuch Netzpolitik 2012 – Von A wie ACTA bis Z wie Zensur” erschienen.

In diesem Jahr hat netzpolitik.org das Thema Funkzellenanfrage auf die Agenda der Politik in Berlin gesetzt. Nach zwei Wochen Recherche veröffentlichten wir am 19. Januar eine Ermittlungsakte, in der die Durchführung dieser Maßnahme angeordnet wurde. Damit konnten wir das eher abstrakte Thema an einem konkreten Beispiel illustrieren.

Zum Fall: Im Oktober 2009 findet die Berliner Polizei in Friedrichshain “angebrannte Gegenstände” unter einem Auto, dadurch “entstand ein geringer Sachschaden am Pkw”. In Berlin brennen hunderte Autos pro Jahr. Im Jahr 2007 hatte die Polizei 14 Verdächtige gefasst, von denen neun ein Handy dabei hatten. Deswegen gehen die Ermittler davon aus, dass auch diesmal der Täter oder die Täterin ein Handy einstecken hatte. Also fordert die Polizei “sämtliche Verkehrsdaten” der 13 am Tatort zu empfangenden Funkzellen über einen bestimmten Zeitraum vor und nach der Tat an. Ein Gericht bewilligt den Antrag und die vier Betreiber der deutschen Mobilfunknetze geben die Daten heraus. Die Kommunikationsdaten aller Handys und Mobilgeräte aus einem ganzen Stadtviertel landen damit in Datenbanken der Polizei.

Ein ganzes Stadtgebiet gerastert

Diese Information haben wir als interaktive Karte aufbereitet und damit sichtbar gemacht, welches Stadtgebiet von dieser Maßnahme betroffen war. Dazu haben wir die juristischen Hintergründe, eine politische Einordnung sowie offene Fragen geliefert. Bis zu diesem Zeitpunkt konnte oder wollte uns keine der angefragten verantwortlichen Stellen Antworten auf unsere Fragen liefern: Wie viele Verkehrsdaten/Verbindungsdaten wurden in diesem einen Fall übermittelt? Wie viele Mobilfunkanschlüsse/Rufnummern sind davon betroffen? Von wie vielen Mobilfunkanschlüssen wurden die Stammdaten eingeholt? Wie viele solcher Funkzellenanfragen gibt es?

Nach unserer Veröffentlichung erfolgte ein breites Medien-Echo, mit dem wir nicht ganz gerechnet hatten. Jede Berliner Tageszeitung sowie überregionale Medien griffen unseren Fall auf und berichteten darüber. Der Tenor der Berichterstattung bezeichnete diese Art der Funkzellenabfragen als einen Skandal. Wie schon bei der massenhaften Auswertung von Mobilfunk-Daten in Dresden bei Gegenprotesten zu einem Großaufmarsch von Neonazis, wurde auch hier die Verhältnismäßigkeit bezweifelt, da die Kommunikationsdaten und Aufenthaltsorte tausender Unschuldiger gespeichert und gerastert wurden. Politiker und Datenschützer zeigten sich überrascht von dem Fall und dem Ausmaß dieser Maßnahme.

„Absolut übliche“ Maßnahme

Dass der geschilderte Fall nicht einzigartig ist sondern Methode hat, konnten wir drei Tage später nachweisen. Am 22. Januar veröffentlichte netzpolitik.org erneut Akten, in denen eine weitere Funkzellenabfrage angefordert wurde. Wieder ging es um eine Brandstiftung, diesmal mit 4.000 Euro Schaden. Dafür sollten die liebevoll “Turmdaten” genannten Datenberge sogar einen Zeitraum von acht Stunden umfassen. Erneut visualisierten wir das Stadtgebiet und, da sich dieser Fall in unmittelbarer Nähe des ersten Falls abspielte, legten die beiden Gebiete der abgefragten Funkzellen übereinander. Dadurch wurde sichtbar, dass tausende Anwohner potentiell in den Datenbergen beider Abfragen auftauchten. Zu dieser Zeit wurde auch langsam öffentlich, dass diese Maßnahme „absolut üblich“ ist und innerhalb von zwei Jahren mehrere Millionen Handys von nur einem einzigen Mobilfunkanbieter an die Behörden übermittelt wurden.

Dieses Ausmaß wurde am 23. Januar ganz offiziell bestätigt. An diesem Tag thematisierten gleich mehrere Ausschüsse im Berliner Abgeordnetenhaus diese fragwürdige Ermittlungsmethode. Widerwillig musste Polizeivizepräsidentin Koppers dort zugeben, dass in den vier Jahren seit dem Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung fast 1.000 Funkzellenabfragen vorgenommen wurden – nur in Berlin und nur wegen Autobrandstiftungen. Dabei sammelte der polizeiliche Staatsschutz mehr als vier Millionen Verkehrsdaten, also Daten über einzelne Telefonanrufe und SMS. Pro Funkzelle sind zwischen 5.000 und 15.000 Verkehrsdatensätze zusammen gekommen. Von fast 1.000 Handys wurden Namen und Adressen der Anschlussinhaber gesammelt. Millionen Datensätze waren noch immer nicht gelöscht. Gebracht hat die Sammelwut gar nichts: obwohl bei einem Viertel aller Auto-Brände Funkzellenauswertungen durchgeführt wurden, konnte kein einziger Tatverdächtiger ermittelt werden.

Mehr Datensätze als Einwohner

Im Verlauf des Jahres stiegen die Zahlen, die an die Öffentlichkeit gelangten, weiter. Kurz nach der ersten Ausschusssitzung gab Berlins Innenstaatssekretär Krömer bekannt, dass die massenhafte Handyüberwachung auch in anderen Fällen eingesetzt wird. In den drei Jahren 2009 bis 2011 wurden in 800 weiteren Fällen Funkzellenabfragen durchgeführt und bis zu acht Millionen Verbindungen in der Hauptstadt ausgewertet. Die Zahl der Funkzellenabfragen nahm jedes Jahr zu, obwohl gleichzeitig die Kriminalitätsrate abnahm. Im August wurden noch höhere Werte im Berliner Innenausschuss genannt. Zwar informierte der Senat weiterhin nur über ein Fünftel der 1.400 Funkzellenabfragen, jedoch konnte daraus hochgerechnet werden, dass in vier Jahren mehr als 30 Millionen Datensätze allein in der Hauptstadt gesammelt wurden. Statistisch gesehen ist damit jeder Berliner pro Jahr zwei Mal verdächtig.

Alle bisher genannten Fälle spielten sich in Berlin ab. Doch auch in anderen Bundesländern werden Funkzellenanfragen durchgeführt. Leider war es uns im Laufe des Jahres nicht möglich, Details und Zahlen zu erhalten, genau wie uns vor der öffentlichen Berichterstattung auch in Berlin die Auskunft verweigert wurde. Offizielle Statistiken sind laut Gesetz nicht vorgeschrieben, aber laut Hochrechnungen könnte es über 1.500 Funkzellenabfragen pro Jahr in Deutschland geben. Im Oktober wurde bekannt, dass auch bei den Ermittlungen zum Nationalsozialistischen Untergrund mehr als 20 Millionen Funkzellendatensätze und fast 14.000 Datensätze über Anschlussinhaber erhoben, gespeichert und zusammengeführt wurden. Die Aufklärungsquote dieser Datenberge wurde weiter oben bereits genannt.

Niemand wurde informiert

Dem Berliner Landesbeauftragten für Datenschutz, Dr. Alexander Dix, war bis zu unserer Veröffentlichung kein einziger solcher Fall der Datenauswertung in der Hauptstadt bekannt. Er zeigte sich immer wieder erstaunt und schockiert von der Masse an Daten und der weiten Verbreitung dieser Ermittlungsmaßnahme. Vor allem erzürnte ihn, das keine einzige betroffene Person je darüber informiert worden ist, weil der Polizei laut Eigenaussage ein “Interesse an einer Benachrichtigung nicht ersichtlich” war. Die Gesetze sagten ausdrücklich, dass eine Benachrichtigung erfolgen muss und die Regel zu sein hat, so Dix. Jede Nicht-Benachrichtigung müsse einzeln begründet werden. Zudem teilt er unsere Einschätzung, dass nicht nur die mehr als 5.000 Menschen, deren Namen und Adressen vorhanden sind, benachrichtigen werden können. Von den übrigen Hunderttausenden wurden schließlich die Telefonnummern gesammelt – und im Gesetz wird nicht festgesetzt, dass die Benachrichtigung per Brief erfolgen muss. Wieso also nicht einfach mal anrufen? Vielleicht fürchten die Polizeibehörden ja, dass sich die Mehrheit der Bevölkerung dann gegen eine Vorratsdatenspeicherung aussprechen würde, weil dann deutlich wäre, dass vor allem Unschuldige betroffen sind.

Dr. Dix kündigte noch im Januar eine gründliche Überprüfung der allgemeinen Praxis und stichprobenartiger Fälle bei der Berliner Polizei an. Am 4. September stellte er diesen Prüfbericht vor und kam darin zu dem Schluss, dass die Funkzellenabfrage „offensichtlich zum alltäglichen Ermittlungsinstrument geworden ist, das routinemäßig und ohne hinreichende Beachtung der gesetzlichen Vorgaben eingesetzt wird.” Nach der Auswertung von über einhundert Ermittlungsakten, Kontrollen bei der Zentralstelle Telekommunikationsüberwachung im Landeskriminalamt und Gesprächen mit Staatsanwaltschaft und Polizeipräsident kam der Datenschützer zu einem vernichtenden Urteil: Die Behörden machten so ziemlich jeden Fehler, der möglich ist und missachteten regelmäßig gesetzliche Vorgaben.

Jeden Fehler gemacht, der möglich war

Immer wieder wurden Funkzellenabfragen angeordnet, obwohl sie nicht erforderlich waren. Das Gesetz sieht dieses Mittel eigentlich nur als „Ultima Ratio“ vor, also erst wenn andere Ermittlungswege nicht zum Erfolg führten. Stattdessen wurden Funkzellenabfragen durchgeführt, ohne vorher Gutachten abzuwarten oder Zeugen zu befragen. In manchen Fällen lag nicht mal eine Straftat vor (technischer Defekt statt Autobrandstiftung), in anderen war die Straftat nicht „von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung“, wie es das Gesetz vorschreibt (100 Euro Schaden). Eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit „erfolgte in der Regel unzureichend und zum Teil überhaupt nicht“. Laut Gesetz muss es Hinweise dafür geben, dass eine Funkzellenabfragen zum Erfolg führen kann, trotzdem wurde sie oft angewendet, einfach weil heute jeder ein Handy hat. Klar rechtswidrig, wie der Datenschutzbeauftragte feststellte.

Die Löschbestimmungen, die für solche Daten gelten, wurden laut Dix „regelmäßig nicht beachtet“. Auch bei abgeschlossenen Verfahren konnte der Datenschützer in 90% der Fälle keine Löschung der Daten nachvollziehen. In einem Fall wurden die erhobenen Daten nichtmal ausgewertet, sollten aber für geschlagene 30 Jahre gespeichert werden. „Aufgrund dieser Prüfungsergebnisse ist daher davon auszugehen, dass die Staatsanwaltschaft überwiegend die Erforderlichkeit der weiteren Speicherung der Daten aus Funkzellenabfragen nicht fortlaufend kontrolliert und daher die gesetzlichen Vorgaben zur Löschung dieser Daten größtenteils nicht umsetzt“, so Dix.

Nicht-Informierung ist Gesetzesbruch

Besonders stört ihn, dass die Betroffenen „im Allgemeinen nicht von der Maßnahme benachrichtigt“ werden. Dabei ist die Benachrichtigung von Betroffenen eindeutig gesetzlich vorgeschrieben. Die Nicht-Informierung stellt daher einen weiteren klaren Gesetzesbruch dar. Die von ihm geforderte Benachrichtigung der Betroffenen von 1400 Funkzellenabfragen in Berlin ist unseren Wissens nach bis heute nicht passiert. Weiterhin forderte Dix, dass alle Daten, die nicht “nachweislich weiterhin zur Strafverfolgung erforderlich” sind, unverzüglich gelöscht werden. Das können wir nicht nachprüfen.

Bei all dieser Kritik ist darüber hinaus die Wirksamkeit der Funkzellenabfrage generell sehr begrenzt. Fast alle Verfahren wurden trotz massenhafter Handydaten ohne Tatverdacht eingestellt. Kein einziger Auto-Brandstifter konnte damit gefasst werden. Nur zwei Betrüger wurden erwischt. Vor diesem Hintergrund fordert der oberste Berliner Datenschützer eine “gesetzliche Einschränkung” und “klare Grenzen” der Funkzellenabfrage. Die bestehenden Gesetze sind zu ungenau und werden zudem teilweise ignoriert.

Keine politischen Konsequenzen

Auch die Grünen fordern sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene eine Einschränkung der Funkzellenabfrage, die Linkspartei hat sogar einen Gesetzesvorschlag zur Abschaffung der Maßnahme eingebracht. Doch die Regierungskoalitionen im Deutschen Bundestag und im Berliner Abgeordnetenhaus halten trotz aller Kritik an der Funkzellenabfrage als Ermittlungsinstrument fest. Vor allem CDU und SPD können an der massenhaften Handyüberwachung überwiegend Unschuldiger nichts problematisches erkennen.

Konsequenterweise korreliert diese Haltung mit der Einstellung der Parteien zur Vorratsdatenspeicherung. Dabei verdeutlichen gerade diese millionenfach von Unschuldigen erhobenen Datensätze bei der Funkzellenabfrage, was die manchmal abstrakte Vorratsdatenspeicherung wirklich bedeutet. Die rechtliche Grundlage der Funkzellenabfrage wurde bereits 2001 kurz nach dem 11. September von der rot-grünen Bundesregierung geschaffen und war ursprünglich befristet, wurde aber immer wieder verlängert. Erst mit dem Gesetz zur Vorratsdatenspeicherung wurde die Befristung im Jahr 2007 komplett abgeschafft.

Mobilfunk-Rasterfahndung abschaffen

Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts im März 2010 änderte daran nichts. Das Gericht untersagte darin nur die Verpflichtung zur Speicherung, die Anbieter speichern aber auch ohne Verpflichtung freiwillig weiter. Und die Behörden nutzen diese Daten fleißig.

De facto gibt es also auch im Bereich Mobilfunk immer noch eine Speicherung von Daten auf Vorrat, auf deutsch: Vorratsdatenspeicherung. Und diese Daten werden viel umfassender genutzt als uns in der Diskussion um die Vorratsdatenspeicherung immer verkauft werden soll. Jeder kann betroffen sein.