Neue Abkommen

Europäische Union will Nutzung von Fluggastdaten ausweiten

Das EU-Parlament soll sich mit einer neuen Vereinbarung zum Austausch von Passagierdaten mit Kanada befassen. Bislang bestehen PNR-Abkommen nur mit den USA und Australien, jetzt will die EU-Kommission auch mit Japan verhandeln. Weitere könnten folgen, nachdem die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation neue Standards beschließt.

Nach USA, Australien und Kanada will die EU ein PNR-Abkommen mit Japan schließen. Israel und Südkorea sind ebenfalls interessiert. Gemeinfrei-ähnlich freigegeben durch unsplash.com Peter Zhou

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union wollen ein weiteres Abkommen zur Übermittlung und Verwendung von Passagierdaten abschließen. Einen Vorschlag zur Aufnahme von Verhandlungen mit Japan hatte die EU-Kommission im September veröffentlicht, die EU-InnenministerInnen wollen ihn auf ihrem nächsten Treffen Anfang Dezember in Brüssel beschließen. Das EU-Parlament wird nicht einbezogen, die Abgeordneten können erst über den ausgehandelten Vertrag abstimmen.

Zu den Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records, PNR) gehören alle Daten, die Reisende beim Buchen und Einchecken bei einer Fluggesellschaft hinterlassen. Sie werden von den Firmen gespeichert und bei der Buchung sowie ein zweites Mal beim Boarding der Maschine an die zuständigen Behörden des Ziellandes übermittelt. Die PNR-Daten unterscheiden sich von Informationen, die von den Fluglinien nach dem Check-In an die Grenzpolizei eines Ziellandes geschickt werden. Hierzu zählen die erweiterten Fluggastdaten (Advance Passenger Information, API).

PNR-Daten sind zwar deutlich umfangreicher, verzeichnen im Gegensatz zu API-Daten aber keine Ausweisdokumente. Regierungen wie die USA bestehen deshalb auf beiden Datensätzen. Die Bundespolizei verlangt hingegen API-Daten, wenn Flugzeuge in bestimmten muslimischen Ländern gestartet sind.

Abschluss noch vor Olympiade geplant

Japanische Behörden dürften nach dem Abkommen die europäischen PNR-Daten zur Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität nutzen. Dieses soll noch vor den Olympischen Sommerspielen in Japan in Kraft treten. Es folgt einer Vereinbarung des EU-Japan-Gipfels von 2015, die allerdings erst in 2018 in einer strategischen Partnerschaft zwischen der EU und Japan schriftlich fixiert wurde. Anfang dieses Jahres hatte die EU außerdem einen sogenannten Angemessenheitsbeschluss gemäß Artikel 45 der Datenschutz-Grundverordnung angenommen, wonach personenbezogene Daten „ungehindert zwischen den beiden Volkswirtschaften zirkulieren“ können.

Derzeit sind zwei von drei EU-Abkommen mit Drittländern zum Austausch von Fluggastdaten in Kraft. In 2011 hatte die Kommission zwei entsprechende Verträge mit den USA und Australien geschlossen. Ein drittes Abkommen mit Kanada hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) vor zwei Jahren gekippt. Die RichterInnen bemängelten den fehlenden Grundrechteschutz knüpften den neuen Abschluss an Bedingungen.

Kurz darauf erhielt die Kommission die Genehmigung des Rates für Nachverhandlungen. Auf dem jüngsten EU-Kanada-Gipfel im Sommer haben die Parteien schließlich ein neues Abkommen präsentiert, das nach einer rechtlichen Überprüfung von den Parlamenten angenommen werden soll. Auch zu Kanada wurde ein Angemessenheitsbeschluss gefasst.

Evaluierung der Abkommen mit den USA und Australien

Zeitgleich mit der parlamentarischen Befassung des Kanada-Abkommens werden die beiden bestehenden Abkommen wie bei derartigen Verträgen üblich einer Bewertung unterzogen. Für diese Evaluation ist die EU-Kommission zuständig, die Delegation in die USA wurde außerdem von Behörden aus Deutschland, Belgien und Ungarn begleitet. Die BeamtInnen haben unter anderem die Fluggastdatenzentralstellen (Passenger Information Units, PIU) besucht. Die Abteilungen sind zuständig für die Entgegennahme und gegebenenfalls Weiterleitung der persönlichen Daten an die zuständigen Polizeibehörden oder Geheimdienste.

Die PNR-Abkommen sind beiderseitig. Weil also in Europa auch Daten aus den USA verarbeitet werden, haben US-Behörden die belgische und niederländische Fluggastdatenzentralstelle inspiziert. Mit einer endgültigen Auswertung der gegenseitigen Besuche wird im nächsten Jahr gerechnet.

Keine einheitliche Umsetzung der EU-Richtlinie

Erst im Jahr 2016, also fünf Jahre nach Abschluss der Abkommen mit den USA und Australien, hatte die EU eine eigene PNR-Richtlinie beschlossen. Demnach müssen die Passagierdaten aller Flüge in den und aus dem Schengen-Raum vorab zweimal übermittelt werden. Hierzu müssen die Mitgliedstaaten entsprechende Vereinbarungen mit den Fluggesellschaften schließen. Die britische Regierung nimmt an der Richtlinie teil, während sich das Parlament in Dänemark dagegen entschied.

Das EU-PNR-System ist dezentral angelegt, die Daten werden nur in nationalen Zentralstellen gespeichert. Wie bei Richtlinien üblich hatten die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit zur Umsetzung. 14 Länder haben die Frist zur Einrichtung einer Zentralstelle nicht eingehalten und wurden von der Kommission mit einem Vertragsverletzungsverfahren belegt. Mittlerweile haben alle Regierungen außer Spanien und Slowenien die volle Durchführung der Richtlinie gemeldet.

Von den nationalen Zentralstellen werden die Fluggastdaten mit einschlägigen nationalen Datenbanken abgeglichen, im Falle Deutschlands ist dies etwa die INPOL-Datei. Einige Mitgliedstaaten fragen außerdem das Schengener Informationssystem (SIS) ab, wo europäische Behörden beispielsweise Haftbefehle, Einreiseverbote oder heimliche Fahndungen hinterlegen könnten. Rechtlich ist die Nutzung des SIS jedoch nicht überall möglich, sodass beispielsweise die französische Zentralstelle auf eine SIS-Abfrage verzichtet.

Ausweitung auf Land- und Seeverkehr verschoben

Verdächtige Passagiere werden an Zentralstellen anderer Mitgliedstaaten oder an Europol gemeldet, wo sie ebenfalls mit dort geführten Datenbanken abgeglichen werden. Die Weitergabe erfolgt über das sogenannte PISA-System. Damit wird bei anderen Zentralstellen anonymisiert abgefragt, ob Daten über die betreffende Person vorhanden sind. Im Trefferfall werden dann die vollen Datensätze ausgetauscht.

In den letzten Monaten haben die EU-InnenministerInnen eine Erweiterung der PNR-Richtlinie auf den Land- und Seeverkehr diskutiert. Die Forderung kam vor allem aus skandinavischen Ländern, die eine hohe Zahl an Einreisen mit Fähren verzeichnen und dort Daten über die Passagiere verarbeiten. Die Regierungen in Frankreich und Belgien unterstützten einen entsprechenden Vorschlag der finnischen Ratspräsidentschaft, hatten dabei allerdings den Schienenverkehr im Blick.

Die geplante Ausweitung ist nun vorläufig verschoben. Auf ihrer Dezember-Sitzung sollen die EU-Innenministerinnen Schlussfolgerungen annehmen, die zwar die Bedeutung von Passagierdaten im Land- und Seeverkehr betonen. Allerdings werden auch die Bedenken einiger Mitgliedstaaten bekräftigt, die weiterhin Fahrkarten ohne Bindung an eine bestimmte Person ermöglichen wollen. Der Rat schlägt deshalb eine „gründliche Folgenabschätzung“ vor. Die Kommission soll damit allerdings warten, bis die EU-PNR-Richtlinie nächstes Jahr wie vorgesehen überprüft worden ist.

EU-Kommission arbeitet an globalen Standards

Einige EU-Mitgliedstaaten fordern jetzt weitere Abkommen mit Drittstaaten. Zu den Interessenten gehören etwa Südkorea oder Israel, die allerdings auf Gegenseitigkeit bestehen, also vor jeder Landung eines Flugzeuges in ihrem Hoheitsgebiet auch Personendaten aus der EU erhalten wollen.

Der Abschluss entsprechender Vereinbarungen könnte bald vereinfacht werden, nachdem die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) wie geplant einen Beschluss zur Einrichtung nationaler PNR-Systeme erlässt. Damit setzt die Organisation die Resolution 2396 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen um, der alle 193 Mitgliedstaaten auffordert, „Kompetenzen aufzubauen, um PNR-Daten zu erfassen, zu verarbeiten und zu analysieren“.

Die ICAO soll auch eine Norm für die Verarbeitung der Passagierdaten festlegen. Hierzu will die ICAO einheitliche Formate und Verfahren definieren. Die EU-Kommission ist an diesem Prozess aktiv beteiligt und hat dafür gesorgt, dass der Rat gegenüber der ICAO einen eigenen Standpunkt sowie einen Vorschlag zu internationalen PNR-Standards formuliert hat.

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2 Ergänzungen
  1. Die Verwendung von „Olympiade“ ist hier leider falsch, das „bezeichnet gemeinhin den vierjährigen Zeitraum zwischen zwei Olympischen Spielen“ (Zitat Wikipedia).

    1. @Beate:
      „Olympiade steht für:
      […]
      * eine gängige (aber streng genommen falsche) Bezeichnung für Olympische Spiele“

      sagt Wikipedia. Und „gemeinhin“ heißt ja nur „gewöhnlich“
      Somit ist’s nicht falsch.

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