Geheimdienste und Demokratie, das verträgt sich nicht. Denn in einer Demokratie ist der Staat den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber zu Transparenz verpflichtet. Er muss Rechenschaft ablegen. Dies können die der Exekutive angegliederten Geheimdienste, weil sie ja geheim operieren, nicht – sie sind deswegen ein Fremdkörper in der Demokratie.

Dieser Gastbeitrag von Markus Reuter und Michael Stognienko erschien zunächst auf der Webseite der Heinrich-Böll-Stiftung. Die Lizenz ist: Creative Commons BY-SA 3.0.

Der NSU-Skandal und der durch Edward Snowden aufgedeckte größte Überwachungsskandal der Menschheitsgeschichte haben eine neuerliche Debatte über die Zukunft der Geheimdienste befeuert und geheimdienstkritische Positionen gestärkt.

Schon lange werden von liberaler, bürgerrechtsbewegter, grüner und linker Seite weitgehende Reformen oder die Abschaffung der Geheimdienste gefordert. Wie kann eine solche Reform aussehen und wie eine Abschaffung? Wo besteht dringender Reformbedarf und wie werden bei einer Abschaffung Aufgaben der Geheimdienste neu verteilt? An welche Stellen und welche Probleme bringt das mit sich? Oder sind Geheimdienste gar ersatzlos abschaffbar?

Die Debatte um eine Einhegung oder Abschaffung der Geheimdienste ist nötig, auch vor dem Hintergrund, dass Geheimdienste bislang nach jedem Skandal, und das zeichnet sich auch in der NSA- und NSU-Affäre ab, mit höheren Budgets und erweiterten Kompetenzen ausgestattet wurden.

Zu Reform und Abschaffung von Geheimdiensten gibt in der bundesrepublikanischen Debatte unterschiedliche Positionen und auch innerhalb geheimdienstkritischer Parteien wie Grünen oder der Linkspartei besteht keine Einigkeit. Auffällig ist, dass die Reform und Abschaffung des Inlandsgeheimdienstes „Verfassungsschutz“ weitaus stärker thematisiert wird, als die des Auslandsgeheimdienstes BND.

Im Folgenden sollen Reform- und Abschaffungsmodelle, ohne Anspruch auf Vollständigkeit der Varianten innerhalb dieser Modelle, aufgezeigt werden:

1) Reform: Geheimdienste reformieren, parlamentarische Kontrolle stärken

Diese Position geht davon aus, dass Geheimdienste verfassungsgemäß bzw. von der Verfassung vorgeschrieben seien. Im Grundsatz vertreten die Reformer die Ansicht, dass Geheimdienste unverzichtbar seien. Als Kritik an denjenigen, die Geheimdienste abschaffen wollen, wird hervorgebracht, dass eine Abschaffung eine Vermischung polizeilicher und geheimdienstlicher Aufgaben mit sich brächte und damit das Trennungsgebot von Polizei und Geheimdiensten verletze.

Vertreter/innen dieser Forderung sind der ehemalige Bundesrichter und Ex-Linkspartei-Abgeordnete Wolfgang Nešković, aber auch die Grünen, wo sie in Landesregierungen beteiligt sind.

Reformansätze sind unter anderem

• Evaluierung des Frühwarnsystems: Gibt es überhaupt Erfolge, die durch geheimdienstliche Tätigkeiten entstanden sind?
• Eine umfassende Revision der Rechtsvorschriften im Bereich der Nachrichtendienste
• Beim Verfassungsschutz: Konzentration auf den Schutz der Verfassungsgrundsätze und Grundrechte vor einem gewaltsamen Umsturz und damit verbunden eine Konkretisierung des Schutzauftrages
• Eine Stärkung der administrativen Kontrolle
• Stärkung der parlamentarischen Kontrolle: Mehr Zeit zur Kontrolle für Mitglieder parlamentarischer Kontrollgremien, mehr Mitarbeiter für die Mitglieder der Gremien, Stärkung der Minderheitenrechte in den Gremien
• Strengere Richtlinien für V‑Leute oder Verzicht auf diese

In Neskovics Positionspapier war zudem die Auflösung und Umwandlung der Landesämter zu Außenstellen des Bundesamtes vorgesehen. Insbesondere diese Forderung löste innerhalb der Linkspartei heftige Kritik aus, weil sie eine Stärkung der Geheimdienste sei.

Dort wo die Grünen an Regierungen beteiligt sind, streben sie Geheimdienstreformen an. So ist in NRW im Koalitionsvertrag z.B. eine Stärkung des Kontrollgremiums, eine öffentliche Sitzung des PKG, mehr Transparenz durch eine erweiterte Berichtspflicht sowie verbindliche Richtlinien für V‑Leute aufgenommen.

In Baden-Württemberg hingegen sträubt sich der SPD-Innenminister gegen Reformen, insbesondere solche die Stellenstreichungen und Etatkürzungen für den Landesverfassungsschutz vorsehen.

Im Rot-Grün regierten Niedersachsen richtete im September 2013 Innenminister Boris Pistorius eine Expertengruppe zur Reform des Niedersächsischen Verfassungsschutzes ein. Diese präsentierte im April 2014 ihre Ergebnisse in „Handlungsempfehlungen der Arbeitsgruppe zur Reform des niedersächsischen Verfassungsschutzes“ (PDF) – die vorgeschlagene Reformen gehen weniger weit als die oben aufgezählten Forderungen.

Die niedersächsischen Handlungsempfehlungen lassen sich auf folgende Kernaussagen herunterbrechen:

• Es braucht einen Verfassungschutz (Unverzichtbarkeit, Trennungsgebot)
• Gesetzliche Regelungen und Dienstabläufe sollen präzisiert werden
• Einsatz von V‑Personen nur mit Zustimmung der G10-Kommission
• Föderalen Aufbau des VS erhalten, Zentralstellenfunktion des BfV stärken
• Erweiterung von Präventiv- und Bildungsprogrammen
• verstärkte Dokumentation der Abläufe/Entscheidungen
• Parlamentarische Kontrollgremien stärken z.B. Minderheitenrechte

2) Neustart: Verfassungsschutz auflösen, bei gleichzeitiger Neustrukturierung in Inlandsaufklärung und Demokratieförderung

Die Grüne Bundestagsfraktion legte 2012 einen Beschluss (PDF) vor, in dem der Verfassungsschutz aufgelöst werden soll.  Das grüne Papier sieht nach der Auflösung ein 2‑Säulen-Modell vor:

„Ein unabhängiges „Institut Demokratieförderung“, das keine hoheitlichen Befugnisse hat und insbesondere auch keine nachrichtendienstlichen Mittel anwenden darf, soll ganz überwiegend den Aufgabenbereich des jetzigen BfV übernehmen. Für einen verbleibenden kleinen Teil soll eine „Inlandsaufklärung“ mit erheblich beschränkten Aufgaben und Befugnissen neu gegründet werden. Diese ist nur zuständig für die Aufklärung genau bestimmter Bestrebungen mit Gewaltbezug. Nur sie darf sehr eingegrenzt und auch nur als letztes Mittel geheimdienstliche Methoden einsetzen. Ihre Zuständigkeit endet, wenn die Zuständigkeit der Strafverfolgungsbehörden beginnt.“

Als Aufgaben des Institutes werden folgende genannt:

„Das Institut ist zuständig für Beobachtung und Analyse von Strukturen und Zusammenhängen gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit in Deutschland. Gewaltlose und gewaltbereite Bestrebungen, die sich gegen die Grund- und Menschenrechte, die nicht veränderbaren Grundsätze der Verfassung oder das friedliche Zusammenleben der Völker richten, sollen laufend beobachtet, erforscht und transparent gemacht werden.“

Dabei soll das Institut ausschließlich auf öffentlich zugängliche Quellen zurückgreifen, und soll die „Inlandsaufklärung“ auf mögliche Zuständigkeiten hinweisen. Die Inlandsaufklärung soll beim Innenministerium angesiedelt sein und nur tätig werden, wenn:

• sich gegen die Grund- und Menschenrechte, die nicht veränderbaren Grundsätze der Verfassung oder das friedliche Zusammenleben der Völker richten und
• sich zu diesem Zweck tatsächlich auf die Anwendung von Gewalt und den Aufbau auf Gewalt ausgerichteter Handlungsstrukturen vorbereiten oder fortgesetzt gewalttätige Akteure unterstützen oder Kontakt zu diesen suchen.“

Polizeiliche Aufgaben soll die „Inlandsaufklärung“ nicht bekommen:

„Der Aufgabenbereich der neuen Inlandsaufklärung ist von dem der Polizei deutlich abzugrenzen. Sobald erkennbar wird, dass es um die Verhütung oder Verfolgung von Straftaten geht, endet die Zuständigkeit der Inlandsaufklärung.“

Gleichzeitig fordert der Beschluss der Bundestagsfraktion einen personellen Neuanfang, präzisere Gesetze und eine Stärkung der parlamentarischen Kontrolle sowie eine Beschränkung von polizeilicher und geheimdienstlicher Zusammenarbeit.

3) Transfer: Geheimdienste abschaffen und notwendige Aufgaben der Geheimdienste teilweise in die Polizei integrieren

Bei allen Geheimdienst-Abschaffungsmodellen wird das Problem diskutiert, dass mit der Abschaffung Aufgaben der Geheimdienste zur Polizei übergehen müssten oder könnten. Damit verbunden entstehen Probleme einer mächtigeren Polizei mit ggf. erweiterten Befugnissen – auch geheimdienstlicher Art.

Heiner Busch und Norbert Pütter sehen die Abschaffung der Geheimdienste als alternativlos an:

„Die Dienste sind systematisch unkontrollierbar; in ihnen wird die Dominanz der Exekutiven auf die Spitze getrieben; und zugleich sind sie das am wenigsten rechtstaatlich-demokratisch begrenzte Instrument in den Händen herrschender Staats-Politik. Für eine an den Bürgerrechten orientierte Politik gibt es deshalb keine Alternative zur ersatzlosen Abschaffung der Geheimdienste.“

Viele ihrer Aufgaben würden dann jedoch an die Polizei übergehen. Das wäre eine Abkehr vom Trennungsgebot von Geheimdiensten und Polizei, das als Lehre aus dem nationalsozialistischen Reichssicherheitshauptamt das Verhältnis von Geheimdiensten und Polizei im Nachkriegsdeutschland bestimmte, jedoch in vielen europäischen Ländern keine Rolle spielt.

Dieses Trennungsgebot ist heute aber schon z.B. mit geheimdienstlichen Befugnissen beim BKA, Datenbanken auf die Polizei und Dienste Zugriff haben und gemeinsamen „Lagezentren“ (wie dem Cyberabwehrzentrum) schon deutlich verwässert. Die Missstände beim Trennungsgebot werden in einem Reader der Grünen im Bundestag (PDF) kritisiert.

Befürworter einer Abschaffung der Geheimdienste und Aufgabenverlagerung zur Polizei argumentieren, dass eine Polizei mit geheimdienstlichen Aufgaben zumindest an Polizei- und Strafprozessrecht gebunden sei, sie müsse ihr Vorgehen in gerichtlichen Verfahren prüfen lassen. Dies sei ein deutlicher Fortschritt im Vergleich zu den quasi unkontrollierbaren Geheimdiensten.

Wer allerdings heute sieht, wie schwierig es ist eine transparente Polizei herzustellen oder Polizeigewalt zu ahnden, wird einige Bauchschmerzen mit erweiterten Befugnissen haben. Denkbar ist diese Option nur, wenn die Polizei selbst wirksamer als heute und von extern kontrolliert würde, damit keine Geheimpolizei mit ausufernden Befugnissen entsteht. Folglich sagen Busch und Pütter auch:

„Nicht die mächtigere Polizei ist die Alternative zu den abgeschafften Diensten, sondern die effektiv und extern kontrollierbare Polizei.“

Auch Vertreter der ersatzlosen Abschaffung des Verfassungschutzes – wie Leggewie und Meier (PDF) – befürworten , dass Personal des Geheimdienstes bei der Polizei weiterarbeitet:

„Die Ämter für Verfassungsschutz können binnen fünf Jahren geordnet abgewickelt werden, fähiges Personal kann man in den polizeilichen Staatsschutz eingliedern. Dieser ist die seit jeher für politisch motivierte Straftaten zuständige «politische Polizei». Die Arbeit speziell ausgebildeter Kriminalbeamter greift nicht aus in ein diffuses Feld des «Extremismus», sondern orientiert sich allein an der Verfolgung und Verhütung von Straftaten (in der Regel Gewalt- und ganz ausnahmsweise Propagandadelikte wie Volksverhetzung).“

4) Monitoring: Abschaffung der „geheimen“ Tätigkeiten der Geheimdienste, Umwandlung in Institute, die aus offenen Quellen wissenschaftlich arbeiten:

Eine weitere Variante ist die Abschaffung eines Geheimdienstes bei gleichzeitiger Schaffung einer Stelle, die öffentlich zugänglich Informationen aggregiert und sammelt.

Im Fall des Verfassungsschutzes ist hier insbesondere der MdB Jan Korte von der Linkspartei mit einem 12-Punkte-Plan in Erscheinung getreten. Hauptidee ist hier:

„An Stelle einer nachrichtendienstlich arbeitenden Behörde tritt eine Informations- und Dokumentationsstelle für Menschenrechte, Grundrechte und Demokratie in Bund und Ländern.“

Im Reader der Bundestagsfraktion der Linken zum Thema (PDF) heißt es u.a.:

 „Das BfV wird bis 2014 auf seine ursprünglichen Aufgaben der Informations- und Koordinationsstelle des Bundes für Fragen des Verfassungsschutzes ohne nachrichtendienstliche Kompetenzen reduziert. Alle Landesbehörden werden zu Abteilungen der Landesinnenministerien, wie es jetzt schon in der Hälfte der Bundesländer der Fall ist, umstrukturiert. Eine Ein- oder Unterordnung der Landesämter unter das BfV erfolgt nicht.“

„Dem BfV und allen Landesbehörden bzw. Abteilungen der Länderinnenministerien werden die Grundlagen zur Informationserhebung mit nachrichtendienstlichen Mitteln entzogen […]“

„Der Verfassungsschutz in Bund und Ländern verliert alle Befugnisse zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität bzw. seine quasi polizeilichen Befugnisse.“

„Bundes- und Landesämter für Verfassungsschutz werden spätestens ab dem 01. Januar 2014 aus allen Kooperationsgremien wie GTAZ, Gemeinsames Abwehrzentrum Rechts (GAR) und GASIM zurückgezogen. Dasselbe gilt für die im Rahmen der Innenministerkonferenz (IMK) und ihrer Arbeitskreise eingerichteten Projekt- und Arbeitsgruppen [..]“

„Alle Dateien und Akten in Bund und Ländern werden jeglicher nachrichtendienstlichen und polizeilichen Verwendung entzogen. Die entsprechenden automatisierten technischen Verbindungen zwischen den Sicherheitsbehörden werden gekappt. Unter Beteiligung der zuständigen Datenschutzbehörden werden Dateien und Akten gesichert, archiviert und der wissenschaftlichen Aufarbeitung sowie zur Information den Betroffenen zur Verfügung gestellt.“

Die Zukunft des Verfassungsschutzes sieht in diesem Modell so aus:

„Mit diesen Sofortmaßnahmen sollen die Voraussetzungen geschaffen werden, der Verfassungsaufgabe – die freiheitliche, demokratische und soziale Verfassungsordnung zu schützen – vollumfänglich nachzukommen. An Stelle einer nachrichtendienstlich arbeitenden Behörde tritt eine Informations- und Dokumentationsstelle für Menschenrechte, Grundrechte und Demokratie in Bund und Ländern. Diese soll die Dokumentation neonazistischer, rassistischer, antisemitischer und anderer gegen die Grundsätze der Verfassung gerichteten Aktivitäten und Einstellungen, sowie ihre strukturellen und öffentlichen Erscheinungsformen vornehmen. Zu diesem Zwecke arbeitet sie wissenschaftlich und ist befugt, mit Dritten zu kooperieren. Informationen erhält das Informations- und Dokumentationszentrum nur aus öffentlich zugänglichen Quellen und wissenschaftlichen Studien.“

Eine ähnliche Stoßrichtung verfolgt auch Martin Kutscha in einem Aufsatz (PDF) in der Publikation „Wer schützt die Verfassung?“ der Böll-Stiftung in Sachsen:

„Geheimdienste hingegen sind schon wegen ihrer mangelnden Kontrollierbarkeit ein Fremdkörper im System eines demokratischen Rechtsstaates – daran ändert auch die höchst lückenhafte parlamentarische Kontrolle nichts. Schon vor drei Jahrzehnten brachte der unvergessene Jurist und Politikwissenschaftler Wolfgang Abendroth es treffend auf den Punkt:

«Meistens werden die Hilfsmittel der Staatsgewalt, die sich selbst für Verfassungsschutzorgane halten, umgekehrt zu potentiellen Quellen der Gefährdung des Verfassungsrechts. (…) Eine demokratische Verfassung kann stets nur durch die demokratische Willensbildung des Volkes gewährleistet bleiben. Den wirksamsten Schutz der demokratischen Verfassungsordnung können nur die Bürger und Bürgerinnen selbst leisten.“

5) Streichen: Ersatzlose Abschaffung  des Verfassungsschutzes (Geheimdienstes)

Die weitestgehende Forderung ist die ersatzlose Streichung der Geheimdienste bzw. des Verfassungsschutzes, die in Teilen der (digitalen) Bürgerrechtsbewegung, in linksalternativen Zusammenhängen und auch bei Grünen und Linken wieder mehr Anklang findet.

Ein Memorandum von Humanistischer Union mit Unterstützung des Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung, Chaos Computer Club, digitalcourage e.V., Forum InformatikerInnen für Frieden und gesellschaftliche Verantwortung (FIfF), Komitee für Grundrechte und Demokratie fordert, den Verfassungsschutz ersatzlos abzuschaffen.

Untermauert wird die Forderung in einem Memorandum „Brauchen wir den Verfassungsschutz? NEIN!“ (PDF), das fünf Thesen voranstellt:

1. Eine demokratische Gesellschaft lebt von der Meinungsvielfalt. Radikale Auffassungen und Bestrebungen (die von den vorherrschenden Meinungsbildern abweichen) sind deshalb nicht nur zulässig, sondern auch wünschenswert – solange die Grenzen zur Strafbarkeit bzw. zu gewalttätigem Handeln nicht überschritten werden. Staatliche Behörden dürfen derartige Äußerungen weder als „verfassungsfeindliche“ oder „extremistische“ Bestrebungen abqualifizieren, beobachten oder gar verfolgen. Wir brauchen kein staatliches „Frühwarnsystem” zur Beobachtung derartiger Auffassungen und Bestrebungen.
2. Geheimdienstlicher Verfassungsschutz ist schädlich, wie auch die zahlreichen Verfehlungen und Skandale in der Geschichte der Bundesrepublik zeigen. Es handelt sich dabei nicht um zufällige, persönliche oder vermeidbare Fehler, sondern systematisch bedingte Mängel eines behördlichen und geheimdienstlichen „Verfassungsschutzes“.
3. Die gesetzlichen Aufgaben der Verfassungsschutzbehörden sind überflüssig. Bei ihrem Wegfall entsteht keine Sicherheitslücke. Eine Aufgaben- und Befugnisüberleitung von den Verfassungsschutzbehörden auf die Polizei ist daher nicht erforderlich. Der Schutz vor Gewalt und Straftaten obliegt der Polizei, der Staatsanwaltschaft und den Gerichten.
4. Eine Kontrolle geheim arbeitender Verfassungsschutzbehörden, die rechtsstaatlichen und demokratischen Ansprüchen genügt, ist nicht möglich. Auch Kontrollverbesserungen sind untauglich: ein transparenter, voll kontrollierbarer Geheimdienst ist ein Widerspruch in sich.
5. Die Verfassungsschutzbehörden sind ersatzlos abzuschaffen – allein schon deshalb, um nicht in Zeiten knapper Kassen und in Beachtung der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse jährlich eine halbe Milliarde Euro für überflüssige, ja schädliche Behörden auszugeben. Es bedarf auch keiner ersatzweisen, mit offenen Quellen arbeitenden staatlichen Informations- und Dokumentationsstelle über extremistische Bestrebungen. Das Problem besteht nicht in einem mangelnden Wissen über radikale, bisweilen auch menschenverachtende Meinungen und Haltungen in unserer Gesellschaft. Die Auseinandersetzung darüber muss mit politischen, demokratischen Mitteln geführt werden; sie ist innerhalb der Gesellschaft zu führen.

Horst Meier und Claus Leggewie fordern in ihrem Aufsatz „Verfassungsschutz – Über das Ende eines deutschen Sonderwegs“ (PDF):

„Was jetzt auf den Prüfstand muss, ist die gesamte Sicherheitsarchitektur der Berliner Republik. Wer den Verfassungsschutz behutsam aus dieser Konstruktion herausnimmt, braucht nicht zu gewärtigen, das ganze Gebäude der inneren Sicherheit stürze ein. Im Gegenteil: Die auf das Inland bezogene Sicherheitspolitik kann nur übersichtlicher und effizienter werden. Das Ende der Extremistenausspähung wird ein Zugewinn an Freiheit, also ein Gewinn für die Bürgerrechte sein.“

Fazit

Nach dem NSU-Skandal und in der heutigen Situation der millionenfachen Überwachung aller Bürgerinnen und Bürger durch ausländische Geheimdienste bei gleichzeitigem Datentausch und Abgleich mit deutschen Geheimdiensten, ist jede Maßnahme demokratisch geboten, die Geheimdiensten Schranken aufweist.

Den Grundwiderspruch Geheimdienst versus Transparenz in der Demokratie wird sich durch zaghafte Reformen und eine leicht verbesserte parlamentarische Kontrolle nicht auflösen. Es wird mutigere Schritte brauchen, die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger zu schützen und gleichzeitig deren Sicherheit zu gewährleisten.