Eingestufte Dokumente: Großbritannien verstößt massiv gegen Schengen-Regeln

Das Schengener Informationssystem (SIS II) ist das größte europäische Fahndungs- und Informationssystem und enthält derzeit rund 90 Millionen Einträge. Im Jahr 2015 hat die EU-Kommission Großbritannien den Zugang gewährt. Das Land ist aber nicht Mitglied des Schengener Abkommens, das die Abschaffung der Grenzkontrollen innerhalb der Europäischen Union regelt, und setzt auch die Freizügigkeit nicht um. Deshalb dürfen britische Behörden keine Daten im SIS II eingeben oder abfragen, die etwa irreguläre Migration betreffen.

Die Europäische Kommission weiß, dass Großbritannien das SIS II in großem Umfang missbräuchlich nutzt. Offen darüber sprechen will sie jedoch nicht. Das ergibt sich aus der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage sowie aus mehreren geleakten Dokumenten zur britischen Umsetzung der Vorschriften zum SIS II. Trotzdem dürfen britische Behörden weiterhin an der Fahndungsdatenbank teilnehmen.

Anschluss eigentlich vorläufig

Der im Jahr 2015 vollzogene Anschluss an das SIS II war vorläufig. Der endgültige Beitritt soll erst erfolgen, nachdem die Kommission die Umsetzung der SIS-Bestimmungen überprüft hat. Ebenfalls 2015 fand deshalb eine erste Evaluierung in Großbritannien statt. Sie stellte laut dem Bewertungsausschuss zahlreiche Mängel fest. Wenige Monate später hat der Rat der Europäischen Union deshalb Schlussfolgerungen veröffentlicht, wonach eine weitere Überprüfung stattfinden sollte.

Ein solcher Besuch erfolgte erst zwei Jahre später. Der Grund für die Verzögerung lag in einem neuen EU-Beschluss zur Schengen-Bewertung. Demnach muss jedes teilnehmende Land zukünftig alle fünf Jahre eine solche Prozedur über sich ergehen lassen. Zuständig sind die Kommission und (in einem rotierenden Verfahren) die Schengen-Mitgliedstaaten. In diesem Jahr wird dieser Bewertungs- und Überwachungsmechanismus selbst evaluiert, dies ist ein übliches Verfahren bei neuen EU-Gesetzesakten.

Die zweite Schengen-Überprüfung in Großbritannien erfolgte gemäß dem neuen Mechanismus. Der daraus folgende Evaluierungsbericht ist als Verschlusssache („RESTREINT“) eingestuft. Nikolaj Nielsen, der auf der Webseite des Online-Magazins „EU Observer“ regelmäßig zu britischen Verletzungen der Schengen-Regeln berichtet, hat das Dokument erhalten und im Dezember vergangenen Jahres auszugsweise online gestellt.

Illegale Kopien

Der Bericht (hier als durchsuchbares PDF) dokumentiert zahlreiche Versäumnisse und Verstöße, von denen „größere Mängel“ auch nach dem ersten Kontrollbesuch nicht abgestellt wurden. Britische Behörden verfügen demnach über „eine beträchtliche Anzahl vollständiger oder teilweiser Kopien“ des SIS II. Das ist nicht ungewöhnlich, denn die nationalen Behörden dürfen in ihren Kontaktstellen Backups oder Spiegelungen der Daten aufbewahren. So argumentiert auch die Kommission in der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage vor einer Woche.

Allerdings liegen einige der britischen Kopien in den Räumen von privaten IT-Dienstleistern, die von der britischen Regierung mit dem Betrieb des SIS II und anderer, angeschlossener Datenbanken beauftragt sind. Dies widerspricht den Schengen-Regeln. Bei den Firmen handelt es sich um ATOS aus Frankreich, IBM aus den USA und CGI aus Kanada.

Die Daten werden außerdem in nationale Datenbanken kopiert. Bekannt ist dies etwa über die Warndatei („Warning Index“). In einigen Fällen sollen sich sogar SIS-Daten auf Laptops befinden.

Keine Gegenseitigkeit

Zu den Prinzipien des SIS II gehört die Gegenseitigkeit und die gegenseitige Anerkennung. Alle teilnehmenden Staaten sollen Einträge aus anderen Ländern wie eigene behandeln. Die EU-Prüfer haben den britischen Behörden 2015 und 2017 eine „begrenzte Reziprozität“ attestiert. So werden etwa von den assoziierten Schengen-Ländern herausgegebene Auslieferungsersuchen nicht umgesetzt. Dies betrifft Fahndungen aus der Schweiz, Island oder Norwegen.

Auch Europäische Haftbefehle aus EU-Mitgliedstaaten werden erst nach einer teils langwierigen Validierung in britische Systeme übernommen. Eine „hohe Zahl“ wird laut dem Prüfbericht gar nicht anerkannt. Besondere Probleme ergeben sich demnach in britischen Häfen, wo die Behörden häufig gar keine ausländischen Ersuchen zur Festnahme umsetzen. Ähnlich nachlässig seien britische BeamtInnen mit der Sachfahndung. Demnach würden beispielsweise Fahrzeuge, die auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates gestohlen wurden, in Großbritannien nicht beschlagnahmt.

Spitzenplatz bei heimlichen Fahndungen

Im Gegensatz zu den wenigen eigenen Ausschreibungen liegt Großbritannien bei Suchläufen im SIS II deutlich vorn. In 2016 führten britische Behörden rund 500 Millionen Abfragen durch, die zweithöchste Zahl unter den Mitgliedstaaten. Im gleichen Jahr meldete das Königreich aber nicht einmal 10.000 Treffer, nachdem ausländische Behörden in britischen Ausschreibungen gesucht haben. Der Prüfbericht bezeichnet dieses Verhältnis als „nicht angemessen“.

Anders ist dieses Verhältnis bei den fast eine Million Personenfahndungen im SIS II, von denen rund 37.000 aus Großbritannien stammen. Das ist zwar ein eher niedriger Wert. Mehr als die Hälfte dieser Ausschreibungen sind jedoch verdeckte Kontrollen, mit denen die Behörden ein Bewegungsprofil der Betroffenen erstellen. Mit diesen heimlichen Fahndungen liegt Großbritannien im SIS II auf Platz drei nach Frankreich und Italien.

Trotz der hohen Anzahl eigener Ausschreibungen nach Artikel 36 behalten britische Behörden die Treffer nach Fahndungen anderer Länder offenbar zunächst für sich. Erst wenn eigene Geheimdienste eine Überprüfung vorgenommen und die Informationen freigegeben haben, wird die ausschreibende Behörde des anderen Landes benachrichtigt. Dies erfolgt laut der Schengen-Evaluierung sogar bei Ausschreibungen zur „unverzüglichen Meldung“, die nach den terroristischen Anschlägen 2015 in Frankreich eingerichtet wurden.

Schengen-Regeln verlangen den Ausschluss

Ein Schengen-Staat, der die Regeln des SIS II nicht umsetzt, soll eigentlich aus der Zusammenarbeit ausgeschlossen werden. Nach den Evaluierungen in 2015 und 2017 stand tatsächlich zur Debatte, Großbritannien abzukoppeln. Die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten haben jedoch im Sommer 2018 entschieden, das Evaluierungsverfahren trotz der „sehr schweren Mängel“ weiterzuführen. Den nicht öffentlichen Beschluss hat die britische Bürgerrechtsorganisation Statewatch online gestellt.

Zu diesem Zeitpunkt war bereits absehbar, dass Großbritannien die Europäische Union verlassen wird. Mit dem Beginn der „Brexit“-Verhandlungen wurde die Evaluierung des SIS II deshalb wenige Monate nach dem Ratsbeschluss gestoppt.

Gemäß dem Austrittsabkommen zum „Brexit“ darf Großbritannien in der Übergangsphase bis zum 31. Dezember 2020 weiterhin an europäischen Informationssystemen teilnehmen. Das bedeutet jedoch, dass die Überprüfung der britischen Umsetzung des SIS II zwingend wieder aufgenommen werden muss. Die EU-Kommission hat deshalb vor zwei Wochen Empfehlungen ausgesprochen, wie die Mängel behoben werden sollen. Wie der frühere Prüfbericht ist das Dokument als Verschlusssache eingestuft.

EU sucht Möglichkeiten zur weiteren Teilnahme

Wenn der Rat die Empfehlungen annimmt, muss Großbritannien darauf innerhalb von vier Wochen reagieren und mitteilen, wie die Mängel behoben werden sollen. Anderenfalls droht wieder die Abkopplung vom SIS II. Möglich wäre dann, dass britische Behörden die illegal angelegten Kopien behalten und zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr nutzen.

Würde Großbritannien nach dem vollzogenen Austritt wieder ordentliches Mitglied des SIS II, müsste sich das Land zur weiteren Evaluierung bereiterklären und unterläge auch den EU-Datenschutzregeln. Nach der derzeitigen Anti-EU-Rhetorik erscheint dies zweifelhaft. Alternativ könnte die EU für die Teilnahme als Drittstaat am SIS II einen neuen Rahmenbeschluss ähnlich der „Schwedischen Initiative“ erlassen. Neben diesen Überlegungen wird auch diskutiert, den SIS II-Informationsaustausch über Europol abzuwickeln.

Mit der neuen SIS II-Verordnung ist es außerdem möglich, Fahndungen aus Drittstaaten einzugeben. Damit würde Großbritannien aber erst mit Zeitverzug von einem anderen Schengen-Mitglied über etwaige Treffer informiert. Vermutlich will die Regierung in London aber den exklusiven Zugriff auf das wertvolle EU-Informationssystem behalten. Einzelheiten werden nun in Verhandlungen über eine „Sicherheitspartnerschaft“ geklärt.

Update: Am 5. März veröffentlichte der EU-Rat einen Durchführungsbeschluss mit 34 Forderungen an Großbritannien, den Missbrauch des SIS II zu beheben.