WhatsApp nach Libyen: Wie Frontex mit einer List das Völkerrecht umgeht

Die EU-Grenzagentur Frontex steht unter politischem Druck. Über Jahre hinweg hat sie offenkundig mit Milizen im Bürgerkriegsland Libyen gemeinsame Sache dabei gemacht, Schutzsuchende auf dem Weg nach Europa aufzuhalten und zurückzubringen. Kritik von EU-Abgeordneten lässt der Frontex-Direktor an sich abprallen, ebenso mehrere Beschwerden bei der Europäischen Bürgerbeauftragten. Zwei Vereinigungen von Jurist:innen verfolgen das Gebaren von Frontex nun als Verbrechen gegen die Menschlichkeit vor dem Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag.

Wie weit die Kooperation tatsächlich ging, zeigen WhatsApp-Nachrichten zwischen Frontex und Einheiten der libyschen Küstenwache. Dass diese existieren, hatte bereits der SPIEGEL gemeldet. Nach einer Anfrage des Autors nach dem Informationsfreiheitsgesetz sind sie hier im Volltext abrufbar.

Aufrüstung mit Flugzeuge und Drohne

Vor vier Jahren begann Frontex mit dem Aufbau ihrer Luftüberwachung über dem zentralen Mittelmeer. Nach einer neuen Verordnung von 2016 darf die Europäische Grenzagentur eigene Ausrüstung kaufen oder leasen. Mit der Änderung wollte die EU auf die zunehmende Zahl an Schutzsuchenden an ihren Außengrenzen reagieren. Frontex investiert seitdem Hunderte Millionen Euro in Charterflüge mit kleinen Maschinen europäischer Firmen, die mit Kameras und Radargeräten das zentrale Mittelmeer und die sogenannte Balkanroute beobachten.

Für die inzwischen immer mächtigere Agentur ist dieser Flugdienst von zentraler Bedeutung, das zeigt sich auch an den jährlichen Ausgaben. Allein in diesem Jahr gibt Frontex ein Drittel des für Operationen vorgesehenen Haushaltes für die Luftaufklärung aus. Inzwischen wurden die gecharterten Flugzeuge durch eine Drohne mit deutlich höherer Ausdauer ergänzt.

Alle Schiffe abgezogen

Mit dem Aufbau des Flugdienstes und dem Ende der Operation „Triton“ 2018 zog Frontex ihre Schiffe aus dem zentralen Mittelmeer ab. Die Agentur ist also nicht mehr direkt an der Seenotrettung beteiligt, wenn ihre Luftfahrzeuge dort ein Boot mit Geflüchteten entdecken. Meist starten diese Boote in Libyen, in vielen Fällen aber auch in Tunesien, seltener aus Ägypten.

Durch eine Hintertür sorgt Frontex dafür, dass die Schutzsuchenden nicht in die EU-Mitgliedstaaten gelangen, sondern wieder in Nordafrika enden. Die Grenzagentur informiert in zunehmenden Umfang libysche Behörden mit dem Auftrag, die Menschen auf Hoher See aufzugreifen und nach Libyen zurückzubringen.

Frontex beruft sich darauf, dass dieses Verfahren international vorgeschrieben ist und dem Völkerrecht entspricht.

Wenn Pilot:innen oder Kapitän:innen einen Seenotfall feststellen, müssen sie tatsächlich eine festgelegte Routine befolgen. Zuerst müssen jene Leitstellen für die Seerettung (Maritime Rescue Coordination Centre, MRCC) benachrichtigt werden, die für das betroffene Gebiet zuständig sind. So steht es im Internationalen Übereinkommen zum Schutz des menschlichen Lebens auf See (SOLAS), das seit dem Untergang der Titanic in Kraft ist. Gleichzeitig sollen Schiffe, die sich in der Nähe befinden, über den offenen Notrufkanal 16 per Funk informiert werden.

Leitstelle ohne Funktionen

Bis vor einigen Jahren hat Libyen allerdings keine maritime Rettungsleitstelle eingerichtet und auch kein Gebiet benannt, in dem sich das Land für die Seenotrettung für zuständig erklärt. Diese Aufgabe hatte damals das italienische MRCC in Rom übernommen. Alle Personen, die Frontex oder EU-Mitgliedstaaten im zentralen Mittelmeer gerettet haben, wurden demnach nach Italien oder Malta gebracht.

Damit der neue Frontex-Flugdienst also seine gewünschte Wirkung zur Migrationsabwehr entfalten konnte, griffen die EU-Mitgliedstaaten und die EU-Kommission zu einem Trick. Parallel zum Start der ersten Überwachungsflüge wurde das Innenministerium Italiens im Jahr 2017 beauftragt, in Libyen eine Seenotstelle zur Entgegennahme von Frontex-Meldungen einzurichten. Die libysche Küstenwache sollte zudem darin unterstützt werden, bei der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation (IMO) eine Seenotrettungszone anzumelden. Dafür gab die Kommission zunächst 42 Millionen Euro aus.

Nach einem ersten erfolglosen Anlauf nahm die IMO den Antrag aus Libyen 2018 an. Frontex betrachtete die Leitstelle in Tripolis daraufhin als „international anerkannt und zuständig“. Allerdings erfüllt das libysche MRCC die eigentlich zwingenden Anforderungen nicht: Weder ist es Tag und Nacht erreichbar, die dort abgestellten Mitarbeiter sprechen mitunter kein Englisch, auch verfügen die Behörden nicht über die nötigen Ambulanzfahrzeuge oder Krankenhausplätze für einen Seenotfall.

Inzwischen gilt zudem als gesichert, dass das libysche MRCC allenfalls auf dem Papier existent ist. Das bestätigen die EU-Kommission und der Rat, die beide nicht wissen wo sich die von ihnen finanzierte Seenotleitstelle überhaupt befindet. Auch das deutsche Verteidigungsministerium sprach noch im Februar dieses Jahres davon, dass es sich um „keine voll funktionstüchtige Behörde“ handelt.

Neuer Versuch mit Containern

Dass Frontex das libysche MRCC trotzdem mit der „Rettung“ von gesichteten Booten beauftragt, ist also eine List. Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (der sogenannte „Fall Hirsi“) von 2012 ist dies allerdings völkerrechtswidrig. Geflüchtete dürfen nicht in Länder zurückgebracht werden, aus denen sie geflohen sind und in denen ihnen Verfolgung droht. Libyen gehört zweifellos dazu, das Land hat kein Asylsystem, Schutzsuchende werden von Milizen in überfüllte Lager gepfercht, misshandelt und ermordet. Eine Dokumentation der italienischen Filmemacherin Sara Creta hat dies jüngst bestätigt.

Nach dem Hirsi-Urteil des Menschenrechtsgerichtshofs hat die EU die Pflicht zur Seenotrettung überdies in einem eigenen Gesetzestext verankert. Gemäß der 2014 erlassenen Verordnung für die Überwachung der Seeaußengrenzen müssen Frontex oder ein Mitgliedstaat, der an einem Frontex-Einsatz beteiligt ist, „jedem Schiff und jeder Person in Seenot“ Hilfe leisten. Dies soll „ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit oder den Status einer solchen Person“ im Einklang mit dem Völkerrecht und unter Achtung der Grundrechte erfolgen.

Frontex darf also keine Geflüchteten nach Libyen zurückbringen. Dabei macht es wenig Unterschied, ob Frontex selbst derartige Pushbacks durchführt, oder die libysche Küstenwache damit (als sogenannte Pullbacks) beauftragt. Auch die Genfer Flüchtlingskonvention verbietet solche Zurückweisungen. In Artikel 18 der EU-Grundrechtecharta ist zudem das Recht auf Asyl festgelegt.

Dessen ungeachtet weitet die EU-Kommission ihre Unterstützung für Libyen sogar aus. Das angeblich in Tripolis eingerichtete MRCC wird in der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage als „noch sehr rudimentär“ beschrieben, deshalb erhält das italienische Innenministerium weitere 15 Millionen Euro für dessen Ausbau. Es wird demnach „zunächst in Containern untergebracht“, die dann an der gesamten Küste verlegt werden können.

Direkter Kontakt zur Küstenwache

Offenbar ist das „rudimentäre“ MRCC in Libyen auch für die Frontex-Luftüberwachung schwer erreichbar. Die Agentur hat sich deshalb einen kurzen Draht zur dortigen Küstenwache geschaffen. In mehreren Fällen wurden die Angehörigen der Milizen per WhatsApp informiert, wenn ein Frontex-Flugzeug Geflüchtete auf Hoher See auf dem Weg in die EU entdeckt.

Hierüber hatte zuerst der SPIEGEL berichtet und den Frontex-Chef Fabrice Leggeri damit konfrontiert. Dem Magazin liegen nach eigener Auskunft entsprechende Screenshots vor. Einem Kapitän sei sogar ein Foto eines Flüchtlingsbootes geschickt worden, das von einem Frontex-Flugzeug aufgenommen wurde. Dieser direkte Kontakt sei ein klarer Verstoß gegen europäisches Recht, zitiert der SPIEGEL die deutsche Expertin für Völker- und Verfassungsrecht Nora Markard.

„Frontex hat noch nie direkt mit der libyschen Küstenwache kooperiert“, log Leggeri dazu im März gegenüber einem Sonderausschuss zur Untersuchung von Völkerrechtsverletzungen der Grenzagentur im Europaparlament. Mit den Screenshots des SPIEGEL konfrontiert, bestritt Frontex den direkten Kontakt mit der Küstenwache nicht mehr explizit. Es handele sich laut einem Sprecher aber um eine „Notfallkommunikation“ und damit nicht um einen formellen Kontakt.

Auszüge aus der in der Rede stehenden WhatsApp-Kommunikation, die Frontex nun herausgeben musste, zeichnen jedoch ein anderes Bild. Demnach hat sich die dortige Küstenwache an mindestens zehn Tagen mit der Grenzagentur über etwaige Boote auf dem Weg in die EU ausgetauscht. So fragte etwa ein libyscher Kapitän am 31. Mai dieses Jahres über den Messengerdienst „Haben Sie etwas über Migranten, die Hilfe benötigen?“. Eine Antwort von Frontex ist nicht dokumentiert, womöglich erfolgte sie über ein Telefongespräch.

Koordination durch Frontex-Flugzeug

Noch fragwürdiger ist jedoch der Fall vom 27. Mai, bei dem sich die Beteiligten über einen längeren Zeitraum über insgesamt vier gesichtete Boote abgestimmt haben. Aufseiten der libyschen Küstenwache scheint es sich um das Patrouillenschiff „Ras Al Jadr“ gehandelt zu haben, das in der Kommunikation mehrfach als „ras“ abgekürzt wird.

Wie viele andere Schiffe der Küstenwachen in Libyen wird die „Ras Al Jadr“ von Milizen betrieben, deren Angehörige für ihre Brutalität berüchtigt sind (aus diesem Grund schreiben viele Hilfsorganisationen das Wort „Küstenwache“ im Zusammenhang mit Libyen in Anführungszeichen). Ihr wohl bekanntester Einsatz erfolgte zum Start der Frontex-Flüge 2017, dabei ertranken mindestens 20 Menschen. Zudem hat die Besatzung immer wieder auf Seenotretter:innen geschossen, zuletzt ist dies für den 30. Juni dieses Jahres dokumentiert.

Nachforschungen ergeben, dass die „Ras Al Jadr“ am 27. Mai 2021 tatsächlich im zentralen Mittelmeer operierte und die Insassen von mindestens einem Boot nach Libyen zurückholte. Auch die „Zawiya“, ein anderes Schiff der libyschen Küstenwache, war zu zwei Einsätzen unterwegs und brachte laut dem Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen 194 Geflüchtete nach Tripolis zurück (die IOM spricht von 185 Personen). 60 weitere könnten sich laut dem WhatsApp-Chat auf der „Ras Al Jadr“ befunden haben, andere EU-Quellen sprechen von 100 Personen.

Offenbar kam die am 27. Mai ergangene Anweisung für den Pullback an die „Ras Al Jadr“ von der Frontex-Luftüberwachung. Historische Transponderdaten belegen, dass eines der Frontex-Flugzeuge an dem fraglichen Tag von Malta zu zwei Missionen vor der libyschen Küste aufgebrochen war. Auch der WhatsApp-Chat deutet auf eine enge Kooperation mit Frontex hin. Demnach haben sich die Beteiligten über die Position des fraglichen Bootes sowie des Schiffs der libyschen Küstenwache ausgetauscht.

Unvollständige Koordinaten

Mitunter werden derartige Angaben nicht mehr komplett über den Notfallkanal 16 an alle Schiffe in der Umgebung weitergegeben, sondern nur noch unvollständig. Dies kann Fälle betreffen, in denen Frontex die Menschenleben auf den Booten nach eigenem Gutdünken als „nicht unmittelbar gefährdet“ betrachtet, wie aus der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage an die Agentur hervorgeht.

Diese fragwürdige Praxis bestätigen Mitglieder der privaten Seenotrettungsorganisation Sea-Watch, die selbst mit Flugzeugen das zentrale Mittelmeer beobachtet. Frontex gibt demnach in einigen Fällen lediglich Hinweise zur Entfernung und Richtung eines Bootes von den Einheiten der libyschen Küstenwache. Ohne weitere Koordinaten kann dies von keinem anderen Schiff in der Nähe verstanden werden.

Die EU-Grenzagentur übernimmt de facto die Luftaufklärung für die libysche Küstenwache. Diese enge Kooperation sorgt nicht nur dafür, dass Tausende von Menschen in Lager zurückgebracht werden, in denen sie Misshandlung, Folter und Tod erwarten. Wenn auch die Position eines Seenotfalls gegenüber Rettungsorganisationen geheim gehalten werden, ist Frontex direkt verantwortlich, dass Menschen deshalb im Mittelmeer ertrinken.

Update vom 12. Oktober: Mit einem Tag Verspätung hat Frontex auf die Bitte um Stellungnahme reagiert. Darin bestätigt ein Sprecher, „in einer Notsituation“ Informationen über den Aufenthaltsort von Booten „auf jede erdenkliche Weise an die an der Rettungsaktion beteiligten Personen weiterzugeben“. Dies umfasse auch E-Mails, Telefonanrufe oder „Nachrichten“. Frontex bestreitet aber, jemals mit der libyschen Küstenwache „kooperiert“ zu haben oder Rettungseinsätze zu koordinieren. Über jeden Notfall in der SAR-Zone Libyens werde auch das von der Bundesregierung als „noch sehr rudimentär“ bezeichnete MRCC benachrichtigt.