Lea Pfau arbeitet als Campaignerin beim Transparenzportal FragDenStaat. In ihrer Bachelorarbeit an der Freien Universität Berlin hat sie die Wirkung von Informationszugangsgesetzen untersucht. Hier berichtet sie von den Ergebnissen ihrer Befragung und gibt Empfehlungen, wie die Praxis der Informationsfreiheit verbessert werden kann.
Von Journalist:innen geliebt, von Behörden oft gehasst: Informationsfreiheitsgesetze (IFG) geben allen Bürger:innen das Recht, amtliche Informationen von staatlichen Stellen zu erhalten, ohne eine Begründung angeben zu müssen. Das Prinzip des Amtsgeheimnisses wurde damit in Deutschland aufgehoben; an seine Stelle treten Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Partizipation. So jedenfalls die Theorie.
Denn bei Informationsfreiheit stößt die Bürgernähe der Verwaltung schon mal an ihre Grenzen. Die Bearbeitung der Anfragen nehme zu viel Zeit in Anspruch, unken Behörden. Manchmal sei gar kein echtes Interesse an einer Information erkennbar. Anfragen würden „offensichtlich missbräuchlich“ und zur „bloßen Ausforschung von Behörden“ gestellt, heißt es etwa vom Bundesnachrichtendienst. Oder wie es der Tübinger Oberbürgermeister Boris Palmer von den Grünen ausdrückt: „Haben Sie keine anderen Hobbys?“
Selten werden verwaltungsrechtliche Debatten so emotional geführt wie bei der Informationsfreiheit. Empirische Beiträge, welche Auswirkungen IFG-Anfragen in der Praxis haben, gibt es bisher nur wenige. Die meisten davon sind Evaluationen, die von Bundesländern oder dem Bund durchgeführt wurden. Sie legen ihren Schwerpunkt zum Großteil auf die reine Umsetzung des Gesetzes: Wie viele Anfragen wurden gestellt? Wie viele abgelehnt und warum? Wie hoch ist der Arbeitsaufwand für Behörden? Bürger:innen und Zivilgesellschaft kommen in nahezu keiner dieser Evaluationen zu Wort.
Deshalb habe ich für meine Bachelor-Arbeit die Nutzer:innen von Informationsfreiheitsgesetzen befragt, um herauszufinden, wie sich die Gesetze in der Gesellschaft auswirken. Mit 104 Personen, die meinen Online-Fragebogen gültig ausgefüllt haben, erheben die Ergebnisse keinen Anspruch auf statistische Repräsentativität. Die Arbeit fördert trotzdem interessante Erkenntnisse zutage.
Zwischen Einmal-Fragerinnen und Heavy-Usern
So erfahren wir beispielsweise, dass es sehr unterschiedliche Nutzungstypen von Informationsfreiheitsgesetzen gibt. Die größte Gruppe der Befragten hat jeweils drei bis fünf Anfragen gestellt (23 Prozent), die zweitgrößte nur eine (18 Prozent) und die drittgrößte wiederum jeweils mehr als 40 Anfragen (16 Prozent). IFG werden offenbar sowohl von Bürger:innen genutzt, die sich nur für ein konkretes Thema interessieren, als auch für umfangreichere Recherchen zu verschiedenen Themen.
Es zeigt sich zudem, dass die meisten Anfragen an kommunale Behörden gestellt wurden. Die meisten Befragten sagen, „lokale Betroffenheit“ sei der Grund für das Stellen einer Anfrage. Deutlich wird auch, welche Hürden Antragsteller:innen immer noch im Weg stehen: Wenn eine Behörde Gebühren für die Beantwortung verlangt, zieht fast die Hälfte der Befragten ihre Anfrage zurück. Für das Erreichen der Gesetzeszwecke von Informationsfreiheitsgesetzen ist die gängige Gebührenpraxis also ein echtes Hemmnis. Ob diese Zwecke grundsätzlich erreicht werden, stand im weiteren Fokus meiner Untersuchung.
Die Gesetzgeber:innen haben den Informationsfreiheitsgesetzen hohe Ziele gesteckt. Von den 14 in Deutschland geltenden IFG und Transparenzgesetzen geben acht Gesetzestexte oder ‑begründungen einen Zweck an, den die Regelung erfüllen soll. Sieben nennen dabei die Förderung der demokratischen Meinungs- und Willensbildung. Genauso häufig wird das Ziel ausgegeben, staatliches Handeln kontrollierbar und nachvollziehbarer zu machen. Vier Mal wird zudem eine Verbesserung der politischen Partizipation genannt.
Um herauszufinden, ob diese Ziele erreicht werden, habe ich den Teilnehmer:innen mehrere Fragen zu jedem der drei Zwecke gestellt und so einen Erfolgswert berechnet. In einem zweiten Schritt habe ich dann statistisch geprüft, ob ein Zusammenhang zwischen der Anzahl der gestellt IFG-Anfragen und diesem Score besteht.
Anfragen stärken die demokratische Meinungsbildung
Für das Gesetzesziel der demokratischen Meinungs- und Willensbildung habe ich unter anderem abgefragt, ob Antragsteller:innen die Antworten auf ihre Anfragen veröffentlichen und teilen und wie hoch sie deren Relevanz in öffentlichen Medien wahrnehmen. Demokratische Meinungs- und Willensbildung meint hier also nicht die individuelle Einstellung zu einem Thema, sondern ob die Befragten mit ihren Anfragen an kollektiven Entscheidungsfindungen im öffentlichen Diskurs mitwirken.
Es zeigt sich ein mittlerer positiver Zusammenhang mit der Anzahl gestellter IFG-Anfragen. Also: Wer Informationsfreiheitsgesetze öfter genutzt hat, hatte das Gefühl, damit zur demokratischen Meinungs- und Willensbildung beizutragen.
Eine Erklärung für diesen Zusammenhang bietet die Tatsache, dass viele Befragten angegeben haben, die Informationen aus ihren IFG-Anfragen zu veröffentlichen und zu teilen. Die meisten (77 Prozent) tun dies auf FragDenStaat.de – was daran liegt, dass ich die Teilnehmer:innen über FragDenStaat rekrutiert habe -, viele aber auch im privaten Bekanntenkreis (62 Prozent). Diese Veröffentlichung der erhaltenen Informationen ist die Voraussetzung dafür, dass sie überhaupt in einen öffentlichen Diskurs einfließen können. In politischen Kontexten oder sozialen und klassischen Medien teilen die Befragten die erhaltenen Antworten eher selten, die mediale Aufmerksamkeit für IFG-Anfragen wird ebenfalls als gering eingeschätzt.
Die Hoffnungen, die die befragten Antragsteller:innen ihren Anfragen mitgeben, zeigen ebenfalls, dass diese explizit am öffentlichen Diskurs mitwirken möchten. 67 Prozent möchten anderen Menschen ein Thema verständlich machen und Aufmerksamkeit dafür herstellen; eine große Mehrheit (75 Prozent) ist außerdem der Meinung, dass die Informationen aus IFG-Anfragen für eine breite Öffentlichkeit interessant und relevant seien.
Es besteht also durchaus Potenzial, IFG-Anfragen noch stärker in demokratische Meinungs- und Willensbildung einfließen zu lassen. In der Praxis könnte dies durch mehr öffentliche Wahrnehmung von IFG-Anfragen erreicht werden. Hilfreich wäre es etwa, wenn Journalist:innen, die Informationen aus IFG-Anfragen haben, dies in ihren Texten konsequent kenntlich machen und die Dokumente idealerweise im Original veröffentlichen.
Positiver Einfluss auf die politische Partizipation
Auch für die Förderung politischer Partizipation habe ich einen mittleren positiven Zusammenhang mit der Anzahl der gestellten IFG-Anfragen festgestellt. Ich habe die Proband:innen hier unter anderem gefragt, ob Informationen aus IFG-Anfragen ihnen dabei helfen, politische Sachverhalte zu verstehen, und ob sie die Informationen für politisches Engagement nutzen.
Eine deutliche Mehrheit (86 Prozent) der Befragten gab an, sich politisch zu engagieren sowie die Informationen aus IFG-Anfragen in ihrem Engagement zu nutzen. Von diesen stimmten fast alle (92 Prozent) zu, dass Informationsfreiheit politische Beteiligung erleichtere. Drei Viertel stimmten zu, dass ihnen Informationen aus IFG-Anfragen beim Verständnis politischer Sachverhalte halfen. Allerdings befand auch ein Fünftel die Informationen für oft unverständlich. Dabei ist anzumerken, dass das Bildungsniveau der Befragten überdurchschnittlich hoch ist – knapp die Hälfte hat einen Hochschulabschluss.
Es sollten Möglichkeiten geprüft werden, wie mehr Menschen von IFG erfahren können und die Antragstellung einfacher wird, damit IFG nicht einer gebildeten, politisch engagierten Elite vorbehalten sind. Dazu beitragen können beispielsweise eine Informationskampagne über das jeweils geltende Gesetz, präsente Nutzungshinweise auf den Webseiten von Behörden und konkrete Hilfestellungen für Anfragende statt abschreckendem Behördensprech.
Eingeschränkte Auskunftsfreude
Am schlechtesten schnitt das Gesetzesziel der erhöhten Akzeptanz staatlichen Handelns ab. Ich habe die Teilnehmer:innen hier zum einen gefragt, ob das Antwortverhalten der Behörden eine Bewertung ihres Handelns überhaupt ermöglicht, und zum anderen, wie zufrieden die Antragsteller:innen mit den tatsächlichen Inhalten sind. Hier konnte ich keinen Zusammenhang zwischen der Anzahl der gestellten IFG-Anfragen und dem Erfolgswert des Zieles feststellen.
Eine Erklärung dafür könnte sein, dass Menschen, die bereits ein hohes Vertrauen in staatliches Handeln haben, einen geringeren Wunsch haben, dieses zu kontrollieren, und daher auch weniger IFG-Anfragen stellen. Wer dem Staat blind vertraut, gehört wohl selten zur Gruppe der IFG-Nutzer:innen. Gleichzeitig ist in dieser Gruppe ein gewisses Grundvertrauen in Behörden notwendig – wer denkt, dass der Staat ohnehin nur lügt, wird wohl selten eine IFG-Anfrage stellen. Die Tatsache, dass die Befragten mehrheitlich ein geringes bis mittleres Vertrauen in Politik und Verwaltung und gleichzeitig einen hohen Wunsch haben, deren Arbeit zu kontrollieren, stützt diese These.
Gründe für das schlechte Abschneiden bei diesem Ziel finden sich aber auch im Verhalten der Behörden. Fast alle Befragten gaben an, dass Behörden auf Anfragen hin zu wenig Informationen herausgeben. Auch die inhaltliche Bewertung der Antworten fiel eher negativ aus: Ganze 88 Prozent sind der Meinung, dass die Informationen aus IFG-Anfragen nicht zeigen, dass die Politik gute Arbeit macht – eine erschreckend hohe Zahl.
Damit ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass IFG an sich geeignet sein könnten, um die Akzeptanz staatlichen Handelns zu erhöhen. Abhängig ist dies unter anderem vom Bewertungsmaßstab der Antragsteller:innen und deren Sanktionsmöglichkeiten für unerwünschtes Handeln. Grundsätzlich sollten mehr Informationen veröffentlicht werden, auch proaktiv, wie es Transparenzgesetze vorschreiben. Ein Gesetzentwurf wie der des Berliner Senats, der die Informationsfreiheit dabei insgesamt verschlechtert, ist dem Vertrauen in staatliches Handeln allerdings nicht zuträglich.
Ein Hoch auf die Transparenz
Informationsfreiheit stärkt Demokratie – dieser These stimmen ganze 95 Prozent der Befragten zu. Das demokratische Potenzial kann und sollte aber noch weiter ausgeschöpft werden. Vermehrte proaktive Veröffentlichung, Gebührenfreiheit und eine erhöhte Bekanntheit von IFG sind nur einige Möglichkeiten. Dass mit Bayern, Niedersachsen und Sachsen drei Bundesländer noch gar kein IFG haben, ist nicht zeitgemäß.
Es ist Zeit, dass deutsche Behörden ihre Angst vor IFG verlieren. Verwaltungen müssen konsequent anfangen, IFG-Anfragen als integralen demokratischen Bestandteil ihrer Arbeit zu sehen. Die Politik muss gute Gesetze schreiben, die tatsächlich Transparenz fördern. Sorgen, wie die des eingangs zitierten Bundesnachrichtendienstes vor „missbräuchlichen“ Anträgen, brauchen sie sich dabei nicht zu machen: In der Befragung gab nur eine einzige Person an, mit ihren IFG-Anfragen die Verwaltung ärgern zu wollen.
