Überwachungsexporte: Bundesregierung stellt Industrie vor Menschenrechte

Die EU will den Export von Überwachungstechnologien beschränken, aber Deutschland verwässert die neue Verordnung. Nach dem Arabischen Frühling hatte die Bundesregierung eine Verschärfung versprochen, doch jetzt erfüllt sie die Wünsche der Industrie. Wir veröffentlichen vertrauliche Protokolle der Verhandlungen.

- , Daniel Moßbrucker - in Technologie - eine Ergänzung
Dual Use Leaks. – Alle Rechte vorbehalten ROG/Picture Alliance/AP Images

Vor zwei Jahren startete die EU-Kommission auf Druck der Bundesregierung eine Initiative, um den Handel der europäischen Überwachungsindustrie mit autokratischen Regimen zu stoppen. Vertrauliche Verhandlungsprotokolle zeigen nun: Die Bundesregierung nutzt die laufenden Brüsseler Verhandlungen, um Wünsche der deutschen Industrie zu erfüllen – und wird bei Regelungen zum menschenrechtlichen Schutz vor Überwachung ausgetrickst. Gemeinsam mit der Menschenrechtsorganisation Reporter ohne Grenzen veröffentlichen wir die Dokumente im Volltext.

Dies ist ein Gastbeitrag von Daniel Moßbrucker, der für Reporter ohne Grenzen die Reform der EU-Dual-Use-Verordnung begleitet. Die Organisation setzt sich weltweit für den Schutz von Journalist*innen ein und kämpft online wie offline gegen Zensur. Reporter ohne Grenzen ist Teil der Coalition Against Unlawful Surveillance Exports (CAUSE), in der sich unter anderem Amnesty International, Privacy International, Human Rights Watch und Access Now für eine restriktivere Kontrolle von Überwachungstechnologien einsetzen. ROG hat eine Petition gestartet, um die Bundesregierung durch öffentlichen Druck zu einem Umdenken in den Brüsseler Verhandlungen zu bewegen.

Die Worte des damaligen Vizekanzlers und Wirtschaftsministers Sigmar Gabriel ließen eigentlich keinen Zweifel zu, dass der Handel mit Überwachungstechnologie künftig schärfer reguliert werden müsse. „Bislang sind die europäischen Regelungen für den Export solcher Technologien in andere Länder lückenhaft. […] Wir werden uns in Brüssel, aber auch international, für zügige europäische und weltweite Regelungen einsetzen“, sagte der SPD-Politiker noch im Sommer 2015. Da hatte Deutschland gerade die nationalen Kontrollen für Späh-Software verschärft und den Druck auf Brüssel erhöht, den schattigen Markt der Überwachungsindustrie auch auf EU-Ebene endlich konsequenter zu regulieren.

Wir veröffentlichen jetzt eine Reihe an Verhandlungsdokumenten, die belegen, dass von den einstigen Versprechungen heute kaum noch etwas übrig geblieben ist. Tatsächlich hat die Bundesregierung nun in einigen Punkten sogar gegen Verbesserungsvorschläge gestimmt, die EU-Kommission und Europaparlament in jahrelangen Verhandlungsrunden erarbeitet hatten. In anderen Bereichen scheiterte die Strategie der deutschen Beamten in Brüssel durch taktische Fehleinschätzungen, sodass sich mittlerweile ein regelrechter Block gegen Deutschland gebildet hat. Die historische Reform steht damit vor dem Aus.

EU stellt Mängel fest – und reagiert

Zunächst schien es noch, dass Gabriels Initiative tatsächlich zu einer besseren Kontrolle von Überwachungstechnologie führen könnte. Schon 2014 nahm eine Expertengruppe ihre Arbeit auf, 2016 kam eine Studie der EU-Kommission zu dem Ergebnis, dass die aktuelle Kontrolle gravierende Mängel aufweise. Die geltenden Standards seien demnach nicht geeignet, Überwachungsexporte in autoritäre Staaten wirksam zu unterbinden.

Es war eine nüchterne Analyse von dramatischen Ereignissen, die seit dem Arabischen Frühling immer wieder sichtbar wurden: Damals waren digital hochgerüstete Regime wie Syrien, Marokko oder Libyen dank europäischer – auch deutscher – Hochtechnologie problemlos in der Lage gewesen, die Geräte kritischer Journalisten zu hacken oder Demonstrationszüge mittels sogenannter IMSI-Catcher zu überwachen.

Eines der schockierenden Beispiele war der Fall des marokkanischen Blogs „Mamfakinch“, welches sich zu Beginn der Massenproteste zu einer starken Stimme einer möglichen Revolution entwickelte. Schnell wurde die Redaktion jedoch mit Trojanern des italienischen Unternehmens „Hacking Team“ angegriffen und überwacht. In der Folge verloren einerseits Quellen das Vertrauen in die Mamfakinch-Macher, doch auch die Journalisten selbst fühlten sich durch den Angriff nicht mehr sicher. 2014 stellte das Blog den Betrieb ein.

Völlig dereguliertes Geschäft

Reporter ohne Grenzen begreift die Frage der zugrundeliegenden Technologie-Exporte aus Europa seither als einen Kernteil seiner Arbeit, um Journalismus gerade dort zu ermöglichen, wo es ohnehin schon schwierige Rahmenbedingungen durch repressive Staaten gibt. Für die deutsche und europäische Politik waren solche Fälle vor allem blamabel und größtenteils ein Schock, denn die Geschäfte dieser Industrie waren bis dahin völlig dereguliert gewesen. Als der Grünen-Netzpolitiker Konstantin von Notz 2013 einen Antrag für schärfere Exportkontrollen in den Bundestag einbrachte, war er bezeichnenderweise einer der wenigen, die sich dieses Themas seit dem Arabischen Frühling kontinuierlich angenommen hatten.

Erst 2015 hat die EU-Kommission hastig manche der digitalen Späh-Produkte zur Exportkontrolle für sogenannte Dual-Use-Güter hinzugefügt. So werden Produkte bezeichnet, die sowohl für militärische wie auch zivile Zwecke genutzt werden können – anders als etwa klassische Rüstungsgüter oder Folterwerkzeuge, deren militärischer Nutzen eindeutig ist.

Dual-Use-Güter werden teilweise seit Jahrzehnten kontrolliert, bezogen sich aber seit jeher auf klassische, analoge Güter. Die gesamten Exportverfahren orientieren sich daher bis heute eher an nicht-digitalen Gütern. Deshalb haben IT-Unternehmen bis heute etliche Schlupflöcher, um Überwachungsverkäufe durchzuführen. In einer aufsehenerregenden Dokumentation zeigte Al Jazeera noch 2017, wie eine italienische Überwachungsfirma die EU-Kontrollen umgehen und unter anderem in den Iran verkaufen wollte.

Bundesregierung behindert eigenen Prozess

Im September 2016 legte die EU-Kommission daher einen Vorschlag für eine neue Dual-Use-Verordnung vor, mit denen die offenkundigsten Defizite beseitigt werden sollten. Dem Gesetzgebungsverfahren der EU zufolge müssen das Europäische Parlament und der Europäische Rat als Vertretung der Mitgliedsstaaten zunächst jeweils Änderungsvorschläge für das Kommissionspapier verabschieden, ehe alle drei einen Kompromiss finden müssen.

Nach zähen Verhandlungen verabschiedete das Parlament im Januar diverse Änderungsanträge. Die Abgeordneten haben keinen der aus menschenrechtlicher Sicht zentralen Punkte grundsätzlich in Frage gestellt.

Zwei Wochen später begannen dann die Mitgliedsstaaten ihre Beratungen im Rat – und die alte deutsche Regierung fing nach der Bundestagswahl an, eine zweifelhafte Rolle einzunehmen. Nachdem Kommission und Parlament geliefert hatten, arbeiteten Deutschlands Verhandlungsführer in den Brüsseler Beratungen teilweise aktiv gegen Ergebnisse eines Prozesses, den Deutschland selbst gestartet hatte.

Menschenrechtliche Auffangregelung

Um die deutsche Rolle und Strategie besser zu verstehen, lohnt es, sich zunächst die zentralen Vorschläge der Kommission anzuschauen. Wer als Unternehmen heute Dual-Use-Güter exportieren will, benötigt eine Genehmigung. Die aktuelle Dual-Use-Verordnung umfasst lange Listen genehmigungspflichtiger Güter. Wollen Unternehmen diese Güter außerhalb der EU exportieren, müssen sie das bei einer nationalen Prüfbehörde beantragen. In Deutschland entscheidet das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle über die Anträge.

Schon heute gibt es neben diesen listenbasierten Kontrollen jedoch auch die Möglichkeit, nicht-gelistete Produkte genehmigen lassen zu müssen – zum Beispiel, wenn Produkte für den Bau von Massenvernichtungswaffen geeignet sind. In solchen Fällen greift die sogenannte Catch-All-Regelung.

Hier setzt der erste Vorschlag der Kommission an: Es soll künftig auch Catch-All-Kontrollen geben, wenn mit nicht-gelisteten Produkten Menschenrechte verletzt werden können. Nicht mehr allein die mögliche Endverwendung, sondern auch die Einschränkungen von Freiheiten soll geprüft werden bei der Entscheidung, ob Exporte verboten werden.

Gerade für Spähtechnologie wäre diese Regelung sinnvoll. Weil Überwachung im Geheimen abläuft, ist häufig gar nicht bekannt, welche Produkte am Markt angeboten werden. Mit einem solchen „Menschenrechte-Catch-All“ hätten deutsche Aufsichtsbehörden dann zum Beispiel die Möglichkeit, einen Handel zu verbieten, wenn mit nicht-gelisteter Technologie in einem Land erkennbar die Opposition überwacht werden soll.

Bundesregierung: „Kein Bedarf“ an Neuregelung

Der Bund der Deutschen Industrie (BDI) hatte jedoch früh als größte Kritik am Kommissionsentwurf eben jene menschrechtliche Catch-All-Klausel kritisiert und für die komplette Ablehnung geworben. Wie die Verhandlungsprotokolle zeigen, erfüllte Deutschland diesen Wunsch gleich in der ersten Sitzung des Europäischen Rates. Gemeinsam mit Frankreich brachte die Bundesregierung ein Papier ein, laut dem es an weiteren Catch-All-Regelungen „keinen Bedarf“ gäbe.

Insgesamt elf Mitgliedstaaten trugen diesen Vorschlag mit. In einer regierungsinternen Notiz aus den Verhandlungen zeigten sich die deutschen Beamten zufrieden: „Wir konnten mit dem Papier letztlich einen Großteil der [Mitgliedstaaten] hinter den im Vorfeld eng abgestimmten deutsch-französischen Überlegungen versammeln.“

Es war von Beginn an eine riskante Strategie – und jetzt ist Deutschland dadurch weitestgehend isoliert.

Zwei Vorschläge, beide verloren

Plan der Bundesregierung war es laut ihrem Strategiepapier im Januar, die vom BDI geforderte Ablehnung der menschenrechtlichen Catch-All-Regelung durchzusetzen und im Gegenzug eine andere, schwächere menschenrechtliche Verbesserung des Kommissionsvorschlages zu unterstützen, in der es um die Einführung einer neuen Güterliste geht.

In den derzeitigen EU-Listen sind nur Produkte enthalten, die schon auf internationaler Ebene kontrolliert werden. Die europäische Exportkontrolle ist nur ein Teil von weltweiten Dual-Use-Kontrollen, von denen die meisten multilaterale Abkommen zwischen Staaten sind. So haben sich zum Beispiel im Wassenaar-Abkommen 40 Staaten auf Produkte geeinigt, die kontrolliert werden sollen. Hier sind neben EU-Staaten auch Länder wie die USA, Japan oder Australien Mitglieder.

Derzeit kopiert die EU starr alle Güter der internationalen Abkommen, fügt sie zu einer EU-Liste zusammen und versieht diese Güter mit einer eigenen Kontrolle. Das Problem: Setzen sich die EU-Staaten bei der Aufnahme neuer Produkte zum Beispiel in Wassenaar-Verhandlungen nicht durch, kann die EU sie für sich selbst nicht kontrollieren, weil sie an die Listen dieser globalen Regime gebunden ist.

Die Kommission will dagegen mit einer neuen, eigenen EU-Liste Abhilfe schaffen. Darin könnten auch Güter gelistet werden, die außerhalb der EU noch nicht kontrollpflichtig sind.

Von drei Staaten ausgetrickst

Es wäre ein wichtiger Schritt, weil Europa damit eine Vorreiterrolle einnehmen und Druck auf andere Abkommen ausüben könnte, weltweit mehr Überwachungstechnologien zu kontrollieren. Auf diese Karte setzte die Bundesregierung in Brüssel als Kompensation zur Catch-All-Klausel – und verkalkulierte sich.

Schon nach der Präsentation des deutsch-französischen Papiers im Januar vermerkten die Beamten, dass unter anderem Schweden, Finnland und Großbritannien zögerten, eine EU-eigene Liste einzuführen. Dennoch stimmte die Bundesregierung auf der Sitzung im Mai gemeinsam mit 14 anderen Staaten gegen die neue Catch-All-Klausel. Ein fataler Fehler, denn damit hatte Deutschland im Europäischen Rat keine „Verhandlungsmasse“ mehr gegen andere Staaten, die sich gegen sämtliche neue Menschenrechtsstandards aussprachen.

Damit die deutsche Strategie aufging, musste die Bundesregierung damit die EU-eigene Liste durchsetzen. Ebenfalls auf der Mai-Sitzung brachten dann aber neun Staaten einen Gegenvorschlag ein, der gnadenlos mit dem deutsch-französischen Vorschlag abrechnete. Auf sieben Seiten führten unter anderen wieder Schweden, Finnland und Großbritannien aus, warum sie eine solche Liste nicht unterstützen werden.

Jetzt ahnten die Deutschen erstmals, was ihnen drohen könnte. Unter anderem unterstützten Polen und Italien das neue Papier, obwohl beide im Januar noch die deutsch-französische Initiative getragen hatten. In ihren Vermerken bezeichneten die Beamten dies als „besonders bedauerlich“. Deutschland stellte fest, dass der Rat in dieser Frage „gespalten“ sei.

Mehr Pflichten für Firmen? Muss nicht sein

Wie halbherzig und taktisch unklug Deutschland dieses Jahr in Brüssel verhandelt hat, wurde im Mai auch an einem weiteren Beispiel deutlich. Die EU-Kommission hatte vorgeschlagen, Unternehmen neue Pflichten aufzuerlegen. Bisher müssen Firmen nur dann nicht-gelistet Güter selbst melden, wenn sie von einer militärischen Verwendung wissen. Damit können Firemen relativ einfach behaupten, keine Kenntnis zu haben.

Diesen Mechanismus wollte die Kommission teilweise umkehren. Unternehmen sollen zumindest Mindeststandards in der Sorgfaltspflicht für Menschenrechte erfüllen müssen. Wer ein Überwachungszentrum in ein Bürgerkriegsland liefert, kann dann kaum noch erklären, nichts vom potentiellen Missbrauch des eigenen Produkts geahnt zu haben.

Auch diesen Punkt hatten Kommission und Parlament weiterentwickelt – doch die Mitgliedsstaaten stellen sich quer. Deutschland brachte einen eigenen Textvorschlag auf der Mai-Sitzung ein – weniger aus Überzeugung, sondern „insbesondere aus taktischen Erwägungen“, wie es in einer regierungsinternen Notiz heißt.

Doch unter anderem Großbritannien, Finnland, Schweden und Italien meldeten Vorbehalte an und Deutschland gab nach. Die Beamten notierten nüchtern: „[Deutschland] erklärte anschließend, dass [Deutschland] sich ggf. der Mehrheit zur Streichung anschließen könne.“ Wenn es hart auf hart kam, drang die Bundesregierung eben doch nicht so sehr auf neue Standards, wie Gabriel öffentlich versprochen hatte.

Schattiger Markt soll intransparent bleiben

Ähnlich verlief es auch bei der vierten von vier zentralen menschenrechtlichen Innovationen der Kommission, den Handelsstatistiken. Bisher erhebt die EU nicht, wie häufig und in welche Länder Überwachungstechnologien verkauft werden.

Letztes Jahr veröffentlichte eine weltweite Kooperation von NGOs und Journalisten das Ergebnis aufwändiger Recherchen, wonach die EU-Staaten 2015 und 2016 mindestens 317 Exporte von Überwachungstechnik erlaubt haben. Abgeleht wurden nur 14 Anträge, also vier Prozent.

Besonders das Parlament wollte endlich Transparenz schaffen – und auch die Bundesregierung hat einen Vorschlag dazu eingebracht, als einziges EU-Mitglied. Offenbar hofften die deutschen Beamten, sich endlich einmal gegen Finnland, Schweden und Großbritannien durchsetzen zu können. Diese hatten nämlich im Mai gegen den deutschen Vorschlag argumentiert, mit mehr Transparenz könne man mehr erreichen als mit einer EU-eigenen Liste.

Doch nun, als es im Rat zur Sprache kam, war davon keine Rede mehr bei dem Trio. Sie kritisierten stattdessen den deutschen Vorschlag. „In Reaktion hierauf erinnerten wir daran, dass gerade [Finnland], [Irland], [Schweden] sich in ihrem Positionspapier im Mai für ein Mehr an Transparenz ausgesprochen haben – hier sei die Möglichkeit dieses Bekenntnis auch in die Tat umzusetzen“, notierten spürbar frustrierte Beamte. „Es bleibt aber – bedauerlicherweise – festzuhalten, dass der [deutsche] Vorschlag für mehr Transparenz in diesem Bereich auf insgesamt wenig Unterstützung […] traf.“

Bundesregierung mittlerweile isoliert

Mittlerweile ist Deutschland auch beim letzten noch möglichen Verbesserungspunkt isoliert, der EU-eigenen Liste. Im Juni machte Deutschland nochmal einen Kompromissvorschlag, um die Blockade zu lösen, aber ohne Erfolg. Die deutschen Beamten schreiben von einer schwedisch-finnischen „Fundamentalopposition (d.h. Ablehnung sämtlicher [Kommissions]-Vorschläge betreffend Menschenrechte)“.

Im September sprang dann auch der einstige Verbündete Frankreich bei der EU-Liste ab. Stattdessen brachten die Franzosen einen eigenen Vorschlag ein, dieses Mal ohne Abstimmung mit den Deutschen. „Das Lager der Befürworter und damit die Erfolgsaussichten eines solchen, aus hiesiger Sicht deutlich zu präferierenden Ansatzes sind daher weiter geschwunden“, berichteten die deutschen Beamten anschließend.

Vor drei Wochen, in der wohl vorletzten Sitzung, zeichnete sich erstmals ein Kompromiss ab, der offensichtlich auf die französische Initiative zurückgeht. Er geht noch hinter die deutsche Forderung zurück und dürfte am Ende eine EU-eigene Liste darstellen, die den Namen nicht wirklich verdient.

Ziel nicht erfüllt

Was auf der letzten Sitzung im November zur Abstimmung stehen wird, liegt längst nicht mehr in den Händen Deutschlands, stellen die Beamten fest. Nun muss die österreichische Ratspräsidentschaft einen Kompromissvorschlag präsentieren. Dieser dürfte aufgrund teilweise diametraler Positionen stark verwässert sein, um überhaupt mehrheitsfähig zu werden. „Ob dies für eine qualifizierte Mehrheit zur Beschlussfassung ausreicht, bleibt abzuwarten und wird im Wesentlichen vom [Ratspräsidentschafts]-Vorschlag abhängen.“

Damit dürfte die Deutschland am Ende eine Ratsposition mittragen, in der alle vier zentralen Verbesserungen von Kommission und Parlament zum Schutz von Menschen vor illegaler Überwachung entweder abgeschafft oder völlig verwässert wurden. In den verbleibenden Wochen bis zur finalen Abstimmung in der zweite November-Hälfte sollte die Bundesregierung nun zumindest retten, was noch zu retten ist.

Doch schon jetzt steht fest: Das politische Mandat, welches Sigmar Gabriel seinen Beamten vor drei Jahren aufgegeben hatte, haben sie offensichtlich nicht erfüllt.

Hier die Dokumente im Volltext, bereinigt von personenbezogenen Daten und Inhalten ohne Bezug zur Reform der EU-Dual-Use-Verordnung:

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 06. Februar 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter am 30.01.2018

I. Zusammenfassung und Wertung

KOM berichtete über die Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dual-use-VO (TOP 1), den Exportkontrolldialog mit NOR (TOP 2), verschärfte Embargovorschriften für DPRK (TOP 3), die Exportkontrollregime (TOP 4), die Ablehnungsstatistik 2017 (TOP 5), die Aktivitäten der EU im Bereich Outreach (TOP 6) und Expertenpool (TOP 7). ITA informierte über die Einführung eines neuen nationales Exportkontrollgesetzes (TOP 8). DEU stellte seine Initiative zum Thema Exportkontrolle von Universitäten und Wissenschaftseinrichtungen vor (TOP 10). Schwerpunkt der Sitzung waren wie bisher die Beratungen zu dem von KOM vorgelegten Entwurf für eine Novelle der Dual-use VO (TOP 9). DEU und FRA stellten das auf deutsch-französische Initiative von 11 MS (DEU, FRA, ITA, ESP, POL, SVN, SVK, CZE, PRT, HRV, ROU) eingebrachte Arbeitspapier mit Aussagen zu den Kernaspekten der VO-Novelle vor, das in der RAG breite Unterstützung erhielt (neben o.g. MS auch HUN, IRL, LUX). Einige MS, die das Papier nicht formell unterstützen konnten, erklärten mündlich ihre Bereitschaft, auf dieser Basis weiter an einer gemeinsamen Ratsposition zu arbeiten (SWE, FIN, GBR, EST, NDL). Wir konnten mit dem Papier letztlich einen Großteil der MS hinter den im Vorfeld eng abgestimmten deutsch-französischen Überlegungen versammeln. Präs. dankte DEU und FRA ausdrücklich für die Übermittlung des Papiers und damit verbundene strategische Unterstützung bei den Bemühungen um eine Konsolidierung der Ratsposition und begann sodann die Beratungen in Clustern gemäß dem Präs.-Arbeitsprogramm. Im Anschluss an die Sitzung trafen sich ausgewählte MS in informeller Runde, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben.

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 9 – Novelle EU-Dual-Use-VO

a) Zu Beginn der Beratungen gab Präs. einen Überblick über den Stand der Novelle im Europäischen Parlament: Das Plenum des EP hat am 16. Januar 2018 die vom Handelsausschuss des EP (INTA) am 23. November 2017 beschlossenen 98 Änderungen zur Dual-use-VO mit überwältigender Mehrheit bei 571 Zustimmungen, 29 Ablehnungen und 29 Enthaltungen bestätigt und das Dossier in den Ausschuss zurückverwiesen. Der Jur. Dienst des Rates erläuterte, dass gemäß den Verfahrensvorschriften die 1. Lesung im EP noch nicht abgeschlossen sei. Die EP-Position sei vielmehr nur informeller Natur, um es zu ermöglichen, nach Fertigstellung einer Ratsposition direkt in den Trilog einzutreten . Dieser „Modus Operandi“ diene der Abkürzung des zeitintensiven regulieren Gesetzgebungsverfahrens. Die EP-Änderungen sowie ein Überblick zur EP-Debatte sind in WK 5369/2018 (Anlage 1) enthalten.

b) DEU und FRA stellten das gemeinsam erarbeitete und von 11 MS (CZE, DEU, ESP, FRA, ITA, HRV, POL, PRT, ROU, SLN, SVK) getragene Positionspapier (Stand 29.1.2018) vor (WK 1019/2018, Anlage 2). DEU und FRA erläuterten die wesentlichen inhaltlichen Aspekte des Papiers, das als Konsolidierung einer ersten Meinungsbildung zu verstehen sei und der RAG als Grundlage für die weiteren Beratungen dienen solle. DEU und FRA betonten den ausdrücklich den inklusiven Charakter des Papiers, bei dem es sich um ein lebendiges Dokument handele, dass dem jeweiligen Beratungsstand angepasst werden könne und dem jederzeit weitere MS unterstützend beitreten könnten.

Präs dankte DEU und FRA für die Erarbeitung des Positionspapiers, das von Präs. als sehr nützlich für ein effizientes Voranschreiten in den weiteren Beratungen angesehen wurde.

Das Positionspapier fand auch bei weiteren MS Unterstützung (HUN, IRL, LUX) bzw. wurde als Grundlage für die weiteren Beratungen begrüßt (SWE, FIN, GBR, EST, NDL), auch wenn noch nicht alle MS dem Papier vollumfänglich inhaltlich zustimmen konnten. Hierbei zeigte sich, dass das Papier im Kreise der MS eine vermittelnde Position wiedergibt, da sich einige MS (SWE, FIN, GBR, EST) gegenüber dem KOM-Ansatz für menschenrechtsorientierte Kontrollen zurückhaltender zeigten als im Papier niedergelegt, während einige andere MS (NDL, DNK) dem KOM-Ansatz offener gegenüber standen als im Papier niedergelegt. Der breiten Unterstützung des Papiers in der RAG folgend erklärten jedoch alle Wort ergreifenden MS ihre Bereitschaft, auf Basis des Papiers an einer gemeinsamen Ratsposition zu arbeiten. Wir konnten mit dem Papier letztlich einen Großteil der MS hinter den im Vorfeld eng abgestimmten deutsch-französischen Überlegungen versammeln.

c) Auf Vorschlag der BUL Präsidentschaft diskutierte die RAG die Art und Weise des weiteren Vorgehens hinsichtlich des Beratungsprozesses der EU-Dual-Use-VO im Rat. Präs stellte dazu ihr Arbeitsprogramm zum weiteren Vorgehen vor, das insbesondere zum Ziel hat, die Effizienz der Beratungen in der RAG zu steigern (WK 623/2018, Anlage 3). Der BUL Vorschlag, in thematischen Clustern zu arbeiten, stieß bei MS auf große Zustimmung, ebenso, wie der Vorschlag, rechtzeitig vor den Sitzungen jeweils schriftliche Kommentare zu den zu besprechenden Artikeln einzureichen, um dadurch in den Sitzungen Beratungszeit einzusparen. Präs. bat die Delegationen, ihre schriftlichen Anmerkungen zum Cluster 1 möglichst bis zum 16. Februar und zum Cluster 2 möglichst bis zum 23. Februar einzureichen.

RAG diskutierte im Folgenden Cluster 1, wobei eine Vielzahl von MS, darunter DEU, erklärten, Änderungstexte schriftlich nachzureichen.

Art. 2 Nr. 1 – Definition Dual-Use-Gut

RAG diskutierte die von KOM vorgeschlagene Ergänzung der Definition Dual-Use-Gut um Güter der Telekommunikationsüberwachung. Der KOM-Vorschlag wurde von keinem MS aktiv unterstützt.

Einige MS (SLV, BEL, CZE, DNK, ESP, FIN, HRV, NDL, PRT, SWE) kritisierten die von KOM vorgeschlagene Ergänzung als unnötig und widersprüchlich. Die Definition von Dual-Use-Gütern durch die internationalen Exportkontrollregime dürfe nicht unterlaufen werden. Wenn überhaupt werde eine zweite – gesonderte – Definition, wie auch vom EP bzw. in dem Positionspapier vorgeschlagen, bevorzugt.

Art. 2 Nr. 2 – Definition Ausfuhr

lit a) –

lit b) BEL, ESP sprachen sich gegen den Vorschlag von KOM aus, nicht gemeinschaftliche Waren im Transit aus der Definition herauszunehmen. FRA hingegen erachtete die Streichung als hilfreich, um Verwirrung zu vermeiden. DEU kündigte schriftliche Stellungnahme an.

lit c) Von PRT vorgebrachte praktische Bedenken hinsichtlich des KOM VO-Vorschlags bzgl. Güterlieferungen zur passiven Veredelung wird DG TAXUD in kommender Sitzung erneut adressieren.

lit d) NDL, FIN, ESP, SWE, BEL sprachen sich gegen den Vorschlag von KOM aus, das Bereitstellen aus der Definition der Ausfuhr zu streichen. DEU sprach sich auch für ein Beibehalten der Variante des Bereitstellens in der Definition aus, um Verwirrung zu vermeiden. DEU verwies darauf, dass die wesentliche Änderung jedoch vielmehr im Streichen des Bestimmungsziels außerhalb der EU liege, da damit lt. KOM die Nutzung von Cloud-Diensten in Drittländern keine Ausfuhr mehr darstelle, erst die Verschaffung des Zugangs/Passworts sei lt. KOM eine Ausfuhr. BEL bestritt zunächst unter Verweis auf den Wortlaut diese Interpretation, da dem Cloud-Dienstleister Zugang zu den Daten verschafft werde. KOM wiederum bestätigte DEU-Aussage, dass die Nutzung von Cloud-Diensten nach der Änderung der Norm keine Ausfuhr mehr darstellen solle, da der Cloud-Betreiber keinen Zugang zu den gespeicherten Daten erhalte. DEU verwies darauf, dass unter Annahme dieser Interpretation die entscheidende Frage sei, wie mit dem Transfer von Daten gelisteter Technologie auf Clouds umzugehen sei und ob hier ein Abweichen von den Güterausfuhren berechtigt sei. Hieran bestünden Bedenken, zumal die Verlagerung der Ausfuhr auf den Zeitpunkt der Passwortübergabe ggf. mangels Bestimmtheit strafrechtlich schwer zu sanktionieren sei. Ggf. müssten auch Standards der Verschlüsselung festgelegt werden (wie in den USA). BEL, ESP teilten dann DEU Bedenken.

Art. 2 Nr. 3 – Definition Ausführer

BEL unterstützte KOM-Vorschlag. ROU befürwortet KOM-Ergänzung in lit. b Abs. 3 (Mitnahme im persönlichen Gepäck als Ausfuhr). DEU kündigte schriftliche Stellungnahme an.

Art. 2 Abs. 4 – Definition – Ausfuhranmeldung und Art. 2 Abs. 5 – Definition Wiederausfuhr

Präs. bat um schriftliche StN der MS.

[…]

Informelles Treffen

Im Anschluss an die Sitzung trafen sich ausgewählte MS in informeller Runde, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben und den Weg für konstruktive Diskussionen in der RAG zu bereiten. Neben DEU haben FIN, GBR, IRL, AUT, ROU, FRA, BEL, SWE, NDL, DNK an diesem Treffen teilgenommen. Es ist beabsichtigt, Präs. in ihrem Arbeitsprogramm zu unterstützen und durch weitere informelle Sitzungen die Beratungen innerhalb der RAG zu beschleunigen. Einige Vorschläge diesbezüglich sollen mit Präs. erörtert werden, u.a. die Begrenzung anderer Tagesordnungspunkte in der RAG auf ein Minimum, um mehr Zeit für die Beratungen der VO-Novelle zu gewinnen. Die nächste informelle Sitzung soll am Rande der nächsten RAG im März 2018 stattfinden.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 21. März 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter am 12. März 2018

I. Zusammenfassung und Wertung

Schwerpunkt der Sitzung waren wie bisher die Beratungen zu dem von KOM vorgelegten Entwurf für eine neue Dual-Use-VO (TOP 6). Die RAG führte die Beratungen zu Clustern 1 und 2 gemäß dem Präs.-Arbeitsprogramm und auf Basis der von mehreren MS (einschl. uns) eingereichten schriftlichen Textänderungsvorschläge fort. Neben zentralen Begrifflichkeiten (Ausfuhr, Ausführer) wurden Genehmigungskategorien (Einzel-/Sammelgenehmigungen, Großprojektgenehmigung, Genehmigungsdauer) sowie, unter Begleitung BMF und Zoll, auch zollrechtliche Fragestellungen erörtert. Trotz in großen Teilen herrschender Übereinstimmung unter den MS, unterbreitete Präs. keine konsolidierten Textvorschläge, sondern sammelte im Rahmen einer tour de table lediglich MS-Positionen, die in einer fortlaufenden Übersicht konsolidiert werden sollen. In einer weiteren ganztätigen Sitzung im Anschluss an die RAG trafen sich daher 16 interessierte MS in informeller Runde, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben. Hierbei konnten erstmals Kompromisse zu konkreten Textpassagen erzielt werden, die zu großen Teilen auf DEU-Vorschlägen futen. Es bestand Einvernehmen unter den Teilnehmern, dass nur mit solchen verstärkten Anstrengungen und zusätzlichen Beratungsterminen die Novelle substanziell vorangetrieben werden kann. Die informelle MS-Runde vereinbarte daher, weiterhin parallel zur RAG zusammen zu kommen.

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EGDual-use-VO (TOP 1), Exportkontrolldialoge mit NOR (TOP 2) und JPN (TOP 3), die Exportkontrollregime (TOP 4) sowie nationalen Exportkontrollen (TOP 5).

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 6 – Novelle EU-Dual-Use-VO

RAG führte ihre Aussprache zum Verordnungsvorschlag der KOM anhand der von Präs vorgeschlagenen thematischen Clusterbildung fort. Besprochen wurden Cluster 1 und 2. Acht MS (DEU, BEL, NDL, FIN, SWE, DNK, GBR, ROM) hatten hierzu schriftliche Stellungnahmen samt Vorschlägen für Textänderungen zur Verordnung im Vorfeld der Sitzung an Präs übersandt, um die Kompromissfindung bzgl. einer Ratsstellungnahme zu erleichtern, und die von Präs. in einem Übersichtsdokument konsolidiert zusammengefasst wurden.

Vorab erläuterte der Juristische Dienst des Rates auf Befragen zum Recast Verfahren, dass direkt nur die grau unterlegten Teile der VO (Änderungen durch KOM) und damit inhaltlich verbundene Teile durch den Rat diskutierbar und mit qualifizierter Mehrheit des Rates änderbar seien. Jedoch könnten auch für die sonstigen Vorschriften der geltenden VO (weiß hinterlegt) Änderungen vorgeschlagen werden, wenn KOM dem zustimme oder der Rat dies einstimmig beschließe.

RAG diskutierte im Folgenden:

Art. 2.12 – Definition Globalgenehmigung

Die Mehrheit der MS (AUT, BEL, CZE, DEU, DNK, ESP, EST, FIN, FRA, GBR,GRC, HUN, IRL, HRV, MLT, NDL, POL, POR, SVN, SWE) sprach sich für die Beibehaltung des Wortlauts der aktuell geltenden VO (d.h. Wiederaufnahme der von KOM vorgeschlagenen Streichung und/oder) aus, um die Flexibilität der Globalausfuhrgenehmigung nicht zu stark einzuschränken. Mit der KOM vorgeschlagenen Änderung hätte der Ausführer andernfalls sämtliche Endverwender unter einer Globalausfuhrgenehmigung bereits bei Antragstellung (mithin für zwei Jahre im Voraus) benennen müssen.

Insbesondere BEL, das anderweitigen Kompromiss-Text vorgeschlagen hatte, schloss sich dieser Auffassung an.

Auf DEU Nachfrage erklärte Präs, die besprochenen Änderungen und neuen Stellungnahmen zur kommenden Sitzung hin zu aktualisieren und den Konsens im Präs-Übersichtsdokument festzuhalten. ROM regte zudem Abstimmung über Positionierung der MS in der Sitzung an, was Präs jedoch nicht durchführte.

Art. 2.13 – Definition Großprojektgenehmigung

NDL, FRA, SWE sprachen sich für eine Aufnahme der neuen Genehmigungsform aus, da diese die Vorhersehbarkeit und Flexibilität für Unternehmen verbessern würde. Allerdings sei der Inhalt, Projekt, näher zu erläutern. Die Laufzeit einer solchen Genehmigung sollte zudem zwei Jahre nicht unterschreiten.

FRA schlug zudem ein weitergehendes System einer Rahmenausfuhrvereinbarung (framework agreement) vor, die durch Einzel- und Globalausfuhrgenehmigungen umgesetzt würde und in die mehrere Ausführer aufgenommen werden könnten.

GBR stellte fest, dass large Projekts bereits jetzt schon im Rahmen von Globalgenehmigungen abgedeckt werden könnten, sah die neue Genehmigungsform daher als nicht erforderlich, aber unschädlich an.

DEU betonte, offen für konzeptionelle Überlegungen hinsichtlich der Großprojektgenehmigung zu sein, wobei der jeweilige Mehrwert einer solchen Genehmigungsform gegenüber der bestehenden Globalausfuhrgenehmigung herausgearbeitet werden und nachteilige Folgen für die bestehenden Genehmigungsformen vermieden werden müssten. DEU sprach sich zudem dafür aus, die Projektgenehmigung gemäß Vorschlag der KOM als Globalgenehmigung auszugestalten – im Gegensatz zu FIN, das eine Erweiterung auch für Einzelgenehmigungen vorgeschlagen hatte – da nur die Globalgenehmigung verpflichtend die Durchführung eines internen Compliance-Programms durch den Ausführer vorsehe, was für eine derartig umfangreiche Genehmigung als erforderlich angesehen werde.

Art. 10.1 – Liste der Genehmigungsarten

MS sprachen sich für lediglich redaktionelle Änderung des von KOM vorgeschlagenen Wortlauts aus.

Art. 10.2 – Zuständige Behörde

CZE, DEU, GBR sprachen sich bei Absatz 1 dafür aus, auch aufzunehmen, dass die zuständigen Behörden nicht nur für die Erteilung von Genehmigungen, sondern auch für die
Erteilung von Ablehnungen zuständig sind.

Bzgl. Absatz 2 unterstützten DEU, FIN, ROM, AUT, SWE den KOM Vorschlag, wonach in Einzelfällen, in denen kein Ausführer in der EU ansässig ist, die Behörde des MS zuständig ist, in dessen Hoheitsgebiet die Güter sich befinden.

BEL, unterstützt von CZE, befürchtete Komplikationen mit der Ausführereigenschaft sowie Probleme im Rahmen von Strafverfolgungen, wenn der Ausführer im Sinne der Ausführerdefinition Drittstaatsangehörige sein sollten. BEL plädierte daher für die Möglichkeit, dass Ausführer im Drittland Stellvertreter in der EU benennen können, bspw. Rechtsanwälte oder Speditionen.

DEU erläuterte, dass es in Einzelfällen immer wieder Situationen gab, in denen kein EU-Ansässiger für einen Exportvorgang verantwortlich war (bestimmte Fälle von Online-Order) und sprach sich gegen die Verpflichtung aus, Rechtsanwälte etc. als Vertreter ausländischer Ausführer einzusetzen. ROM und BEL schlossen sich DEU an.

Alle MS votierten für den KOM Vorschlag zu Absatz 3.

Art. 10.3 – Laufzeiten von Genehmigungen

DEU erläutert seinen eingereichten Vorschlag, 2 Jahre Gültigkeit für Einzel- und Globalgenehmigungen (als Standard mit möglichen Abweichungen nach oben und unten), maximal 4 Jahre für Großprojektgenehmigungen.

Dieser wurde unterstützt von IRL, POL, POR, ROM, SWE.

GBR, BEL, NDL, EST zeigten sich nur mit zwei Jahren maximaler Laufzeit grundsätzlich einverstanden, votierten aber auch für die Flexibilität, kürzere Laufzeiten festlegen zu können. Ein Jahr als Standardlaufzeit wurde definitiv als zu kurz angesehen.

Einzig LVA sprach sich für KOM-Vorschlag (Genehmigungslaufzeit max. 1 Jahr) aus.

SWE warnte davor, die Verwaltungslast für MS zu erhöhen, da beinahe alle MS derzeit eine
Laufzeit von zwei Jahren vorsehen. Harmonisierung sei kein Selbstzweck und solle nur dann verbindlich erfolgen, wenn dies in der Sache auch sinnvoll ist.

KOM erwiderte, dass Flexibilität zwar erforderlich sei, dieser aber Grenzen gesetzt werden müsse. Die EU sollte in ihrer VO zentrale Fragen wie Laufzeit der Genehmigungen einheitlich regeln.

Art. 10.5 – Nationale Bearbeitungszeiten

MS (BEL, CZE, DEU, DNK, FRA, ITL, MLT, NDL, ROM) sprachen sich gegen verpflichtende Informationsweitergabe an KOM zu durchschnittlichen Bearbeitungszeiten der MS aus. Daraus ergebe sich kein Mehrwert für die Zwecke der Exportkontrolle. Die Bearbeitung sensitiver Fälle erfordere mehr Zeit, als die Bearbeitung weniger sensitiver Fälle – Informationen zu den Bearbeitungszeiten spiegele diese Differenziertheit nicht wieder.

Auf Anregung von DEU und BEL wurde die verbleibende Zeit in der Sitzung verwendet, um die schriftlich eingereichten Stellungnahmen zu Cluster 1 (ausgenommen 2.1.a) zu besprechen.

Art. 2 Nr. 2 – Definition Ausfuhr

lit b) DEU erläuterte seine schriftliche Stellungnahme, den bisherigen Verweis auf Art. 270 Abs. 1 UZK auf Art. 270 UZK insgesamt zu erweitern, um auch auf die Ausnahmetatbestände in Art. 270 Abs. 3 UZK einzubeziehen. Aufgrund der starken Abhängigkeit zwischen den Verfahren Wiederausfuhr und Durchfuhr sei dies erforderlich.

Ebenso sei ein Verweis auf einen neu vorgeschlagenen Art. 2.10 S. 3 erforderlich, um Güter, die sich im Transit befänden und einem Destinationswechsel unterlägen, als Wiederausfuhr zu qualifizieren und damit dem Risikomanagement der Exportkontrolle zugänglich zu machen. BEL unterstützte DEU-Vorschlag; mehrere weitere MS (POR, SWE, FRA, FIN) kündigten Prüfung des DEU-Vorschlags an.

lit c) KOM-Vorschlag wurde einstimmig angenommen.

lit d) Trotz unterschiedlicher eingereichter Formulierungsvorschläge des konkreten Wortlauts, sprach sich eine große Mehrheit der MS dafür aus, die Alternative des Bereitstellens in der Export-Definition beizubehalten, ebenso wie die mündliche Übertragung von Technologie.

DEU sprach sich – unter Verweis auf seine Stellungnahme – gleichzeitig dafür aus, die Zielsetzung der KOM, namentlich die Verwendung von Cloud-Dienstleistungen unter der Verordnung zu erleichtern. Die Konditionen hierfür – wie etwa Verschlüsselung und Eingrenzung der Bestimmungsländer oder Verfahrenserleichterungen – müssten jedoch detailliert im Rat besprochen werden.

DNK hatte schriftlich vorgeschlagen, Guidelines diesbezüglich zu erarbeiten, während sich SWE für die Einführung einer Allgemeinen Genehmigung für Cloud-Dienstleistungen aussprach.

Art. 2 Nr. 3 – Definition Ausführer

DEU erläuterte seinen Vorschlag, eine Summarische Ausfuhrmeldung (exit summary declaration) in die Definitionen aufzunehmen (Folgeänderung zu Änderungen in Art. 2 Abs.
2 bzgl. Destinationswechsel).

POR legte Prüfvorbehalt ein.

Art. 2 Nr. 4 und 5 – Definition Ausfuhranmeldung und Wiederausfuhranmeldung

KOM-Vorschlag wurde einstimmig angenommen.

[…]

Informelles Treffen

Zum zweiten Mal trafen sich 16 interessierte MS zusätzlich ganztägig in informeller Runde, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben und den Weg für konstruktive Diskussionen in der RAG zu bereiten. Neben DEU haben AUT, CYP, BEL, EST, FIN, FRA, GBR, HRV, IRL, MLT, NDL, POL, ROM, SLV, SWE an diesem Treffen teilgenommen.

a) DEU stellte seine Erfahrungen mit den 2015 national eingeführten Exportkontrollen bestimmter Güter der Überwachungstechnik dar, die inhaltlich den von KOM in Annex IB des VO-Entwurfs vorgeschlagenen Gütern entsprechen. Präsentation wurden von MS nachdrücklich begrüßt und als äußerst hilfreich zur Bewertung des KOMVorschlags erachtet.

b) Anschließend diskutierten MS erneut Cluster 1 und 2. Hierbei konnten erstmals Kompromisse zu konkreten Textpassagen erzielt werden, die zu großen Teilen auf DEU-Vorschlägen futen. Vorbehaltlich weiterer Prüfung wurde beschlossen:

  • Annahme des DEU-Vorschlags zu Ziffer 2.2.b)
  • Rückkehr zum aktuell geltenden VO-Text der Ziffer 2.2 d) (making available und mündlicher Technologietransfer)
  • Weitere Behandlung des Themas Cloud Computing
  • Annahme des DEU-Vorschlags zu Ziff. 2.3 a)
  • Annahme des ROM-/FIN-Vorschlags zu Ziff. 2.3 b) Abs. 1
  • Annahme des DEU-Vorschlags zu Ziff. 2.3. b) Abs. 3
  • Annahme des KOM-Vorschlags zu Ziff. 2.4 und 2.5
  • Rückkehr zum aktuell geltenden VO-Text der Ziffer 2.12
  • Annahme des DEU-Vorschlags zur Einleitung von Ziff. 10.1 (weitere Behandlung der einzelnen Genehmigungskategorien)
  • Annahme des GBR-Vorschlags zu Ziffer. 10.2 Abs. 1
  • Annahme des DEU-Vorschlags zu Ziffer 10.3

Es wird weiterhin beabsichtigt, Präs. in ihrem Arbeitsprogramm zu unterstützen und durch weitere informelle Sitzungen die Beratungen innerhalb der RAG zu beschleunigen. Die nächste informelle Sitzung soll am Rande der nächsten RAG im April 2018 stattfinden.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 27. April 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter am 19. April 2018

I. Zusammenfassung und Wertung

Schwerpunkt der Sitzung waren wie bisher die Beratungen zu dem von KOM vorgelegten Entwurf für eine neue Dual-Use-VO (TOP 6). Die RAG führte die Beratungen zu Artikeln des Cluster 3 gemäß dem Präs.-Arbeitsprogramm und auf Basis der von mehreren MS (einschl. uns) vorab eingereichten schriftlichen Textänderungsvorschläge fort. Wie in den vorherigen RAG-Sitzungen unterbreitete Präs. keine konsolidierten Textvorschläge, sondern sammelte im Rahmen einer tour de table lediglich MS-Positionen, die in einer fortlaufenden Übersicht konsolidiert werden sollen. Dabei konnte zu etlichen Punkten zwischen den MS zwar Annäherung , aber in etlichen Punkten noch keine Einigung erzielt werden. Letztlich blieben die Fortschritte daher überschaubar. Es wird in den nächsten Sitzungen erneut verstärkter Bemühungen bedürfen, um den von Präs. gesetzten Zeitplan einhalten zu können. In diesem Sinne trafen sich auch dieses Mal in einer zusätzlichen zweitägigen Sitzung im Vorfeld der RAG 17 interessierte MS in informeller Runde, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben. Im Gegensatz zu bisherigen Treffen, gelang es dieses Mal jedoch nicht in gleichem Maße, die in informeller Runde erörterten Punkte auch als konkrete Ergebnisse in die RAG zu übertragen, da etliche MS bereits besprochene Aspekte wieder infrage stellten. Die informelle MS-Runde vereinbarte trotzdem, weiterhin parallel zur RAG zusammen zu
kommen.

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dualuse-VO (TOP 1), Exportkontrolldialoge mit NOR (TOP 2) und JPN (TOP 3), die Exportkontrollregime (TOP 4) sowie nationalen Exportkontrollen (TOP 5).

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 6 – Novellierung der EG-Dual-use-VO

RAG führte ihre Aussprache zum Verordnungsvorschlag der KOM anhand der von Präs vorgeschlagenen thematischen Clusterbildung (Diskussionspäkchen) fort. RAG diskutierte Cluster 3.

Art. 2.22 – Definition des Innerbetrieblichen Compliance-Programms (ICP)

Mit leichten Modifikationen einigten sich Delegationen auf Basis des GBR Vorschlags auf eine ICP-Definition (Einfügung von ongoing policies and procedures sowie Ergänzung, dass ICP zur Umsetzung der Ziele der VO diene), die von CYP, CZE, DEU, DNK, FIN, GBR, GRC, HRV, IRL, LVA, MLT, NDL, POL, ROM, SWE unterstützt wurde. Diese Fassung der Definition ermögliche lt. MS Flexibilität bei der Ausgestaltung eines ICP, die insbesondere für kleine und mittelständige Unternehmen erforderlich sei.

FRA kündigte eigene Textvorschläge an.

2.23a – Definition der gebotenen Sorgfalt (Due Diligence)

MS (DEU, SWE, ROM, FRA, FIN) sprachen sich dafür aus, die vom EP vorgeschlagene Definition zu Due Diligence in Zusammenhang mit Artikel 4.2 in der Mai-Sitzung der RAG zu erörtern.

10.4 UAbs. 1 (Vorlagepflicht der erforderlichen Antragsunterlagen)

KOM erläutert, dass die vorgenommenen Änderungen lediglich redaktionelle Anpassungen enthalten. Kein MS machte Einwände geltend, so dass KOM-Vorschlag zugestimmt wurde.

10.4 UAbs. 2 ( Vorlage von Endverbleibserklärungen, EVE) Vor dem Hintergrund, dass das EP auf der Basis des derzeitigen Wortlauts der EG-Dualuse-VO irrigerweise davon ausgehe, Ausfuhrgenehmigungen würden im Grundsatz ohne vorherige Vorlage von Endverbleibserklärungen erteilt, sprachen sich BEL, DEU, DNK, FIN,
FRA, HRV, IRL, MLT, NDL, POL, POR, ROM, SWE für ein strengeres Wording aus. Danach solle im Artikel für Einzelausfuhrgenehmigungen eine grundsätzliche EVE-Vorlagepflicht vorgesehen werden mit der Möglichkeit für die nationale Genehmigungsbehörde in Einzelfällen hiervon abzusehen. Für Sammelausfuhrgenehmigungen solle die Möglichkeit der Vorlage von EVE vorgesehen werden. DEU schlug hierzu eine Kombination der BEL und NDL Textvorschläge vor. Mit dem von DEU vorgeschlagenen Wortlaut zeigten sich – mit Ausnahme von CZE – alle MS einverstanden.

10.4 UAbs. 3 (ICP als verpflichtende Voraussetzung für die Erteilung von Sammelausfuhr- /Globalgenehmigungen)

Bei der Frage, ob ICP eine verpflichtende Voraussetzung für die Erteilung von Sammelausfuhr- bzw. Globalgenehmigungen sein solle, zeigte sich eine klare Teilung der Gruppe. CYP, GBR, IRL, SWE sprachen sich dagegen aus, ein ICP als verpflichtende Voraussetzung zur Erteilung von Globalgenehmigungen zu etablieren. Vielmehr solle im Einzelfall im Rahmen der Risikoanalyse des Verwaltungsverfahrens entschieden werden, ob der Ausführer zuvor ein ICP vorlegen müsse. BEL, DEU, DNK, FIN, NDL, POR, ROU sprachen sich hingegen für den KOM-Vorschlag zur obligatorischen Einführung von ICP als Voraussetzung für die Erteilung von Globalgenehmigungen aus. Angesichts der Möglichkeiten von Globalgenehmigungen, viele Einzeltransaktionen durchzuführen, sei dies ein angemessenes Erfordernis zur Risikosteuerung im Unternehmen.

Hier zeigte sich, dass die im Vorfeld in informeller Runde geführten Diskussionen nicht in Kompromissvorschläge überführt werden konnten, da viele MS an ihrer nationalen Praxis als Mastab festhielten.

Zu der Frage, welche Daten zum ICP vom Ausführer an die Genehmigungsbehörde übermittelt werden sollen, sprachen sich DEU, DNK, FIN, FRA, GBR, IRL, POR, ROM gegen eine gesetzliche Festlegung des zu meldenden Datenkranzes aus, da die Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben in den Aufgabenbereich der MS falle. BEL, NDL sprachen sich hingegen für die Festschreibung eines verpflichtenden Minimums von Meldedaten für alle MS aus, um gleiche Ausgangsbedingungen für alle Ausführer in der EU zu schaffen.

Präs. bat SWE und DEU als Wortführer um die Frage der verpflichten Einführung von ICP als Voraussetzung für Globalgenehmigungen um Übersendung weiterer konkreter Textvorschläge.

10.4 UAbs. 4 – Aufsplittung von Genehmigungen

BEL, DEU, FIN, IRL zeigten sich einverstanden mit derzeitigem Verordnungstext, der es ermöglicht Genehmigungen aufzusplitten, wenn Güter einer Genehmigung in mehreren MS belegen sind.

14.1 (Genehmigungserteilung)

Große Teile der RAG-Sitzung wurden im Weiteren durch die Diskussion zu Art. 14 (Genehmigungskriterien) geprägt. Hier zeigte sich deutlich, dass etliche bereits im informellen Vortreffen besprochene Punkte von einigen MS erneut in Frage gestellt wurden. So thematisierte insbesondere GBR den Einleitungstext von Art. 14 und dessen Beziehung zu Art. 6 und damit eine Frage, die eigentlich schon im informellen Termin besprochen worden war (dort mit dem Ergebnis am aktuellen Text festzuhalten). Durch die erneute Diskussion in der RAG gelang es letztlich nicht, einige der informell erörterten Punkte auch als konkrete Ergebnisse in die RAG zu übertragen. Im Einzelnen:

GBR wandte ein, dass der aktuelle Einleitungstext von Art. 14 nicht die unterschiedlichen Fallgestaltungen des Art. 6 (Verbot der Durchfuhr; Konstituierung eines Genehmigungserfordernisses für die Durchfuhr mit anschließender Genehmigung oder Ablehnung) reflektiere. Nach längerer Diskussion sprachen sich MS (FIN, GBR, HRV, IRL, NDL, POL, POR, ROM, SWE) sich für die Beibehaltung des aktuellen VO-Textes aus unter Vorbehalt, wie Artikel 6 letztlich ausgestaltet werde.

DEU-Kompromissvorschlag, sich im Wortlaut des Art. 14 auf Art. 3 bis 7 zu beziehen wurde nur von BEL und HRV zugestimmt. DNK, FIN, NDL, POR, SWE legten Prüfvorbehalt ein und warfen die Frage auf, ob nicht auch auf Verbringungen in Art. 14 Bezug genommen werden müsse.

Die Entscheidung wurde letztlich ergebnislos auf die nächste Sitzung vertagt.

14.1a-d (Genehmigungskriterien)

In Erwiderung zu KOM-Vorschlag, die Kriterien des GASP-Beschlusses 2008/944 einzeln in der Verordnung aufzuführen, sprachen sich MS (BEL, DEU, DNK, FIN, FRA, NDL, ROM, SWE) dafür aus, am aktuellen VO-Text festzuhalten. Dies sei nach Ansicht aller MS sehr wichtig, um die dynamische Verweisung auf den Gemeinsamen Standpunkt 2008/944/GASP des Rates vom 8. Dezember 2008 betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern beizubehalten (14.1a-d).

BEL, NDL, DEU, DNK, FRA stellten ihre Zustimmung zur Rückkehr zum aktuellen VO-Text jedoch unter die Bedingung, dass – auch im Hinblick auf die noch ausstehende Einigung zu Gütern der Überwachungstechnik – eine klare und stärkere Referenz zu Menschenrechten in den Genehmigungskriterien gemacht würde, um EP entgegenzukommen und ein politisches Signal zu senden. FIN, SWE zeigten sich jedoch kritisch, Menschenrechte als Prüfkriterium besonders herauszustellen. Dieses sei Kriterium im GASP und daher bereits durch den Verweis auf GASP abgedeckt.

14.2 (Richtlinien zur Risikobewertung)

BEL, DEU, NDL, POR sprachen sich für KOM-Vorschlag aus, Richtlinien für die Risikobewertung innerhalb der zuständigen Genehmigungsbehörden zu entwerfen. Dies allerdings nur, sofern dies erforderlich sei und die Richtlinien unter Mitarbeit der MS von der Dual-use Koordinierungsgruppe erstellt werden können. Zu erstellende Richtlinien müssten zudem auf Ratsebene gebilligt werden.

FIN, GBR, SWE äußerten sich hingegen skeptisch gegenüber der Erstellung von Richtlinien, auch da Art. 24 diese Möglichkeit bereits vorsehe.

15 (Widerruf von Genehmigungen)

DEU, SWE, GBR, NDL, FIN, PRT, ROM sprachen sich für KOM-Vorschlag in 15.3 aus, dass MS alle drei Jahre ihre in der Vergangenheit erteilten Ablehnungsentscheidungen (denials) überprüfen. BEL schlug darüber hinaus eine automatische Aufhebung früherer Ablehnungsentscheidungen (denial) nach 3 Jahren vor, es sei denn der betreffende MS spricht sich für die Beibehaltung der Ablehnungsentscheidung aus. Grund hierfür sei die sich anhäufende Anzahl von Ablehnungen, die mit zunehmendem Zeitablauf immer weniger relevant seien. Das Thema soll in einer der nächsten Sitzungen erneut aufgegriffen werden.

BEL schlug in 15.5 zudem einen Fristenmechanismus für Konsultationen der MS zu Ablehnungsentscheidungen untereinander vor (angelehnt an Art. 13 bei der Belegenheitsprüfung). DEU, FIN, PRT und ROM schlossen sich diesem Vorschlag an.

[…]

Informelles Treffen

Im Vorfeld der Sitzung hatten sich erneut insgesamt 17 interessierte MS zwei Tage in informeller Runde getroffen, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben und den Weg für konstruktive Diskussionen in der RAG zu bereiten. Neben DEU haben AUT, BEL, CYP, DNK, EST, FIN, FRA, GBR, HRV, IRL, ITA, LTV, MLT, NDL, POL, ROM, SLV, SWE an diesem Treffen teilgenommen. Anwesende MS diskutierten Cluster 3. Wie bereits geschildert, gelang es jedoch nicht in gleichem Mae, die informell erörterten Punkte auch als konkrete Ergebnisse in die RAG zu übertragen. Trotzdem vereinbarte die informelle Runde, weiterhin parallel zur RAG zusammen zu kommen.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 28. Mai 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter am 16. und 17. Mai 2018

I. Zusammenfassung und Wertung

In einer zweitägigen Sitzung setzte die RAG ihre Beratungen zur neuen Dual-Use-VO fort (TOP 5). Erstmals zeigte sich deutlich, dass der Rat über den Vorschlag einer EU-autonomen Liste kontrollierter Güter gespalten ist. SWE und FIN legten ein Gegenpapier (Anhang) zur deutsch-französischen Initiative vom Januar 2018 vor. Darin sprechen sich 9 MS (SWE, FIN, CZE, CYP, EST, IRL, ITA, POL, GBR) gegen den Vorschlag der KOM für eine EU-Liste aus. Besonders bedauerlich ist aus unserer Sicht, dass sich ITA und POL diesem Papier angeschlossen haben, die zuvor auf Basis der deutsch-französischen Initiative offen für eine EU-Liste waren. DEU, FRA, NDL, BEL, ROM, DNK, GRC und MLT unterstützten weiterhin eine EU-Liste und verwiesen auf das DEU-FRA Papier vom Januar 2018, in dem klare Bedingungen und Einschränkungen für eine solche Liste formuliert sind, um diesbezügliche Bedenken auszuräumen. NDL, DEU und BEL äußerten zudem die Sorge, dass die von SWE und FIN betriebene Fundamentalopposition gegen sämtliche KOM-Vorschläge für einen stärkeren Menschenrechtsschutz im Verordnungsentwurf den Zeitplan gefährdet. Wir plädierten mit Nachdruck dafür, die Novelle noch in dieser EP-Legislatur abzuschließen. Es wird in den weiteren Beratungen nun darum gehen, die deutsch-französische Initiative für eine EU-Liste zu präzisieren um damit Überzeugungsarbeit bei den anderen MS zu leisten.

Die RAG führte im Weiteren die Beratungen gemäß dem Präs.-Arbeitsprogramm und auf Basis der von mehreren MS (einschl. uns) vorab eingereichten schriftlichen Textänderungsvorschläge fort. Dabei zeigte sich, dass zumindest bei weiteren Kernthemen der Novelle – den Vorschlägen der KOM für eine menschenrechtsbezogene Auffangklausel (catch-all) sowie der Einführung eines umfangreichen Konsultationsmechanismus – größere Einigkeit im Rat besteht. So sprach sich eine deutliche Mehrheit von 15 MS gegen die catchall-Vorschrift des Art. 4.1.d) aus (POL, DNK, ROM, FRA, SWE, IRL, IRA, DEU, HRV, LUX, CYP, FIN, GBR, BEL), lediglich NDL, GRC und MLT unterstützten diesen Artikel. Weiter erwähnenswert und erfreulich ist, dass die DEU-Vorschläge für ’nderungen der
vorgeschlagenen Allgemeingenehmigung für unternehmensinterne Technologietransfers (DEU: Beschränkung im Wesentlichen auf EU- und US-gehaltene Konzerne; Streichung Chinas aus privilegiertem Länderkreis) sowie zur Abgrenzung von Durchfuhren/Ausfuhren von Transitwaren beim Wechsel des Ziellandes (Vortrag BMF) grundsätzlich unterstützt wurden. Auch dieses Mal trafen sich zudem 18 interessierte MS in einer zusätzlichen informellen Sitzung im Vorfeld der RAG, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben.

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dualuse-VO (TOP 1), Exportkontrolldialoge mit JPN (TOP 2), die Exportkontrollregime (TOP 3) sowie nationalen Exportkontrollen (TOP 4).

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 5 – Novellierung der EG-Dual-use-VO

Bevor die RAG ihre Diskussion zu Cluster 3 und 4 fortführte, brachten SWE und FIN, unterstützt von CZE, CYP, EST, GBR, IRL, ITA, POL, o.g. Papier in die RAG ein, das sich insbesondere gegen eine eine EU-autonome Liste zu kontrollierender Güter ausspricht (WK 5753/2018, Anhang). Begründungselemente sind dabei u.a., dass (1) Kontrollen aus Wettbewerbsgründen ausschließlich in den internationalen Exportkontrollregimen vereinbart werden sollten, (2) Sanktionen das bessere Kontrollinstrument seien und (3) die Gefahr bestehe, dass die autonome EU-Liste künftig auf weitere Bereiche ausgedehnt wird und nicht auf Überwachungstechnik beschränkt bliebe.

Hier zeigte sich eine klare Spaltung im Rat. DEU, BEL, DNK, GRC, FRA, MLT, NDL, ROM sprachen sich für die Einführung einer EU-autonomen Güterliste für Güter der Telekommunikationsüberwachung aus. Die im FIN/SWE Papier vorgeschlagene Streichung sämtlicher KOM-Vorschläge sei inhaltlich nicht angemessen und werde auch taktisch für unklug gehalten. Sanktionen seien keine Alternative, da ein politisches Instrument und scharfes Schwert während die Dual-use Exportkontrolle einzelne Empfänger prüfe und Lieferungen an diese ablehne/genehmige. Mit der schon durch das EP beschlossenen sektoralen Begrenzung der EU-Liste auf den kritischen Bereich der Abhör- und Überwachungstechnik sei zudem keine Ausweitungen auf andere Bereiche zu befürchten (keine allgemeine EU-Dual-use-Liste).Wir verwiesen darauf, dass im von DEU/FRA-Papier von Januar 2018 (WK 1019/2018), welches von insg. 11 MS unterstützt worden war, klare Bedingungen und Verfahren für eine solche Liste formuliert sind. Die Befürworter der EUautonomen Güterliste äußerten die zudem Besorgnis, dass die SWE/FIN Fundamentalopposition gegen den Verordnungsvorschlag dazu führen könne, dass die Novelle nicht mehr in dieser EP-Legislatur abgeschlossen werden könne. Dann drohe das Dossier erst im Herbst 2019 wieder aufgegriffen zu werden, mit Beratungen bis 2020. Gemeinsames Ziel sollte es jedoch sein, noch im Herbst eine Ratsposition zu finden, um in einem sich anschließenden kurzen Trilog eine Einigung bis zur EP-Wahl im Mai 2019 zu finden.

RAG führte sodann ihre Aussprache zum Verordnungsvorschlag der KOM anhand der von Präs. vorgeschlagenen thematischen Clusterbildung (Diskussionspäckchen) fort.

Annex II-G (EU007 – Ausfuhr geringwertiger Güter)

DEU unterstützte den Vorschlag der KOM, mit der EU 007 eine Allgemeine Genehmigung für Lieferungen bestimmter geringwertiger Dual-use-Güter an einen Kreis privilegierter Bestimmungsländer zu erlauben und erläuterte seinen (ergänzenden) Vorschlag zur Ausgestaltung einer solchen Verfahrenserleichterung (basierend auf der bestehenden nationalen Allgemeingenehmigung Nr. 12). DEU führte aus, dass die Gut-Länder-Kombination so ausgestaltet sei, dass keine besonders sensitiven Ausfuhrvorhaben privilegiert würden. Ergänzend seien zudem Ausschlusstatbestände vorgesehen, die eine Verwendung der EU 007 nicht ermöglichten, sofern das Ausfuhrvorhaben für (jegliche) militärische Zwecke verwendet werden solle. Im Kern erfasse der DEU Vorschlag Ausfuhrvorhaben, die ohnehin genehmigungsfähig seien und für die Genehmigungen nicht verweigert würden.

GBR, GRC sprachen sich im Grundsatz für eine derartige Verfahrenserleichterung aus. GBR regte allerdings an, die nähere Ausgestaltung der EU 007 weiter zu diskutieren (Eingrenzung des privilegierten Güterkreises).

FIN, FRA, DNK teilten zwar die geäußerten Bedenken, zeigten sich aber offen gegenüber der Verfahrenserleichterung für die exportierende Industrie.

BEL, NDL, PRT, SWE sprachen sich wegen Risikoerwägungen gegen den Vorschlag der KOM und auch gegen den DEU Vorschlag aus.

Im Kern erscheint zweifelhaft, ob über diese Allgemeingenehmigung in den weiteren Beratungen Einigkeit erzielt werden kann.

Annex II-H (EU008 – Technologietransfers innerhalb des Unternehmensverbundes)

DEU stellte seinen Änderungsvorschlag zur Ausgestaltung der von KOM vorgeschlagenen Allgemeinen Genehmigung bzgl. Technologietransfers innerhalb des Unternehmensverbundes vor (intra-company). Die von KOM vorgeschlagene Regelung sei zu weitgehend, da sie jeglichen Technologietransfer innerhalb einer Unternehmensgruppe zur kommerziellen Produktentwicklung erlaube. Die Debatte müsse zudem die Entwicklungen im Bereich der Investitionsprüfung berücksichtigen. Sollte der Technologietransfer innerhalb der Unternehmensgruppe per Allgemeingenehmigung erlaubt werden, müsste dies künftig im Rahmen von Investitionsprüfungen einbezogen werden. Privilegiert werden solle daher lt. DEU-Vorschlag allein der Austausch von Technologie zum Zwecke der Forschung & Entwicklung innerhalb einer Unternehmensgruppe, deren Obergesellschaft in EU-MS oder Bestimmungsländern der EU 001 (USA, AUS, CAN, JPN, NZL, NOR, CHE, künftig auch ISL) angesiedelt seien, sofern die Ergebnisse der Entwicklung auch dort verblieben. Neben Waffenembargoländern sei zudem insb. China als Bestimmungsland auszunehmen, Ausfuhren von Technologie nach China müssten weiterhin dem Einzelgenehmigungsverfahren unterliegen. In dieser Form leiste die Verfahrenserleichterung einen ausgeglichenen Beitrag zwischen Risiko des Technologieabflusses und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit.

FIN, FRA, ROM begrüßten die Einführung einer Verfahrenserleichterung für Technologietransfers innerhalb des Unternehmensverbunds in Form des DEU Vorschlags. FRA sprach sich aber für ergänzende Sicherheitsmechanismen aus und kündigte einen Textvorschlag hierzu an.

NDL zeigte sich zwar nicht ablehnend gegenüber dem DEU Vorschlag, äußerte aber starke Bedenken vor dem Hintergrund der Gefahr des Technologieabflusses. Zudem beinhalte die EU 008 eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe, deren Auslegung Rechtsunsicherheiten in
der Anwendung der eigentlichen Verfahrenserleichterung mit sich brächten.

SWE äußerte ebenfalls Bedenken, sagte aber Prüfung des DEU Vorschlags zu.

Annex II-I (EU009 – Verschlüsselungsgüter)

Hinsichtlich des KOM-Vorschlags zur Einführung einer Allgemeinen Genehmigung für Ausfuhrvorhaben bestimmter Verschlüsselungsgüter hatten mehrere MS Änderungsvorschläge eingereicht. Neben DEU auch FRA, SWE, GBR.

RAG einigte sich dahingehend, dass interessierte MS im Rahmen der technischen Unterarbeitsgruppe der DUCG -STEG einen Kompromissvorschlag erarbeiten und diesen, sofern möglich, vor der RAG-Sitzung im Juni vorlegen.

Annex II-J (EU010 – Andere Dual-use Güter)

DEU, BEL äußerten Unterstützung bezüglich der Einführung einer Allgemeinen Genehmigung für Frequenzumwandler der Nummer 3A225 und zugehöriger Software sowie Technologie, aufgrund ihrer breiten zivilen Anwendung. (Frequenzumwandler der Nummer 0B001, die nur im Kernreaktor Verwendung finden, sind hierbei nicht erfasst von der Verfahrenserleichterung.)

FRA, NDL, SWE äußerten Bedenken hinsichtlich möglicher kritischer nuklearer Verwendungen von Frequenzumwandlern.

Art. 4.1 – Catch-all Kontrollen

RAG diskutierte mit Art. 4 eine der Kernfragen des Novellierungsprozesses, insbesondere die vorgeschlagene Einführung von Menschenrechtserwägungen als Prüfkriterium im Rahmen des Auffangtatbestands der sog. catch-all Kontrollen. DEU ermunterte MS vor diesem Hintergrund, sich zu diesem wesentlichen Punkt aktiv an der Diskussion zu beteiligen, was nur in Teilen erfolgte.

4.1 Chapeau

HRV, NDL sprachen sich für die Änderungsvorschläge von KOM aus.

FRA legte hierzu Prüfvorbehalt ein.

BEL stellte seinen Änderungsvorschlag vor, gegen den sich NDL aussprachen, da dieser der NDL-Praxis entgegenstehe.

4.1 a – Proliferation

CZE, DEU, DNK, FIN, HRV, IRL, MLT, NDL, POL, ROM, SLV, SWE äußerten Zustimmung zu KOM-Vorschlag, der weitestgehend der aktuellen Fassung der Verordnung entspricht. Kein MS sprach sich gegen den Vorschlag aus.

4.1 b – Definition von Militärischen Endverwendungen

BEL sprach sich dafür aus, die Definition der militärischen Endverwendung wieder (wie auch in der aktuellen VO-Fassung) in Artikel 4 zu verorten und nicht als allgemeinverbindliche Definition in Artikel 2 zu verankern. Andernfalls seien militärische Endverwendungen im gesamten Anwendungsbereich der EG-Dual-use-VO (auch in den Allgemeingenehmigungen oder den Bewertungskriterien) eng formuliert und auf die drei in der Definition benannten Verwendungsmöglichkeiten beschränkt. DEU, CZE, DNK, FIN, GBR, HRV, IRL, MLT, NDL, POL, ROM, SLV, SWE unterstützten diesen Vorschlag. Weder KOM noch andere MS machten Einwände gegen den BEL-Vorschlag geltend.

4.1 c – Genehmigungswidrige Ausfuhr

Unter MS herrschte Konsens zum KOM-Vorschlag, da dieser keine wesentlichen Änderungen des bisherigen VO-Textes aufweist.

4.1 d – Menschenrechte als Prüfkriterium

Die Mehrheit der MS (BEL, CYP, DEU, DNK, FIN, FRA, GBR, HRV, ITA, IRL, LUX, POL, ROM, SWE) sprach sich für die Streichung des KOM-Vorschlags aus und somit gegen eine Verankerung von Menschenrechten als zusätzliches generelles Prüfkriterium im Auffangtatbestand des Artikel 4. Eine grundsätzliche Berücksichtigung menschenrechtlicher Erwägungen sei bereits über Artikel 8 ausreichend abgedeckt.

Lediglich MLT, NDL, GRC sprachen sich hingegen für die Aufnahme von Menschenrechten als Prüfkriterium in Artikel 4 aus. Verwaltungstechnische Hindernisse könnten nicht der Grund sein, MR nicht aufzunehmen. NDL erklärte ergänzend, es erkenne zwar die Risiken an, die mit der Einführung dieses Kontrollparameters verbunden seien. Dieses Problem könne aber durch einen geeigneten Wortlaut im Rahmen der Verordnung gelöst werden (einen konkreten Textvorschlag unterbreitete NDL jedoch nicht). Art. 8 könne zudem nicht als echte Alternative herangezogen werden für ad hoc Kontrollen, zudem ermögliche dieser rein nationale Kontrollen, die keine EU-weite Geltung hätten.

4.1 e – Terrorismus als Prüfkriterium

DEU, FIN, ROM, SWE sprachen sich gegen den Vorschlag der KOM aus, Terrorismus als generelles Prüfkriterium in Artikel 4 aufzunehmen.

BEL, FRA, GBR, NDL sprachen sich hingegen grundsätzlich dafür aus, Terrorismus als Prüfkriterium in Artikel 4 aufzunehmen, allerdings unter der Bedingung, den Begriff Terrorismus genau zu definieren, um die Vorschrift auch praktisch handhabbar zu machen.

Art. 4.2 (exporter’s obligation to exercise due diligence)

In Anlehnung an den vom EP vorgelegten Vorschlag, erläuterte DEU seinen Textvorschlag zu einer Definition des Begriffs der gebotenen Sorgfalt, due diligence. DEU erinnerte MS an die breit geführten Debatten im und mit EP zu diesem Punkt. In diesem Zusammenhang erläuterte DEU, dass sein Vorschlag insbesondere aus taktischen Erwägungen eingebracht werde, mit dem Ziel, nicht erneut eine Diskussion mit dem EP zu führen und diese Debatte – womöglich mit neuem/ergänzenden Inhalt – zu eröffnen. BEL, FRA schlossen sich in der Sitzung dem DEU-Vorschlag an. GBR legte Prüfvorbehalt bzgl. DEU-Vorschlags ein und sagte Prüfung zu.

FIN, PRT unterstützten KOM-Vorschlag mit leichten Textänderungen bzgl. der Aufnahme von Verdachtsgründen grounds for suspecting.

SWE, unterstützt von ITA, IRL, sprach sich gegen KOM-Vorschlag aus, insbesondere weil sich Verstöße gegen die einzuhaltende gebotene Sorgfalt auf der jeweiligen nationalen strafrechtlichen Ebene auswirken könnten.

DEU erklärte abschließend, dass DEU sich ggf. der Mehrheit zur Streichung anschließen könne.

Art. 4.3 – Zuständigkeiten der EU-MS

BEL, DEU, DNK, CZE, EST, FIN, FRA, GBR, NDL, ROM, SWE sprachen sich für die Streichung des KOM-Vorschlags aus, da die enthaltene Regelung der Zuständigkeiten der EU-MS bereits in Art. 10.2 und 10.3 geregelt sei. ROM unterbreitete einen Kompromissvorschlag, der eine Ergänzung von Art. 4.1 um das Wort individual vorsieht, um zu verdeutlichen, dass Genehmigungen für nicht gelistete Güter nur durch Einzelgenehmigungen erteilt werden können. Dieser Kompromissvorschlag fand Unterstützung bei BEL, FRA, GBR, HRV, MLT, PRT. IRL sprach sich für einen vereinfachteren Wortlaut aus.

Art. 4.4 – Konsultationsmechanismus

MS (BEL, CYP, CZE, DEU, DNK, GBR, FRA, HRV, ITA, IRL, LIT, LUX, MLT, NDL, PRT, ROM, SWE) sprachen sich gegen die Einführung des von KOM vorgeschlagenen verpflichtenden Konsultationsmechanismus im Falle der Konstituierung einer Genehmigungspflicht für die Ausfuhr von nicht gelisteten Gütern aus – Streichung der UAbs. 2-4. CZE, NDL sprachen sich zwar gegen den Vorschlag der KOM, aber dennoch für einen verbesserten Informationsaustausch aus. Einzig GRC sprach sich – zum Zwecke der effektiven Umsetzung der Verordnung – für den Vorschlag der KOM und einen umfänglichen Informationsaustausch auf Basis des verpflichtenden Konsultationsmechanismus aus.

Art. 4.5 und 4.6

MS (CZE, DEU, FIN, FRA, GBR, HRV, IRL, MLT, NDL, POL, PRT, ROM, SWE) stimmten KOM-Vorschlägen zu. NDL wies jedoch darauf hin, dass im Falle einer autonomen EU-Liste, auch auf diese Bezug genommen werden müsse.

Art. 2.10 – Durchfuhr

DEU (BMF) stellt sein Positionspapier zur Abgrenzung von Ausfuhr und Durchfuhr vor.

DEU erläuterte, dass es Ziel des Vorschlags sei, Warenbewegungen, die derzeit als Durchfuhr behandelt werden künftig als Ausfuhr zu behandeln, sofern ein Destinationswechsel stattfinde, um die sodann gebotene und umfassende exportkontrollrechtliche Würdigung dieser Warenbewegungen zu ermöglichen.

DEU erläuterte auch die entsprechenden erforderlichen Anpassungen in den zugehörigen Definitionen in Art. 2.2 und 2.3 sowie die Einführung einen neuen Art. 2.5a um auf erforderliche Definitionen den Unionszollkodex (UZK) zu verweisen.

MS (BEL, FIN, FRA, GRC, LUX, POR, SLV) unterstützten DEU Vorschlag. NDL legte zunächst Prüfvorbehalt ein. KOM sagte zu, den DEU Vorschlag mit DG TAXUD aufzunehmen.

[…]

Informelles Treffen am 15. Mai

Im Vorfeld der Sitzung hatten sich erneut insgesamt 18 interessierte MS in informeller Runde getroffen, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben und den Weg für konstruktive Diskussionen in der RAG zu bereiten. Neben DEU haben AUT, BEL, CYP, DNK, EST, FIN, FRA, GBR, HRV, HUN, IRL, MLT, NDL, POL, ROM, SLV, SWE teilgenommen. ITA und LTV waren im Gegensatz zur vergangenen informellen Sitzung nicht anwesend, dafür waren DNK, MLT und HUN anwesend.

Anwesende MS diskutierten Cluster 3 und 4. Die informelle Runde vereinbarte, weiterhin parallel zur RAG zusammen zu kommen, um mehr Zeit zur Diskussion der noch anstehenden Themen zur Verfügung zu haben.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 27. Juni 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter am 20./21. Juni 2018

I. Zusammenfassung

RAG setzte ihre Beratungen zur neuen Dual-Use-VO in einer zweitägigen Sitzung fort (TOP 5). Positiv hervorzuheben ist, dass sämtliche von der BGR-Präsidentschaft für das 1. Halbjahr angesetzten Artikel besprochen werden konnten. Präs. kündigte an, hierzu bis Monatsende einen konsolidierten Präs.-Vorschlag vorzulegen.

Der Rat zeigte sich hingegen weiterhin gespalten über den Vorschlag einer EU-autonomen Liste kontrollierter Güter. In Reaktion auf SWE/FIN Papier (WK 5753/2018) aus der Mai-Sitzung unternahmen wir einen neuen Vorstoß und legten (unterstützt von 8 weiteren MS) ein neues Papier (WK 7507/2018, Anlage) zum Umgang mit Gütern der Überwachungstechnik vor mit dem Ziel, die Spaltung im Rat zu überwinden. Das DEU Papier adressiert die aufgeworfenen Bedenken anderer MS bzgl. einer EU-autonomen Liste, indem mit konkreten Textvorschlägen Inhalt und Umfang einer möglichen EU-autonomen Güterliste definiert und mittels genauer Kriterien und Verfahren deutlich einschränkt würden. In diesem Zusammenhang äußerten wir – unterstützt von BEL, DNK, SLV, SVK, GRC, HUN, MLT, NDL, POR, ROU – erneut die Besorgnis, dass die SWE/FIN Fundamentalopposition (d.h. Ablehnung sämtlicher KOM-Vorschläge betreffend Menschenrechte) gegen den Verordnungsvorschlag dazu führen könne, dass die Novelle nicht mehr in dieser EPLegislatur abgeschlossen werde. Ein Kompromissvorschlag seitens des Rats, wie in dem DEU Papier angelegt, biete auch taktisch die Möglichkeit eines konzentrierten Trilogs, der sehr viel effizienter zu führen sei als ein Trilog, der sich erneut mit allen Detailfragen beschäftigen müsse. Trotzdem ist zu bilanzieren, dass es nicht gelang, die Skeptiker unter
den MS (SWE, FIN, GBR, IRL, POL, ESP, ITA, CYP, EST) zu überzeugen. Vielmehr verhärteten sich die Positionen und wurde die Debatte – zunehmend losgelöst von der Frage der Regulierung von Überwachungstechnik – über die Grundsatzfrage geführt, ob der EU erstmals die Kompetenz einer Güterliste zugestanden werden solle.

Erschwert wurde die Diskussion dadurch, dass FRA entgegen seiner bisherigen, uns unterstützenden Position einen zusätzlichen eigenen Vorschlag präsentierte, der insbesondere eine Umstrukturierung von Art. 8 vorsieht, um Güter der Überwachungstechnik sowie Menschenrechtserwägungen verstärkt in die EG-Dual-use-VO einzubeziehen.

Einigen konnte sich RAG darauf, die Regelungen betreffend die Kontrolle von Handels- und Vermittlungsgeschäften auf nicht gelistete Güter auszuweiten. Ebenso sprachen sich MS einheitlich gegen die von KOM vorgeschlagene Extraterritorialität der Kontrollen aus. Darüber hinaus beriet sich RAG zu der Neueinführung von Vorschriften zur Kontrolle von Technischer Unterstützung.

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dualuse-VO (TOP 1), Exportkontrolldialog mit JPN (TOP 2), die Exportkontrollregime (TOP 3).

Auch dieses Mal trafen sich 16 interessierte MS in einer zusätzlichen informellen Sitzung im Vorfeld der RAG, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben.

II. Im Einzelnen

[…]

TOP 5 – Novellierung der EG-Dual-use-VO

1. GD TAXUD

KOM/GD TAXUD wies in einer überraschenden Stellungnahme erstmals darauf hin, dass die von KOM vorgeschlagene Definition der Durchfuhr in Art. 2.10 b), c) und d) Sachverhalte enthalte, die im Sinne des Unionszollkodex (UZK) gar keine Durchfuhren darstellten und regte entsprechende Streichung an. Weiterhin regte TAXUD an, für diese Sachverhalte den Begriff der Durchfuhr bzw. Transit in der Dual-use-VO nicht zu verwenden, um Verwechslungen mit dem Zollrecht zu vermeiden, das mit denselben Begriflichkeiten andere Sachverhalte bezeichne.

MS (DEU, SWE, SLV, ROU, FIN) verwiesen auf bisher anderslautende Stellungnahmen von TAXUD und sprachen sich für ein zusätzliches Treffen gemeinsam mit den Vertretern der Zollbehörden der MS sowie TAXUD zur Klärung der Artikel mit Zollrechtsbezug aus. TAXUD wurde aufgefordert, das Problem der Begrifflichkeiten schriftlich darzulegen und im Vorhinein einer gemeinsamen Sitzung entsprechende textliche Lösungsvorschläge zu unterbreiten.

TAXUD wies abschließend auf eine neue Ausführer-Definition im UZK hin, die derzeit EP und Rat vorliege. Deren Einspruchsfrist laufe Mitte Juli ab.

2. Vorschlag für eine Allgemeine Genehmigung der EU 009

Hinsichtlich des KOM-Vorschlags zur Einführung einer Allgemeinen Genehmigung für Ausfuhrvorhaben bestimmter Verschlüsselungsgüter hatten mehrere MS, u.a. DEU, Änderungsvorschläge eingereicht. In der Folge wurde nach der vergangenen RAG eine technische Unterarbeitsgruppe eingesetzt, um einen Kompromissvorschlag zu erarbeiten. In der Juni-Sitzung berichtete diese Unterarbeitsgruppe nun über ihre bisherigen Arbeitsergebnisse. Der vorgestellte Vorschlag ist jedoch sehr restriktiv ausgestaltet und bedient sich neuer Abgrenzungskriterien, die nicht denen der Exportkontrollregime entsprechen (sondern sich vielmehr an den nationalen Verfahrenserleichterungen der USA orientieren). RAG kam überein, dass die Unterarbeitsgruppe ihre Arbeit fortsetzen wird mit dem Ziel, einen Kompromiss auf technischer Ebene zu erarbeiten.

3. DEU Papier zum Umgang mit TKÜ Gütern im Rahmen des VO-Vorschlags

DEU stellte sein Papier zum Umgang mit Gütern der Überwachungstechnik im Rahmen des VO-Vorschlags vor (WK 7507/2018, Anlage), mit dem Ziel die Spaltung im Rat hinsichtlich der Einführung einer EU-autonomen Güterliste für Güter der Überwachungstechnik zu überwinden. Das Papier wurde von acht weiteren MS mitgezeichnet (BEL, DNK, GRC, HRV, HUN, ROU, SVK, SVN). Es adressiert die aufgeworfenen Bedenken einiger MS aus dem in der vergangenen Sitzung von SWE/FIN eingebrachten Papier bzgl. einer EU-autonomen Liste (WK 5753/2018) und unterbreitet konkrete Textvorschläge, mit denen Inhalt und Umfang einer
EU-autonomen Liste definiert und mittels genauer Kriterien und Verfahren deutlich einschränkt würden. Im Gegenzug wird eine Ausweitung der endverwendungsbezogenen Kontrollen (catch-all Kontrollen) um das Prüfkriterium der Menschenrechte abgelehnt sowie auf eine separate Definition von Gütern der Überwachungstechnik verzichtet.

Präferierte Lösung in dem DEU Papier ist somit weiterhin eine EU-autonome Liste, als ein rechtssicheres Instrument, das sowohl von Industrie als Genehmigungsbehörden gut administrierbar ist. Damit soll dem politischen Mandat, Menschenrechtsbelange bei Gütern der Überwachungstechnik im Rahmen der EG-Dual-use-Verordnung zu berücksichtigen, Rechnung getragen werden, ohne jedoch die Exportkontrollen mit einer Ausweitung der endverwendungsbezogenen Kontrolle von nicht gelisteten Gütern (sog. Catch-all Kontrolle) um das Prüfkriterium der Menschenrechte zu überfrachten.

Wir wiesen – nachdrücklich unterstützt von BEL, DNK, GRC, HUN, MLT, NDL, POR, ROU – erneut darauf hin, dass die SWE/FIN (mitgetragen von CZE, CYP, ESP, EST, GBR, IRL, ITA, POL) Fundamentalopposition gegen den Verordnungsvorschlag dazu führen könne, dass die Novelle nicht mehr in dieser EP-Legislatur abgeschlossen werden könne. Gemeinsames Ziel sollte es vielmehr sein, noch im Herbst eine Ratsposition zu finden, um in einem sich anschließenden kurzen Trilog eine Einigung bis zur EP-Wahl im Mai 2019 zu finden.

Insbesondere SWE, FIN, GBR sowie IRL wiederholten ihre bereits bekannten Positionen und zeigten sich wenig kompromissbereit.

Art. 8 – Nationale Vorschriften

RAG führte die Aussprache zum Vorschlag der KOM bzgl. Art. 8 fort. Dieser ermächtigt MS, die Ausfuhr von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck, die nicht von Anhang I erfasst sind, zu versagen oder unter Genehmigungsvorbehalt zu stellen, soweit dies aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder des Menschenrechtsschutzes erforderlich ist.

FRA verwies in diesem Zusammenhang auf sein Papier mit möglichen Optionen zum Umgang mit der Frage der Einbindung von Gütern der Überwachungstechnik in die EG-Dualuse-VO. Das FRA Papier sieht dazu insbesondere eine Umstrukturierung von Art. 8 vor. Diese bisher (national umzusetzende) Ermächtigungsgrundlage solle um eine (EU-weite) Rechtsgrundlage für Listungen sowie endverwendungsbezogene Kontrollen auf Menschenrechtsverletzungen ausgeweitet werden. Letzteres womöglich nur dann, sofern die zuständigen Behörden in den MS über eine Verwendung von nicht gelisteten Gütern im
Zusammenhang mit der Verletzung von Menschenrechen unterrichten (d.h. keine Verpflichtung für den Ausführer seinerseits die Behörde darüber zu informieren, sofern er Kenntnis einer solchen Verwendung seiner zu liefernden Güter hat).

BEL sowie ROU wiedersprachen dem Vorschlag, da dieser keine geeignete Lösung für das Problem bereitstelle.

Unterstützer für den FRA Vorschlag fanden sich unter den MS nicht, lediglich NDL äußerte Sympathie für die Einführung einer MS-basierten catch-all Vorschrift.

DEU, CZE, HRV sprachen sich dafür aus, Terrorismus den Ermächtigungsgründen in Art. 8 hinzuzufügen.

MS (DEU, CZE, DNK, GBR, HRV, SWE, FIN, IRL, POL, BEL, GBR, NDL, IRL) unterstützten KOM Vorschlag bzgl. Art. 8.2 – 8.4, die eine Informationspflicht den anderen MS sowie einer Veröffentlichung im EU Amtsblatt von nationalen Vorschriften vorsehen, die auf Grundalge von Art. 8 umgesetzt werden.

Artikel 2.6 – Definition Händler und Vermittler

MS (DEU, BEL, FIN, SWE, FRA, DNK) unterstützen KOM Vorschlag.

Artikel 2.7 – Definition Handels- und Vermittelstätigkeit

MS sprachen sich einheitlich gegen die von KOM vorgeschlagene Extraterritorialität aus.

Einigkeit herrschte unter MS auch darüber, dass Handels- und Vermittlungstätigkeiten von EU-Inländern und in der EU ansässigen natürlichen und juristischen Personen aus dem Gebiet der EU heraus kontrolliert werden sollten.

Aufgrund SWE Antrag auf grundlegende rechtliche Prüfung und Klärung durch Jur. Dienst verwendete RAG viel Zeit auf die Aussprache zu der Frage, ob auch Handels- und Vermittlungstätigkeiten kontrolliert werden könnten, die von einem EU-Ausländer durchgeführt werden, der sich nur temporär in der EU aufhält. DEU, unterstützt von BEL, EST, HRV, vertrat die Ansicht, dass die Vorschriften der VO grds. auch auf EU-Ausländer bezogen werden könnten, die sich nur zweitweise/vorübergehend in der EU aufhalten, um keine Kontrolllücken zu schaffen. Jur. Dienst bestätigte diese Einschätzung bereits in der RAG-Sitzung. Eine entsprechende Regelung sei bereits in Art. 2.3 des Gemeinsamen Standpunkts 2003/468/GASP betreffend die Überwachung von Waffenvermittlungstätigkeiten angelegt. Die von SWE dennoch erbetene schriftliche Stellungnahme des Jur. Dienstes wurde mangels dazu erforderlicher Mehrheit der MS nicht förmlich beantragt.

Artikel 5 – Handels- und Vermittlungsgeschäfte

Vorbehaltlich der Ausgestaltung von Art. 4.1 d) und e) stimmten MS (BEL, FIN, MLT, ROU, FRA, DEU, NDL) KOM Vorschlag auf Ausweitung der Kontrollen von Handels- und Vermittlungsgeschäften auf nicht gelistete Güter zu. FIN und SWE jedoch nur unter dem zusätzlichen Vorbehalt, dass EU-Ausländer nicht von der Vorschrift erfasst würden.

Artikel 2.10 und Art. 6 -Durchfuhr

MS (DEU, ROU, FRA, SWE, FIN, SLV) sprachen sich dafür aus, die Vorschriften bzgl. Durchfuhrkontrollen im Rahmen der gemeinsamen Sitzung mit TAXUD und den Zollexperten zu besprechen.

Artikel 2.8 und 2.9 – Technische Unterstützung

Technische Unterstützung als persönlich erbrachte Dienstleistung, die notwendigerweise mit einem Grenzübertritt von Personen verbunden ist, war bislang vom Anwendungsbereich der EG-Dual-use-VO ausgenommen, da diese, nach einem EuGH Gutachten 1/94 vom 15.11.1994, nicht unter die gemeinsame Handelspolitik der EU fiel. Da der Vertrag von Lissabon den Anwendungsbereich der gemeinsamen Handelspolitik um Dienstleistungen von Grenzgängern erweitert hat, ist eine Regelung von Technischer Unterstützung in der VO nun möglich.

DEU und BEL unterstützten KOM Vorschlag bzgl. der Definition von Technischer Unterstützung. DEU schlug zusätzliche vor, auch telefonische oder elektronische Übermittlung zur Klarstellung miteinzubeziehen.

FIN und SWE baten um grundlegende Beratung und Klarstellung bezüglich der Einführung von Kontrollen der Technischen Unterstützung, da diese bereits in den Begriffsbestimmungen des Anhangs I als ein Teil von Technologie benannt ist.

Die finale Aussprache wurde daraufhin vertagt.

Entgegen dem DEU Vorschlag äußerte SWE – wie bereits im Rahmen der Handels- und Vermittlungsgeschäfte – Bedenken dagegen, zeitweise in der EU befindliche EU-Ausländer in die Kontrollvorschriften miteinzubeziehen.

Artikel 7 – Technische Unterstützung

GBR, BEL, FIN unterstützten KOM Vorschlag. DEU und SWE sprachen sich hingegen vorbehaltlich der Ausgestaltung von Art. 4.1. d) und e) für eine Beschränkung der Kontrolle von Technischer Unterstützung auf gelistete Güter des Anhangs I aus.

DEU, unterstützt von NDL, unterbreitete zudem einen Vorschlag, Technische Unterstützung in Bezug auf kontrollierte Überwachungstechnik stets genehmigungspflichtig zu machen (entsprechend §§ 52 a und b der deutschen Außenwirtschaftsverordnung). Dies begründeten wir damit, dass gerade Systeme der Überwachungstechnik regelmäßig upgrades/updates erfordern, die hierüber kontrolliert werden könnten. Andernfalls liefe die Kontrolle leer, da die Verwendungszwecke von Art. 4.1, auf die Art. 7 Bezug nimmt, für Technische Unterstützung bzgl. Gütern der Telekommunikationsüberwachung nicht passten. BEL, SWE und FIN sprachen sich gegen eine solche Ausweitung der Kontrollen aus.

In Einklang mit dem GASP/401/2000 bzgl. Technischer Unterstützung sprach sich DEU
weiterhin für eine Aufnahme von Ausnahme-Tatbeständen in die VO aus.

Artikel 11 – Zuständigkeiten zur Erteilung von Genehmigungen von Handels- und Vermittlungsgeschäften sowie Technischer Unterstützung

MS (NDL, DEU, FIN, ROU, SWE) unterstützten KOM Vorschlag.

[…]

Informelles Treffen am 19. Juni

Im Vorfeld der Sitzung hatten sich erneut insgesamt 16 interessierte MS in informeller Runde getroffen, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben und den Weg für konstruktive Diskussionen in der RAG zu bereiten. Neben DEU haben BEL, CYP, DNK, EST, FIN, FRA, GBR, HRV, IRL, MLT, NDL, POL, ROU, SLV, SWE teilgenommen.

Anwesende MS diskutierten insbesondere den Cluster betreffen Güter der Überwachungstechnik, um den Rat einer Einigung zuzuführen. Die Blockadesituation konnte in der Sitzung jedoch nicht aufgelöst werden. Für eine EU-Liste sprachen sich weiterhin aus: ROU, SLV, BEL, DNK, DEU, MLT, NDL, HRV (SVK, HUN). Gegen eine EU-autonome Liste sprachen sich aus: FRA, GBR, IRL, CYP, EST, POL, SWE, FIN (ITA, CZE).

Die informelle Runde vereinbarte, weiterhin parallel zur RAG zusammen zu kommen, um mehr Zeit zur Diskussion der noch anstehenden Themen zur Verfügung zu haben.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 19. Juli 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter am 11. Juli 2018

I. Zusammenfassung

In ihrer letzten Sitzung vor der Sommerpause konnte die RAG Fortschritte hin zu einer Ratsposition verzeichnen. Dies war vor allem der scheidenden BGR Präsidentschaft zu verdanken, die – mit dem Ziel, die Novelle der Dual-use- Verordnung noch in dieser EPLegislaturperiode abzuschließen und möglichst schnell eine Ratsposition zu finden – im Vorfeld der Sitzung einen Kompromissvorschlag einer Ratspositionierung zu den im ersten Halbjahr besprochenen Clustern 1 bis 5 vorgelegt hatte. Der Präs.-Vorschlag traf in vielen Punkten auf Zustimmung unter den MS.

Allerdings klammert der BGR-Präs.-Vorschlag wesentliche Fragen aus. Es bleiben – neben den unter AUT Präsidentschaft zu besprechenden Artikeln – weiterhin zwei Großbaustellen: (1) Umgang mit Gütern der Überwachungstechnik und Menschrechten als Kontrollkriterium in der Exportkontrolle – hierzu ist der Rat weiterhin gespalten, und (2) Umgang mit den neuen Allgemeinen Genehmigungen der EU. Hierzu sieht der Präs.-Vorschlag bislang keine finale Positionen vor. Diese Punkte wird RAG im Herbst erneut adressieren.

AUT Ratspräsidentschaft stellte ihr Arbeitsprogramm (Anlage 2) vor mit dem Ziel, bis November 2018 die Befassung mit dem Verordnungsentwurf der KOM abzuschließen und sodann zu einer gemeinsamen Ratsposition zu gelangen.

RAG diskutierte im Folgenden Cluster 6 – Kontrollvorschriften bzgl. des innergemeinschaftlichen Güterverkehrs – auf Basis der von einigen MS, darunter DEU, zuvor eingereichten schriftlichen ’nderungsvorschläge. Es zeigte sich, dass auch hier die Vorstellungen der MS auseinandergingen (offen für Erleichterungen DEU, BEL, DNK, ROU u.a, dagegen GBR, SWE, FRA, NDL).

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dualuse-VO (TOP 1), Exportkontrolldialog mit JPN (TOP 2), die Exportkontrollregime (TOP 3).

Zum sechsten Mal in diesem Jahr trafen sich zudem 19 interessierte MS in einer zusätzlichen informellen Sitzung im Vorfeld der RAG am 10. Juli, dieses Mal organisiert in der deutschen St’V, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben.

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme.

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 5 – Novellierung der EG-Dual-use-VO

1. Präsidentschaftsvorschlag einer Ratsposition bzgl. Cluster 1 bis 5

Mit dem Ziel, die Novelle noch in dieser EP-Legislatur abzuschließen und möglichst schnell eine Ratsposition zu finden, hatte die scheidende BGR Ratspräsidentschaft bereits im Vorfeld der Sitzung einen Vorschlag zu einer Ratsposition für die im ersten Halbjahr besprochenen Cluster 1 bis 5 vorgelegt. Kernelemente des BGR Präs.-Vorschlags sind:

  • Beibehaltung der derzeitigen Definition von Dual-use Gütern
  • Beibehaltung des grenzüberschreitenden Bezugs als Maßstab zur Ausfuhr
  • keine Extraterritorialität bei Vermittlungsgeschäften und Erbringung techn. Unterstützung
  • Einführung einer Großprojektgenehmigung
  • Einführung einer Definition für interne Compliance-Maßnahmen
  • Streichung der catch-all-Auffangklausel aus Menschenrechtserwägungen und bei terroristischen Verwendungen von Gütern (dafür Verlagerung des Verwendungszwecks Terrorismus in Art. 8)
  • Streichung des verpflichtenden Konsultationsmechanismus in Art. 4.4 bei Konstituierung einer catch-all-Maßnahme
  • Einführung des Begriffs der „Due Diligence“
  • Beschränkung der Kontrollen für Vermittlungsgeschäfte, Durchfuhren und techn. Unterstützung auf gelistete Güter
  • Beibehaltung der derzeitigen Genehmigungskriterien unter Betonung des Kriteriums Menschenrechte des GASP-Standpunkts

In einer allgemeinen Aussprache zeigte sich, dass der Präs.-Vorschlag in vielen Punkten auf Zustimmung unter den MS traf, in etlichen Punkten jedoch auch noch Detailarbeit erfordert. Etliche MS (DEU, ROU, NDL, BEL, PRT) stellten ihre Zustimmung unter den grundsätzlichen Vorbehalt, dass RAG auch einen Kompromiss zur Kontrolle von Gütern der digitalen Überwachung finde, zu denen der Präs.-Vorschlag bislang keine finale Position vorsieht. Ebenso sind etliche zollrechtliche Fragestellungen noch offen. Diese Punkte wird RAG im
Herbst gesondert adressieren.

2. TAXUD

Hinsichtlich der noch nicht final besprochenen Implikationen des Verordnungsvorschlags mit zollrelevanten Themen, wies KOM auf die in der vergangenen Sitzung überraschend von DG TAXUD vorgetragenen Bedenken bzgl. des Begriffs der Durchfuhr bzw. Transit in der Dual-use-VO hin und legte hierzu schriftliche Erläuterungen vor (WK 8520/2018, Anlage 3). In dieser Stellungnahme erläutert KOM erstmals die von GD TAXUD vorgeschlagene neue Ausgestaltung und Ausweitung des Ausführerbegriffs im Unionszollkodex (UZK). Deren Auswirkungen auf die Umsetzung der EU-Exportkontrollen wird von RAG zu diskutieren sein.

Für den 12. September 2018 ist auf Betreiben der RAG eine zusätzliche gemeinsame Sitzung von RAG sowie Zollexperten der MS und GD TAXUD zur Klärung dieser Fragen geplant, die über die Sommerpause von einer virtuellen Arbeitsgruppe der Zoll- und Exportkontrollexperten der MS vorbereitet werden soll.

3. FRA Papier zum Umgang mit TKÜ Gütern im Rahmen des VO-Vorschlags

FRA stellte erneut sein Papier mit möglichen Optionen zum Umgang mit Gütern der Überwachungstechnik und Menschenrechtsbezügen in die Dual-use-VO vor. Keiner der MS nahm hierzu Stellung, in informellen Gesprächen bekundeten viele MS jedoch Ablehnung.

4. Beratungen des Cluster 6

RAG diskutierte im Folgenden Cluster 6 – Kontrollvorschriften bzgl. des innergemeinschaftlichen Güterverkehrs – auf Basis der von einigen MS, darunter DEU, zuvor eingereichten schriftlichen Änderungsvorschlägen.

Annex IV der aktuellen VO regelt, welche Güter innerhalb der EU einer Genehmigung zur Verbringung bedürfen und stellt damit eine Ausnahme von dem Grundsatz der genehmigungsfreien Verbringung von Dual-use-Gütern innerhalb des EU Binnenmarkts dar.

KOM hatte im Wesentlichen zwei Maßnahmen vorgeschlagen: (1) Kürzung der Güterliste durch Streichung etlicher Güterpositionen und (2) für die verbleibenden Güter Umstellung der Einzelgenehmigungspflicht auf eine Allgemeingenehmigung mit dem Ziel der Verbringung innerhalb der EU lediglich unter Meldeauflagen für die Unternehmen.

Anhang IVB – Liste der innerhalb der EU zu kontrollierenden Güter

Bereits im Vorhinein hatte sich der Rat uneinheitlich gezeigt hinsichtlich der von KOM vorgeschlagenen Kürzung und Neustrukturierung der Güterliste in Anhang IV B. Ein deutlicher Teil der MS (neben DEU auch BEL, BGR, HRV, POL, DNK, EST, FIN, ROU) unterstützten die von KOM vorgenommene Modernisierung und Reduzierung der Güterliste auf Software und Technologie sowie einige wenige Waren.

GBR, FRA, NDL, SWE äußerten sich hingegen deutlich zurückhaltend bzgl. der von KOM vorgeschlagenen Kürzungen unter Verweis auf die besondere Sensitivität der Güter.

LTV, IRL, HUN, MLT zeigten sich indifferent.

Anhang IV A, Art. 12 – Allgemeine Verbringungsgenehmigung für Güter des Anhangs IV B

Der Vorschlag der KOM, eine Allgemeine Verbringungsgenehmigung für Güter des Anhangs IV B einzuführen, wurde von BEL, ROU, IRL, DNK, EST, FIN, HUN, BGR, HRV, POL unterstützt. DEU zeigte sich grundsätzlich offen. Meldepflichten der MS aus völkerrechtlichen Verträgen und internationalen Regimen seien über die Meldeauflagen für die Unternehmen und unter Voraussetzung deren Meldetreue grds. erfüllbar.

Aus Gründen der nationalen Sicherheit sowie insbesondere vor dem Hintergrund der von den MS einzuhaltenden (Melde-)Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Verträgen und internationalen Regime (u.a. dem Zusatzprotokoll der Internationalen Atomenergie Organisation, IAEO, zum Vertrages über die nukleare Nichtverbreitung, NVV, dem
Chemiewaffenübereinkommen, CWÜ und dem Trägertechnologie-Kontrollregime, MTCR) sprachen sich FRA, GBR, SWE, NDL gegen die Einführung der vorgeschlagenen Verfahrenserleichterung aus. Die einzuhaltenden Meldeverpflichtungen machten aus ihrer Sicht Einzelgenehmigungsverfahren unabdingbar.

Um zu einer gemeinsamen Lösung zu gelangen, sprachen sich DEU, ROU und GRC für die Einführung einer Arbeitsgruppe aus, die einen Kompromissvorschlag erarbeiten solle. ROU schlug vor, eine Unterteilung des Güterlistenanhangs IV B in Güter, die mittels einer Allgemeinen Verbringungsgenehmigung verbracht werden könnten, und solche Güter, die nur unter Verwendung von Einzelgenehmigungen verbracht werden könnten, zu erwägen.

Art. 9 – Rechtsgrundlage der Intra-EU-Kontrolle

DEU, unterstützt von BGR, ROU, SWE, sprach sich – unabhängig von der Diskussion um die Einführung einer Allgemeinen Verbringungsgenehmigung – dafür aus, die Regelung zur Zuständigkeit der Behörden nicht wie von KOM vorgeschlagen zu streichen, sondern in Art. 9.3 beizubehalten. Auch bei Einführung einer Allgemeinen Verbringungsgenehmigung
müsse die Zuständigkeit der MS weiterhin geregelt bleiben, sollte die Verfahrenserleichterung in einzelnen Fällen nicht anwendbar sein.

Art. 16.2 a und c – Aktualisierung der Güterliste in Anhang IV B

DEU, BEL, POL, ROU unterstützten den KOM Vorschlag, die Güterliste des Anhang IV B im Verfahren des delegierten Rechtsakts zu aktualisieren, um diese stets auf dem aktuellen Stand halten zu können.

Art. 20.1 und 20.2 – Informationsaustausch

MS konnten den größtenteils redaktionellen Änderungsvorschlägen der KOM in Art. 20.1 hinsichtlich des Austauschs von Informationen zu nationalen Maßnahmen in Umsetzung der Verordnung weitestgehend zustimmen.

Hinsichtlich des Austauschs zu Genehmigungsdaten zwischen den MS und der KOM sprach sich die Mehrheit der MS (insbesondere DEU, NDL, SWE, GBR, ROU, IRL, HRV, PRT, FRA) grundsätzlich für Transparenz aus, allerdings in den Grenzen des rechtlich Möglichen (Geheimschutzvorschriften sowie Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen der Ausführer
müsse Rechnung getragen werden). Sie plädierten daher für eine lediglich beispielhafte Aufzählung der auf freiwilliger Basis („may“ statt „shall“) auszutauschenden Daten in Art. 20.2 unter der Voraussetzung, dass diese den Genehmigungsbehörden überhaupt vorlägen.

Artikel 24.2 – Jahresbericht der KOM an Rat und EP

DEU stellte seinen Vorschlag zur Ausgestaltung des Jahresberichts der KOM an Rat und EP bzw. die Öffentlichkeit vor und sprach sich für mehr Transparenz im Bereich der Kontrolle von Gütern der Überwachungstechnik aus. Danach solle der KOM Jahresbericht in Abstimmung mit der Dual-use-Koordinierungsgruppe (DUCG) erstellt werden und in gesonderter Form über die Umsetzung der Kontrollen von Gütern der Überwachungstechnik berichten, um dem besonderen Informationsbedürfnis und Interesse der Öffentlichkeit an dieser Gütergruppe zu entsprechen. Eine Regelung solle in der VO selbst getroffen werden, um eine entsprechende politische Signalwirkung zu erzeugen. Voraussetzung sei allerdings, dass die Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nicht beeinträchtigt werde.

BEL sowie KOM unterstützten diesen Vorschlag, etliche andere MS zeigten sich jedoch kritisch (FIN, IRL, SWE, GBR). In Reaktion hierauf erinnerten wir daran, dass gerade FIN, IRL, SWE sich in ihrem Positionspapier im Mai für ein Mehr an Transparenz ausgesprochen haben – hier sei die Möglichkeit dieses Bekenntnis auch in die Tat umzusetzen. Es bleibt
aber – bedauerlicherweise – festzuhalten, dass der DEU Vorschlag für mehr Transparenz in diesem Bereich auf insgesamt wenig Unterstützung in der RAG traf.

[…]

Informelles Treffen am 10. Juli

Im Vorfeld der Sitzung haben wir in DEU StäV das sechste informelle Treffen ausgerichtet. Um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben und den Weg für konstruktive Diskussionen in der RAG zu bereiten, trafen sich insgesamt 19 interessierte MS in informeller Runde: AUT, BEL, BGR, DEU, DNK, EST, FIN, FRA, GBR, HRV, HUN, IRL, LTV, MLT, NDL, POL, ROU, SLV, SWE besprachen informell den Kompromissvorschlag der scheidenden BGR Präs bzgl. der im 1. Halbjahr besprochenen Cluster. Die informelle Runde beabsichtigt auch weiterhin parallel zur RAG zusammen zu kommen, um mehr Zeit zur Diskussion der noch anstehenden Themen zur Verfügung zu haben.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 17. September 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter vom 10./11. September 2018

I. Zusammenfassung

Die RAG erörterte unter TOP 7 die von der AUT Präs. angesetzten Artikel des Clusters 7 und konnte hierzu in etlichen Punkten Einigung erzielen. Zusätzlich wurden ausgewählte Fragen des Vorschlags der BGR Präs. diskutiert. Die RAG hat damit alle Artikel des KOM-Vorschlags eingehend erörtert. Inhaltlich besteht weiterhin keine Einigkeit bei den zwei bekannten Themenfeldern Regulierung der Exporte von Überwachungstechnik (erneut terminiert für die Oktobersitzung) sowie Ausgestaltung der EU-Allgemeingenehmigungen. Präs. erinnerte an die Dringlichkeit des Dossiers und bat die MS erneut um Kommentierung des Vorschlags der BGR Präs., ohne jedoch hierfür eine Frist zu setzen (lediglich IRL und DEU hatten bisher – auf Basis der eingereichten Einzelstellungnahmen – den Vorschlag der BGR Präs. schriftlich kommentiert). Am Rande der Sitzung kam daher auch Kritik an der Führung durch die AUT Präs. auf. Präs. müsse mehr Druck ausüben und den MS zeitnah konkrete, weitere Präs.-Vorschläge unterbreiten, um das Dossier voranzutreiben. In Randgesprächen kritisierten etliche Teilnehmer auch die blockierende Haltung einiger MS (insb. SWE und FIN), welche immer wieder (die teils selben) Punkte diskutierten, so dass der Prozess nicht zügig genug vorankomme.

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dual-use-VO (TOP 1), Auswertung der Ablehnungsentscheidungen für das 1. Halbjahr 2018 (TOP 2), Dialoge mit JPN (TOP 3) und TWN (TOP 4), die Exportkontrollregime (TOP 5) sowie nationale Exportkontrollpolitiken (TOP 6).

20 interessierte MS trafen sich zudem erneut in einer zusätzlichen informellen Sitzung am Rande der RAG, um den Novellierungsprozess weiter voranzutreiben. Erörtert wurden insbesondere die bisher in der RAG noch überhaupt nicht besprochenen Vorbemerkungen zur VO (Erwägungsgründe). Zudem stellte FRA einen neuen Vorschlag zur Regulierung von Überwachungstechnik vor. Dieser sieht eine Auffangklausel (sog. catch-all) aus Menschenrechtsgründen vor, die allerdings nur auf konkrete Güter der Überwachungstechnik anwendbar ist und nur hoheitliche Eingriffsbefugnisse vorsieht (keine Antragspflichten für die Exporteure). Die Gruppe diskutierte Vor- und Nachteile eines solchen Modells. Ob dieses als Ausweg dienen kann, um die Spaltung des Rates in dieser Frage zu überwinden, bleibt abzuwarten. Die überwiegende Mehrzahl der MS (darunter auch SWE und DEU) sagte zumindest Prüfung des FRA-Vorschlags zu. Deutlich wurde damit zugleich, dass FRA – im Gegensatz zu DEU – keine EU-autonome Liste kontrollierter Überwachungstechnik mehr unterstützt. Das Lager der Befürworter und damit die Erfolgsaussichten eines solchen, aus hiesiger Sicht deutlich zu präferierenden Ansatzes sind daher weiter geschwunden.

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme.

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 7: Novelle der Dual-use Verordnung

Art. 11.5 Genehmigungen für Vermittlungsgeschäfte und technische Unterstützung

Präs. verwies darauf, dass der Artikel schon im BGR-Präs.-Vorschlag enthalten sei. DEU stellte seine Änderungen zum Annex IIIB vor. Vorbehaltlich der Annahme der Regelungen zur techn. Unterstützung bestand grds. Einigkeit zur ’nderung des Annex IIIB gemäß den DEUVorschlägen (SWE legte Prüfvorbehalt ein).

Art. 16.3 Delegierter Rechtsakt für Allgemeingenehmigungen

POL, DEU, FIN, HUN, HRV, ROU sowie FRA, BGR, BEL (jeweils mit Textergänzungen) unterstützten den KOM-Vorschlag. GBR und NDL legten Prüfvorbehalt ein. SWE sprach sich gegen den Vorschlag auf, der KOM solle per deleg. Rechtsakt lediglich die Befugnis übertragen werden, Bestimmungsländer aus den Allgemeingenehmigungen zu streichen, nicht aber Bestimmungsländer oder Güter hinzuzufügen. Präs. kündigte an, Art. 11.5 nach Finalisierung der EU-Allgemeingenehmigungen erneut zu behandeln.

Art. 18.3 und 18.4 – Zollzusammenarbeit

DEU stellte seinen Vorschlag für eine Ergänzung um Art. 18.4a vor, um die Zollzusammenarbeit und Konsultation mit Genehmigungsbehörden auch bei ungelisteten Gütern zu ermöglichen. FRA unterstützte DEU, sprach sich aber dafür aus, Art. 18.3 und 18.4 entsprechend umzuformulieren und unterbreitete hierfür einen eigenen Textvorschlag. DEU erklärte nach Prüfung, den FRA-Textvorschlag zu Art. 18.3 und 18.4 zu unterstützen. Präs. erläuterte, dass die Änderung von Art. 18.3 und 18.4 nur mit Einverständnis der KOM möglich sei. KOM legte Prüfvorbehalt ein, erklärte aber, dass sich die Anliegen von DEU und FRA mit den Zielen der Novelle deckten.

Art. 18.5 Leitlinien zur Zollzusammenarbeit

ROU, BEL, IRL, DEU, GRC unterstützten den KOM-Vorschlag grds. KOM erläuterte, dass 18.5 auf Basis der einer Simulationsübung in 2015 erstellt wurde, in der Bedarf für Leitlinien in diesem Bereich gesehen wurde. NDL, FRA, ROU unterstützten DEU-Vorschlag für Flexibilität durch Einschub von where necessary. Dagegen hingegen GRC. FIN sprach sich für as appropriate statt where necessary aus. GBR, DNK, SLV schlugen vor may- statt shall einzufügen. Dies wurde einvernehmlich von der RAG begrüßt.

Ex Art. 19.3 – Bezugnahme auf Verordnung 515/97 zur Zollzusammenarbeit

DEU erläuterte, dass die Bezugnahme auf VO 151/97 wieder aufzunehmen sei, da die VO 515/97 selbst eine Zusammenarbeit zwischen Zollbehörden im Dual-use Bereich nicht vorsehe. Es bestand grds. Einvernehmen in der RAG mit dem DEU-Vorschlag.

Art. 20.3 – Verbindung elektronischer Genehmigungssysteme

Der Aufbau eines elektronischen Informationsaustauschsystems wurde unterstützt von FRA. BEL – unterstützt von SWE, IRL, NDL – betonte, dass die Anbindung an ein solches System freiwillig sein müsse und nicht jeder Informationsaustausch auch mit KOM erfolge (so erfolgten z.B. die Konsultationen gem. Art. 11 und 13 ausschließlich unter MS). Daher sei im Satz 1 von Art. 20.3 ein -where appropriate aufzunehmen.

Art. 20.4 – Datenschutz

Präs. erläuterte, dass die Bezugnahmen auf die neue Datenschutzgrundverordnung aktualisiert werden müssten und betonte, dass es keine Diskrepanzen geben dürfe zwischen den einschlägigen Datenschutzverordnungen und Datenschutzanforderungen aus der Dual-use Verordnung. Präs. bat den Rechtsdienst des Rates die von DEU vorgeschlagene Streichung der letzten Sätze von Art. 20.4 zu prüfen.

Art. 21.2 – Dual-use Koordinierungsgruppe

Präs. bestätigte, dass es im Frühjahr 2017 eine Einigung gab, die dem DEU/NDL-Vorschlag entspricht, wonach die Koordinierungsgruppe an sich und nicht nur der Vorsitz der Koordinierungsgruppe externe Dritte konsultieren kann. Präs. erklärte, den DEU/NDL-Vorschlag entsprechend vorzusehen.

Art. 21.3 – Einrichtung technischer Expertengruppen durch die Dual-use Koordinierungsgruppe

BEL schlug vor, Art. 20.3 allgemeiner zu fassen, ROU sprach sich für Kombination von Art. 20.2 und 20.3 aus. FRA gegen die Aufnahme von Zivilgesellschaft als zu konsultierenden Teilnehmer. Auch KOM zeigte sich skeptisch hierzu, da die Zivilgesellschaft im Gegensatz zu Ausführern etc. nicht durch die VO unmittelbar adressiert sei. SWE, FIN für völlige Streichung von Art. 20.3. DEU, IRL betonten Mehrwert der Norm, Art. 20.3 schaffe eine Rechtsgrundlage für die bestehende Praxis, technische Unterarbeitsgruppen einzurichten. IRL forderte, den Verweis auf Annex I zu streichen, da Güterlisten in den Exportkontrollregimen vereinbart werden.

Art. 22.2 – Mechanismus zur Durchsetzungskoordinierung (Enforcement Coordination Mechanism)

DEU, FIN und GRC unterstützten den KOM-Vorschlag prinzipiell. Die bisherige Zusammenarbeit unter den Zollbehörden umfasse keine koordinierte Zusammenarbeit der Zollbehörden zu Dual-use Fragen. Ein solcher Mechanismus könnte im Rahmen der Dual-use Koordinierungsgruppe eingerichtet werden. SWE hingegen sprach sich für Streichung aus; es sollten vielmehr bestehende Mechanismen (z.B. Europol) genutzt werden. BEL, IRL, NDL kritisierten, dass Inhalt eines solchen Mechanismus unklar sei. Präs. regte an, das Thema im Rahmen der Virtuellen Arbeitsgruppe Dual-use/Zoll weiter zu erörtern. KOM erläuterte, dass sich der Mechanismus auf die Zusammenarbeit mit den Zollbehörden beziehe. Es seien z.B. gemeinsame Sitzungen mit den Zollbehörden oder ein stärkerer Informationsaustausch über Verstöße gegen die VO als mögliche Elemente eines solchen Mechanismusë denkbar. Die Ausgestaltung eines solchen Mechanismus obliege der Dual-use Koordinierungsgruppe. Darauf hin unterstützten BEL, POR, FIN, SLV, HUN ebenfalls den KOM-Vorschlag. Auch IRL, SWE und NDL zeigten sich offener. DEU sagte zu, Beispiele für eine Zusammenarbeit im Rahmen eines solchen Mechanismus zu übermitteln.

Art. 23 – Umgehungsklausel

ROU, FIN, SWE für Streichung. ROU unterstützte BEL-Vorschlag für Ergänzung in Art. 22.1. FRA stellte Alternativvorschlag vor, wonach Exporteuren Genehmigungen verweigert oder die Nutzung von Allgemeingenehmigungen untersagt werden könne bei Verdachtsfällen der Umgehung der VO. ROU verwies darauf, dass Art. 10.7 eine solche Möglichkeit bereits vorsehe. BGR, unterstützt von IRL, sprach sich für Verlagerung von Art. 23 in Kapitel III der VO aus.

Art. 24.1 – Erlass von Leitlinien

Präs. verwies darauf, dass Leitlinien stets nicht bindend seien, auf Hinweis des Ratssekretariats sei die ausdrückliche Erwähnung der fehlenden Bindungswirkung daher nicht geboten. BEL und SWE sprachen sich gegen ausdrückliche Erwähnung der Dual-use Koordinierungsgruppe und der RAG aus, da dies auch an anderen Stellen der VO, in denen Leitlinien vorgesehen sind, nicht der Fall ist. Präs. erläuterte, auf Basis des DEU-Vorschlags mit den Änderungen (keine Erwähnung von -non-binding und keine Erwähnung Koordinierungsgruppe und RAG) einen Vorschlag zu unterbreiten.

Art. 24.3. – Überprüfung der VO

FIN erläuterte, dass eine zwingende Überprüfung innerhalb von 5-7 Jahren, wie im KOMVorschlag vorgesehen, zu starr sei. Besser sei es, innerhalb von 7 Jahren (no later than seven years-) eine Überprüfung vorzusehen. Es bestand Einvernehmen über den FIN-Vorschlag.

Zu UAbs. 2 von 24.3 wurde der KOM-Vorschlag akzeptiert.

Art. 25.2 und 25.3 Aufbewahrungspflichten

BEL, SLV, SWE, DEU, CZE erklärten, mit Aufbewahrungspflichten von 5 Jahren (wie im EPVorschlag vorgesehen) statt 3 Jahren (wie im KOM-Vorschlag) einverstanden zu sein. SWE fragte, ob die Aufbewahrungspflichten auch für Vermittler gelten, die sich nur temporär in der EU aufhalten und der VO unterfallen. KOM bestätigte, dass ihrer Ansicht nach die Regelungen auch für diese Vermittler gelten. POL verwies darauf, dass nach dem Unionszollkodex eine Aufbewahrungsfrist von 3 Jahren gilt (Art. 51 UZK), es sei aber auch mit 5 Jahren einverstanden. ROU unterstützte KOM-Vorschlag.

Art. 27.1 – Dialog mit Drittstaaten

FIN, CZE, IRL unterstützten KOM-Vorschlag. DEU erläuterte seinen Textvorschlag, wonach MS für Verbreitung der EU-Regeln auch im internationalen Kontext werben sollten. Präs. merkte an, dass dieser Vorschlag mit den Regeln zur Überwachungstechnik in Zusammenhang stehe und zusammen mit diesem zu einem späteren Zeitpunkt betrachtet werden müsse.

Art. 27.2 – Abkommen mit Drittstaaten

SWE, MLT, GBR, FRA und DEU zeigten sich einverstanden mit lit. a), aber skeptisch zu lit. b) und c) wegen der damit verbundenen Signalwirkung. ’hnlich BEL und NDL zu lit. c), da dies Erwartungen bei Endverwendern wecken könnte. LUX zeigte sich skeptisch zu lit. b) und c), da es über keine Ressourcen hierfür verfüge. Einzig FIN unterstützte den KOM-Vorschlag.

BEL-Papier zu due diligence

BEL stellte sein Papier WK10127/2018 zum Begriff der due diligence vor. POR, FIN, GBR, SWE fragten, was mit Ausführern sei, die keine due diligence durchführten, Art. 4.2 adressiere diese nicht. Anders DEU und FRA: Wenn ein Exporteur keine due diligence leiste, aber trotzdem Kenntnis von einer sensitiven Verwendung habe, so sei er natürlich auch antragspflichtig gem. Art. 4.2. ROU erinnerte daran, dass der Begriff der due diligence schon in Annex II verwendet werde. IRL und FIN meinten, dass der Begriff due diligence auch in Annex II gestrichen werden solle.

Diskussion zwischen IRL und BEL, ob die Streichung von it is expedient in Art. 4.2 angezeigt sei. Es bestand Einvernehmen der RAG, dass eine Streichung von it is expedient in Art. 4.2 nicht dazu führen würde, dass stets eine Genehmigung oder Ablehnung erforderlich sei. Auch bei Streichung solle die MS-Behörde zunächst prüfen und entscheiden können, ob überhaupt eine Genehmigungspflicht in Betracht kommt.

Art. 5 – Vermittlungsgeschäfte

FIN erinnerte daran, dass in RAG Einvernehmen über eine Ausweitung auf ungelistete Güter in Art. 5.1 bestand, sofern Art. 4.1 lit. d) und e) gestrichen würden. Präs. fragte, ob es hierzu Vorbehalte unter den Delegationen gäbe. DNK legte Prüfvorbehalt ein. DEU verwies darauf, dass der zuletzt betrachtete BGR Präs. Vorschlag nur gelistete Güter erfasse und dieser unterstützt würde. DEU sagte aber zu, die Ausweitung auf ungelistete Güter erneut zu prüfen.

Art. 6 – Durchfuhr

FIN sprach sich auch hier für Ausweitung auf ungelistete Güter aus. DNK legte Prüfvorbehalt ein. Dagegen FRA und DEU.

TOP 8: Sonstiges

KOM berichtete, dass eine gemeinsame Sitzung der Dual-use Koordinierungsgruppe mit den Zollbehörden am 12. Oktober in Brüssel stattfinden werde. DEU betonte, dass im Rahmen der Virtuellen Arbeitsgruppe hierzu die Arbeiten jetzt erfolgen sollten, um die Zeit bis zum 12. Oktober zu nutzen. In der Sitzung am 12. Oktober sollte möglichst Einigung zu den letzten offenen Punkten erzielt werden.

Die nächste RAG-Sitzung ist für den 10. und 11. Oktober 2018 terminiert.

Geheimhaltungsstufe: Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch

Auswärtiges Amt – Diplomatische Korrespondenz

Datum: 19. Oktober 2018

Von: Ständige Vertretung EU Brüssel

Sitzung der Ratsarbeitsgruppe für Dual-use-Güter vom 10./11. Oktober 2018

I. Zusammenfassung und Wertung

RAG setzte ihre Beratungen zur Novelle der Dual-Use-VO fort. In insgesamt vier Tagen (RAG, 2 informelle Sitzungen, 1 Zollsitzung) konnten deutliche Fortschritte in Richtung einer Ratsposition erzielt werden. Präs. verkündete ambitionierten Zeitplan: Vorlage eines Präsidentschaftsvorschlags für die gesamte VO in den ersten Novembertagen, finale Aussprache in der nächsten RAG am 23.11. und anschließende AStV-Befassung. Um den Trilog mit dem EP und somit die Novelle noch in dieser EP-Legislatur abzuschließen zu können, befürworteten wir diesen Zeitplan und unterstützten Präs. aktiv.

Inhaltliche Schwerpunkte der Beratungen waren: (1) Umgang mit Gütern der Überwachungstechnik und Menschrechten als Kontrollkriterium in der Exportkontrolle, (2) neue Allgemeingenehmigungen der EU und (3) zollrelevante Artikel.

Zu (1) sprachen sich nach lebhafter und intensiver Debatte 17 MS (ROU, HRV, DEU, POR, FRA, CZE, ESP, BEL, HUN, LIT, GRC, LUX, NDL, SVK, BGR, – MLT, DNK nicht anwesend, aber hinzugerechnet aufgrund früherer Positionierungen) in der Sitzung für eine Regulierung der Ausfuhr von Überwachungstechnik in der Verordnung aus. FIN, SWE, POL, IRL, LTV, GBR, EST äußerten weiterhin Vorbehalte. ITA, SLV enthielten sich, CYP nicht anwesend. Es liegt nun in den Händen der Präs., die genaue Umsetzung, d.h. Ausgestaltung und Formulierung einer entsprechenden Regelung, vorzuschlagen und eine qualifizierte Mehrheit hierfür zu sichern. Basis dafür bildeten zum einen der DEU Vorschlag bzgl. der Einführung einer EU-autonomen Kontrollliste für Güter der Telekommunikationsüberwachung (DEU verwies erneut hierauf, insbesondere SWE, FIN, GBR, IRL, aber auch ESP, ITA und POL hatten sich dagegen ausgesprochen), zum anderen ein FRA-Kompromissvorschlag, der Eingriffsmöglichkeiten der

Weitere Tagesordnungspunkte der RAG waren: Aktualisierung des Anhangs I der EG-Dual-use-
VO (TOP 1), Exportkontrolldialog mit NOR (TOP 2), die Exportkontrollregime (TOP 3).

II. Handlungsempfehlungen

Kenntnisnahme.

III. Im Einzelnen

[…]

TOP 5 – Novellierung der EG-Dual-use-VO

1. Umgang mit Gütern der Überwachungstechnik und Menschrechten als Kontrollkriterium in der Exportkontrolle

RAG konnte einen deutlichen Fortschritt hinsichtlich des Umgangs mit Gütern der Überwachungstechnik und Menschrechten als Kontrollkriterium in der Exportkontrolle verzeichnen. Auf Abfrage der Präs. (tour de table) erklärten nach erneuter, lebhafter und intensiver Debatte bereits in der Vergangenheit erörterter Artikel (Art. 2.1, 2.21, 3, 4, Annex IB) insgesamt 17 MS (ROU, HRV, DEU, POR, FRA, CZE, ESP, BEL, HUN, LIT, GRC, LUX, NDL, SVK, BGR sowie hinzugerechnet MLT, DNK (s.o.)) ihre Unterstützung für eine Regulierung der Ausfuhr von Überwachungstechnik in der EG-Dual-use-Verordnung. Vorbehalte gegen eine solche Regelung hingegen äußerten wie bisher FIN, SWE, POL, IRL, LTV, GBR, EST (aufgrund früherer Positionierungen ist hier auch CYP hinzuzurechnen, das nicht anwesend war). ITA und SLV enthielten sich. Basis für eine mögliche Ausgestaltung einer konkreten Regelung bildeten zum einen der wiederholt vorgestellte DEU Vorschlag bzgl. der Einführung einer EU-autonomen Kontrollliste für Güter der Telekommunikationsüberwachung (auf den wir erneut verwiesen, insbesondere SWE, FIN, GBR, IRL, aber auch ESP, ITA und POL hatten sich bereits mehrfach dagegen ausgesprochen), zum anderen ein FRA-Kompromissvorschlag, der Eingriffsmöglichkeiten der MS für bestimmte Güter im Falle von Menschenrechtsverletzungen vorsieht (hierfür wiederum erklärte ESP Unterstützung und auch ITA, POL, GBR und EST zumindest offene Prüfung). In einer Gesamtschau erklärte somit erstmals eine überwiegende Anzahl von MS ihre Bereitschaft, die Ausfuhr von Überwachungstechnik in der einen oder anderen Form konkret in der VO zu regeln. Ob dies für eine qualifizierte Mehrheit zur Beschlussfassung ausreicht, bleibt abzuwarten und wird im Wesentlichen vom Präs.-Vorschlag abhängen. Es liegt nun in den Händen von Präs., ihren Textvorschlag zu unterbreiten.

2. Umgang mit den neuen Allgemeinen Genehmigungen der EU

Hinsichtlich der Beratungen zum Umgang mit den neuen Allgemeinen Genehmigungen verwies DEU auf seine Vorschläge aus April 2018. Schwerpunkt der Diskussion bildeten Annex II-H (EU008 – Technologietransfers innerhalb des Unternehmensverbundes) sowie ein von SWE, FRA und GBR erarbeiteter Vorschlag zur Ausgestaltung von Annex II-I (EU009 – Verschlüsselungsgüter). Die Mehrheit der MS sprach sich hier dafür aus, einen Kompromiss zu finden.

3. Zollrelevante Artikel

In einer gemeinsamen Sitzung von Dual-use- und Zollexperten mit den KOM Generaldirektionen TRADE und TAXUD wurden auf Basis der von DEU eingereichten Textvorschläge die zollrelevanten Artikel des Verordnungsvorschlags diskutiert. Hier konnte die deutliche Mehrheit der MS den DEU Vorschlägen im Wesentlichen zustimmen. Kernergebnisse waren (1) die Beibehaltung der Ausführerdefinition in der EG-Dual-use-VO und keine Angleichung an die im Unionszollkodex geänderte zollrechtliche Definition des Ausführers, (2) die Änderung des Ausfuhrbegriffs auf Basis des DEU Vorschlags zur Erfassung von Destinationswechseln bei Durchfuhren durch die EU, (3) die Beibehaltung des Begriffs Durchfuhr bzw. Transit in der EG-Dual-use-VO sowie (4) die mehrheitliche Zustimmung der MS zur Ergänzung der Durchfuhrvorschriften um die Möglichkeit eines Durchfuhrverbots, auch wenn für dieselbe Durchfuhr eine Genehmigung eines anderen MS vorliegt.

4. Zeitplan der Präs. und das weitere Vorgehen

Mit dem Ziel, die Novelle noch in dieser EP-Legislatur abzuschließen und möglichst schnell eine Ratsposition zu finden, stellte AUT Ratspräsidentschaft ihren Zeitplan zum weiteren Vorgehen vor. AUT Ziel ist es, bis Ende November 2018 zu einer gemeinsamen Ratsposition zu gelangen. Präs. kündigte daher an – unter Einbeziehung des bereits vorliegenden Vorschlags der vorherigen BGR Präs. zu den im ersten Halbjahr 2018 besprochenen Themen – Anfang November einen Kompromissvorschlag einer Ratspositionierung bzgl. des gesamten KOMVorschlags vorzulegen. Dieser soll sodann in der RAG Ende November finalisiert werden.

Um den Trilog mit dem EP und somit die Novelle der Dual-use- Verordnung noch in dieser EP-Legislatur abschließen zu können, befürworteten wir diesen ambitionierten Zeitplan und unterstützen Präs. aktiv.

Classification: Limite

Council of the European Union

Date: 19. January 2018

From: EU Council Presidency

To: Working Party on Dual-Use Goods

Working Party on Dual Use Goods – Programme of the Bulgarian Presidency

On behalf of the Bulgarian Presidency, delegations will find attached a programme detailing the dual use goods issues they intend to tackle during their presidency. It also lists the Dual Use Goods meeting dates during their presidency.

Plans and the issues that the Bulgarian Presidency at the Council of the EU intend to deal within the Working Party on Dual-Use Goods in the first six months 2018.

We would like to focus on:

Commission proposal for a Regulation setting up a Union regime for control of exports, transfer, brokering, technical assistance and transit of dual-use items Review issue Relevant articles Timeline

30 January

1 Upgrade and new key control definitions and concepts

  • Revised Art. 2.1 (definition „dual-use items“)
  • Revised Art. 2.2 (definition of „export“)
  • Revised Art. 2.3 (definition of „exporter“)
  • New Art. 2.5 (definition of „re-export“)
  • New Art. 10.2 (determination of the competent authority, for all control operations and incl. for natural persons)
  • Annex II-H (EU008 – Intra-company technology transfers)

12 March

2 Optimisation of EU licensing architecture / harmonisation of licensing processes Part 1

  • Revised Art. 2.12 (Revised definition of „global export authorisation“)
  • New Art. 2.13 (New definition of „large project authorisation“)
  • Revised Art. 10.1 (list of authorisations)
  • New Art. 10.3 (validity of licences)
  • Revised Art. 10.5 (Information exchange on licensing timelines)

27 April

3 Optimisation of EU licensing architecture / harmonisation of licensing processes Part 2

  • New Art. 2.22 and new Art. 10.4 (Standard compliance requirement for global authorisations and some EUGEAs)
  • Revised Art. 14.1 (common and clear assessment criteria) and 14.2 (common risk assessment guidelines)
  • Revised Art. 15 (competent authorities )

Dedicated to the Recast

16 May (all day)

17 May (morning session)

4 Convergence of catch-all controls Review of brokering controls Review of transit controls

  • Revised Art. 4.1 (review of the scope of application of catch-all controls)
  • Revised Art. 4.2 (exporter’s obligation to exercise due diligence)
  • New Art. 4.3 (clarification of catch-all controls: definition and scope)
  • Revised Art. 4.4 (question of consultation procedure and register of catch-all controls)
  • Revised Art. 2.6 and 2.7 (definition of brokering services and „broker“)
  • Revised Art. 5 (brokering controls)
  • Revised Art. 2.10 (clarification of the definition of transit)
  • Revised Art. 6 (transit controls)

7 June

5 Review of technical assistance controls

  • New Art. 2.8 (New definition of „technical assistance“)
  • New Art. 2.9 (New definition of „supplier of technical assistance“)
  • New Art. 7 (control of technical assistance)
  • Revised Art. 11 (determination of the competent authority)

We also plan to include the following subjects and regular items on the agenda of DUWP:

  • Update to the EU control lists to Regulation (EU) No 428/2009
  • Export control dialogue with third countries
  • Export control regimes
  • Developments in Member States‘ dual-use export control policies
  • Trend analysis of denials issued by EU Member States

Dates of meetings: 30 January, 12 March, 27 April, 16 May and 17 May (morning session) and 7 June.

Classification: Limite

Council of the European Union

Date: 29. January 2018

From: Various Delegations (list below)

To: Working Party on Dual-Use Goods

EU Export Control – Recast of Regulation 428/2009

On behalf of the Croatian, Czech, French, German, Italian, Polish, Portuguese, Romanian, Slovak, Slovenian, & Spanish Delegations and in view of the 30th January Dual Use meeting under agenda item no. 9 a, delegations will find attached a paper on the EU Export Control – Recast of Regulation 428/2009.

With respect to the European Export Control Policy Review and the proposal presented by the European Commission for a recast of Regulation no. 428/2009 (COM(2016) 616 final), Member States experts from Croatia, the Czech Republic, France, Germany, Italy, Poland, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia and Spain hereby present the following considerations as food for thought for which the right for further comments is reserved.

The EU currently has a well-functioning Regulation compiling and enforcing the results achieved in the international export control regimes, thus strengthening efforts to prevent nonproliferation of weapons of mass destruction throughout the globe. The Regulation is used by many third countries as a model. Despite its complexity, it provides a tested legal basis for exporters and authorities in the Member States. The Council position should reflect the aim that the outcome of the recast process can be endorsed as an improvement. The Council has under the recast procedure started its work towards a Council position with a thorough reading and discussion on all provisions of the recast proposal including the annexes in the Dual-use Working Party (DUWP). It has become apparent in the course of this examination, that provisions, the annexes and recitals need detailed work and would better be addressed in specific clusters as they are interlinked and interdependent. In order to enhance efficient deliberations on working level in the DUWP and to facilitate the detailed formulation of amendments to the provisions, we suggest to address the following clusters. In this regard, options raised by Member States in the course of the deliberations are presented in the following in order to find direction and common ground.

I. Cyber-surveillance Controls and the Protection of Human Rights

Provided it does not compromise the primary objective of this Regulation, which is to prevent the proliferation of weapons of mass destruction and their means of delivery as well as destabilizing accumulation of conventional arms, by establishing appropriate controls over related materials, the development of effective EU cyber-surveillance controls for the protection of human rights complementing the international export control regimes could, under certain conditions, be one element in a modernized European export control framework. This could strengthen the EUís human security approach in addition to and in relationship with EU sanctions and the Anti-Torture Regulation. For this, the Regulation itself must provide for legal clarity, foreseeability of controls for stakeholders and enforceability by national authorities. Diligent expert work is required to avoid unintended consequences for legitimate cyber-security industry in the EU. For these items as for the Regulation in general, non-binding guidelines regarding essential regulatory aspects would possibly not be helpful, and in any case not sufficient, as the text of the Regulation itself should be understandable as such.

It should be further noted that the EU and its Member States are important actors, but not the only actors, in this regard. The EU does not work in isolation. The four international export control regimes are – and must remain – the essential fora for the identification and regulation of dual-use items. The regimes bring together government and technical expertise regarding dual use items and provide for more effective and efficient controls in order to avoid gaps and loopholes. In addition they create a level-playing field more globally.

As the proliferation of cyber surveillance technology is a global issue, active and effective European participation in this discourse requires an active and strong EU cyber industry as well. Any EU regulation of cyber industry should thus take into account to promote further growth and strengthening of a responsible and globally oriented European cyber industry in order to further amplify European voices in international decision-making.

However, the EU must at the same time be at the forefront of protecting and promoting human rights. For this, considering the need to counter serious human rights violations in third countries, the possibility to design sanction regimes in an international framework, which ensures harmonization of practices and better effectiveness of sanctions, shall be taken into account. Further, in areas beyond the scope of the regimes, the EU shall act through export control measures if deemed necessary. This is already the case with the Anti-Torture Regulation which is a unilateral EU instrument for which no equivalent international export control regime exists, national measures set on in accordance with article 8 of the Regulation and a significant part of the current EU sanction regimes which establish separate lists of goods related thereto.

Cyber-surveillance items usually cannot be misused to proliferate weapons of mass destruction and in many cases for conventional military uses neither, but when used without consent of the object they can be misused for violations of certain human rights such as the freedom of expression, the freedom of assembly and the right to privacy. Some cyber-surveillance items are already regulated in the Wassenaar regime because of their military relevance. Other cyber surveillance items are not (yet) regulated at an international level, and therefore are not (yet) listed dual-use items. Ongoing discussions in the relevant fora try to achieve the goal to clarify their status, but it will not occur until later.

The recast of the Regulation must reflect this reality. Further deliberations of the Council should address both but distinctively the internationally established dual-use controls, on one hand, and the new items suggested to be specifically controlled by the EU for human rights reasons, on the other hand. To achieve this, amendments to the proposal are necessary. The existing dual-use definition should remain as it is today, based on the internationally established definition. The distinction between such internationally listed dual-use items (controlled for non-proliferation and military reasons and checked already today for potential human rights violations) and certain additional items to be controlled specifically because they bear the risk to be misused for human rights violations (in particular for cyber-surveillance purposes) should be addressed in the Regulation. For the latter, new cyber-surveillance controls could be established in the Regulation (It has been voiced that ideally, it would be most appropriate to regulate the specific human rights dimension of cyber-surveillance items in an own regulation to be defined, including new sanction regime or to amend the Anti-Torture Regulation in this regard. However, for practical reasons the Council position should be sought within the current negotiation on the proposal of a new Dual-use Regulation.), as a third pillar of European export control, in addition to dual-use export control (1st pillar) and anti-torture controls (2nd pillar), thereby dealing with the specific human rights dimension such as violations of the freedom of expression, right to privacy, and the freedom of association, directly linked to the misuse of cyber-surveillance items.

By doing so, the EU shall avoid deviating from the international standard and, without undermining the international cooperation against proliferation of weapons of mass destruction, at the same time control items which can be misused for repression. Bearing in mind the necessity to reflect the present diversity of views among the Member States, the following proposals should be addressed in the clusters:

1. Dual-use Definition:

    1. definition of dual-use item should remain in line with the internationally established

dual-use definition.

  1. Cyber-surveillance items: The Council should seek to establish a common EU approach on certain cyber surveillance items which are not (yet) internationally listed dual-use items or controlled by the EU Anti-Torture Regulation or elsewhere and which raise concerns to be misused for serious violations of human rights or of international humanitarian law.

This would allow the cyber-surveillance controls of the EU to be more effective and close potential loopholes.

This could take place in practice as a choice among options such as:

  1. an EU autonomous list
  2. the extended use of national measures under article 8 of the regulation,
  3. any other practical solution such as establishing a common EU position for proposing new listings in the Wassenaar Arrangement for certain cyber-surveillance items,
  4. a specific definition (amending the wording of article 2 and taking into account practical needs on effective network security solutions).

2. With regard to possible list based controls:

  1. Annex IA should continue as a consolidated list of internationally established dual-use items implementing Member States obligations under the international export control regimes.
  2. If agreed, there may be unilateral EU controls on certain cyber-surveillance items (by amending Annex IB of the proposal where necessary). It is important to underline that such approach should serve as a bridge to international controls, the same way as national controls are generally intended to be internationalized for level-playing purposes. If an item is later listed in one of the international regimes, it shall be transferred to Annex IA accordingly as stipulated in the international regime (sunset clause).
  3. As alternative to an EU list solution, national measures under article 8 may serve as an instrument to prevent human rights relevant cyber-surveillance transactions in timely manner in the case multilateral controls are not in place yet. Better information among Member States may help adopting similar measures within the EU if relevant.

3. Criteria for listing and amendments:

  1. Annex IA should continue to be amended through delegated act, in order to keep it in line with changes within the international export control regimes.
  2. If agreed, any unilateral EU-controls on certain cyber-surveillance items or any respective control approach should be defined on the basis of clear control criteria similar to the ones used in the international export control regimes (e.g. foreign availability of the item, ability to effectively control the export, ability to make a clear and objective specification of the item, avoiding unintended consequences of controls), if the misuse or risk of misuse for serious human rights violations has been confirmed by a technical expert group. If an item is later listed in one of the international regimes, it shall be transferred to Annex IA accordingly as stipulated in the international regime (sunset clause).
  3. Changes in unilateral EU-controls on certain cyber-surveillance items or on the definition of cyber-surveillance items should be made according to regular legislative procedure, but products may be removed or decontrolled in terms of control parameters as technology develops, by a delegated act. In order to have the necessary time to assess whether or not an item should be under EU control list, the national authorities can on the basis of article 8 use administrative tools to prevent a critical transaction of cyber surveillance items until the final assessment to list such item.

4. Additional end-use controls:

  1. The current catch-all controls (article 4) should remain and continue to be applied to internationally established dual-use items.
  2. There is no need for additional catch-all controls. In case of an autonomous list and in the light of the existing national administrative tools, which are most commonly based on article 8, Member States have the means to prevent a critical transaction with potential cyber-surveillance items.

5. Assessment criteria:

The distinction between dual-use and cyber-surveillance items also applies to the assessment criteria:

  1. Exports of internationally established dual-use items shall continue to be rigorously assessed in line with internationally established non-proliferation guidelines and, as relevant, with application of the criteria of Common Position 2008/944/CFSP including human rights.
  2. Exports of cyber-surveillance items shall be assessed on the basis of the Common Position 2008/944/CFSP. As these items can be misused for the violation of certain human rights referred to the 2008/944 CFSP, its criteria as well as relevant human rights (such as freedom of expression, right to privacy, the freedom of association) shall be taken into account. A good reference would also be Art. 6 of 1236/2005 Anti-Torture Regulation in order to avoid uncertainties for exporters.

6. Terrorism catch-all:

Current art. 8 of the regulation should be extended to allowing Member States to introduce national provisions to apply controls to stop an export that may be used in acts of terrorism.

II. Smart Security Approach & other regulatory aspects

The recast also addresses other important aspects of the dual-use export controls with the objective to provide for an effective, efficient and modern European regulatory framework. Following discussions a non conclusive overview of clusters has been identified for which the right for further comments is reserved.

7. The Regulation should strengthen the role and tools (including cooperation) of the Member States in ensuring a global level playing field at the level of standards set by the international export control regimes as well as no undercut rule both in the regimes as well as in the EU.

8. Brokering and transit controls are welcomed and shall be focused on listed items. It is welcome that technical assistance will be covered, and it needs to be assessed under which circumstances technical assistance which is not part of an export must be controlled. Exemptions from controls are necessary, e.g. in case the technical assistance is already part of an export or if the technical assistance is related to technology that is already in the public domain or basic scientific research.

9. Controls for brokering and technical assistance outside EU territory should only apply to an EU established company or partnership, an EU resident person, or a person not resident in the EU but carrying out such services while in the EU.

10. Facilitations for low-risk transactions and the granting of flexibility for exporters by introducing new EUGEAs and expanding the geographical scope of the existing ones are an essential part of any possible recast. They eliminate red-tape and help focusing public resources to the core issues and targets of Dual use controls, including the nonproliferation of weapons of mass destruction and human rights fields. Anyway, as any new language in the Regulation, also any new EUGEA will be examined individually and its design and wording be adjusted. The proposal for a general authorization for intracompany transfers presents potential in improving competitiveness of EU industry but needs to be further analyzed in detail to avoid risk of loophole, in particular undesired technology leakage. Other key proposals are the new EUGEAs for Encryption, for low value items and the one for other dual-use items. They as well will have to be reviewed in detail in the same spirit. The creation of a large project authorization for individual and global export authorizations, covering the duration of a specified project, whose duration exceeds the normal period of validity of a license, is also worth considering.

11. Authorizations shall be valid for a standard of 2 years with the possibility for Member States to shorten that period if the character of the export requires that. The proposed mandatory period of only 1 year is too short and will increase compliance costs for companies and administrative burden.

12. The requirement of an Internal Compliance Program (ICP) especially for global licenses is generally welcomed, subject to the details of the ICP design and conditions. Smaller companies need to be able to make use of global licenses as well as bigger companies. In order to facilitate these companies, the conditions of the ICP need to be practical and implementable in different sizes of companies. The administrative burden should be proportionate. Already today, ICPs, as appropriate, are in practice in place within the EU in the risk assessment process. Hence, there is no need for additional mandatory requirements but, if used, the term due diligence refers to (self-regulating) compliance measures in the form of organizational approaches provided by the companies, e.g. in the form of Internal Compliance Programs (ICPs).

III. Transfers, Informations and Cooperation among EU Level

13. The recast is an opportunity for promoting transparency managed and guaranteed by Member States, eg by making public certain information regarding granted authorizations and denials, in compliance with the trade-secret and confidential-information protection (cf 15 hereafter).

14. With the introduction of the obligation to consult all other MS in case a MS intends to apply a catch-all, the catch-all-mechanism will lose its effectiveness. Since MS are not able to share all information that gives ground to application of the catch-all-clause, the clause will become a theoretical tool. Any mandatory consultation procedure would create an unnecessary administrative burden which will not only delay administrative procedures but also infringes on the MSí right to assess the case and exercise their export control authority. However, some improvements of the present consultation procedure in case of denied exports of non-listed items could be further assessed.

15. Reporting requirements should be carefully considered from the viewpoints of workload and the actual needs and uses for the information in question, and competitiveness issues as well.

16. Mandatory information exchange for sensitive information: It is neither necessary nor possible for MS to share this kind of intelligence or enforcement information through export control authorities. Information exchange should keep its voluntary basis and be limited to the amount necessary (i.e. item, volume, end-use etc.).

17. With regard to Annex IV, a thorough assessment of potential items to be de-listed must be carried out. The proposal for a new Union General Transfer Authorization has to be assessed as to whether it is likely to reduce administrative burden and provide for sufficient safeguards.

18. Enforcement and penalties: MS are already obliged to have criminal provisions in place under the Regulation covering the circumvention of controls. Hence, it needs to be assessed whether there is a need for an additional circumvention provision.

IV. Next steps

The above considerations intend to promote the deliberations about the recast of the EU Dualuse Regulation 428/2009. It serves to provide proposals for reflection and for further exchange in order to facilitate a detailed Council position. As a next step, the considerations above should be assessed in further detail in each cluster.

Classification: Limite

Council of the European Union

Date: 15. May 2018

From: CZ, CY, EE, FI, IE, IT, PL, SE, UK Delegation

To: Working Party on Dual-Use Goods

Paper For Discussion – For Adoption Of An Improved EU Export Control Regulation 428/2009 and For Cyber-Surveillance Controls Promoting Human Rights and International Humanitarian Law Globally

On behalf of the Czech, Cypriot, Estonian, Finnish, Irish, Italian, Polish, Swedish and the United Kingdom’s delegation, delegations will find attached a discussion paper on the recast of the dual-use regulation.

1. Introduction

The Czech Republic, Cyprus, Estonia, Finland, Ireland, Italy, Poland, Sweden and United Kingdom express their sincere gratitude to all experts having submitted the working paper WK 1019/2018 INIT (hereinafter the working paper) on the recast of Regulation 428/2009, which, by clearly defining options and clusters, is helpful for the Presidency and the Dual-Use Working Party (DUWP) to focus their deliberations. We also welcome the working papers calibrations and restraints on issues that several Member States considered as problematic with the recast proposal.

We believe all Member States recognize that cyber-surveillance technologies could be misused in connection with serious violations of human rights and international humanitarian law in repressive states. It is also true that cyber-surveillance technologies have entirely legitimate uses for law enforcement, countering radicalization and fighting terrorism. Withholding such products could also be detrimental to human rights in many instances. Therefore, measures to prevent misuse must be proportionate, balanced and predictable. Dual-use products make up 5-24 % of EUs total exports depending on calculation model and supports at least 1 million jobs.1 As is the case for exports generally, well-functioning legislation is vital for jobs, growth and future innovation in the EU production and export of dual-use goods and services, including high-tech goods such as cyber-surveillance technologies. Amendments to the Regulation that will create legal uncertainties and introducing unilateral measures deviating from the international control regimes, 1 EC Impact assessment on the recast (12785/16, September 2016) p. 19-21 and Ecovrys and Sipris study FINAL REPORT Data and information collection for EU dual-use export control policy review (November 2015) such as an autonomous EU control list, could seriously undermine the competitiveness of EU-based industry.

The working paper lists the following options for addressing cyber-surveillance controls:

    1. an EU autonomous list,
    2. the extended use of national measures under article 8 of the regulation,
    3. any other practical solution such as establishing a common EU position for proposing new listings in the

Wassenaar Arrangement for certain cyber-surveillance items, and

  1. a specific definition (amending the wording of article 2 and taking into account practical needs on effective network security solutions).

This paper is aimed at developing the other options in b) and c,) thus complementing the working paper and giving Member States a better assessment of which option or options to choose from. The final part of the paper is addressing the important issue of cyber-surveillance controls in a manner that is effective, credible and global. The proposed way forward is also fully in line with other important interests for the EU such as security, promotion of the EUs foreign policy objectives and a level playing field for the industry.

Building on the working paper, this is a paper aiming to be helpful in the search for a possible compromise in the Council and in the trilogues. The right for further comments is reserved and this text does not change the national negotiation directives in the Member States supporting this paper, all subject to national government and parliament decision-making procedures.

2. Reasons for not accepting the proposal for an EU-autonomous list

One of the most difficult issues, where several Member States have concerns, is the Commissions proposal for an EU-autonomous list. Currently, EU export controls under Regulation 428/2009 derive from international obligations, implementing the commitments previously agreed upon in the international export control regimes. The EUs control list is a compilation of the controls agreed upon in the international export control regimes (the Wassenaar Arrangement, the Nuclear Suppliers Group, the Australia Group and the Missile Technology Control Regime).

The success of a trade control regime is predicated on a multilateral, coordinated approach. Traditionally, the EU has adhered strictly to the international regimes. The current proposal would result in a fundamental deviation from this practice and could have a detrimental impact on the multilateralism that has underpinned the success of the regimes to date.

The export control regimes have the highest available technological competence and broad participation, encompassing between 35-50 states which are the main dual-use suppliers ranging from EU Member States, Australia, Canada, Japan, Republic of Korea and the United States, but in some regimes also Brazil, Russia, India, China and South Africa.

The EU and its Member States should make every effort at this timely moment to encourage newly admitted and potential members with significant growth prospects, such as India, to commit to the regimes and to effective implementation of the controls in practice, as well as to encourage the United States to remain unwavering in its commitments to strengthen the regimes and to nationally implement all controls agreed in the regimes.

The impacts of introducing an EU-autonomous list within the existing dual-use export control system would be far-reaching, and difficult to assess. They relate to foreign, security and trade policies. If the EU were to change the Regulation to address new areas that go beyond what the Regulation was originally created for, and take an approach which is not supported by the international export control regimes, there would be a risk of retaliatory actions or counter-measures by important non-EU trading partners. This risk would be much greater in the case of EU controls than that of MS national measures, due to the EUs size.

There is a significant risk that the EU listing cyber-surveillance items separately from dual-use items, would set a precedent that undermines attempts to incorporate them into international dual-use regimes. Similarly, if international partners perceive the EU to be expanding its interpretation of dualuse beyond the agreed definition, those countries will be very wary of any subsequent proposals by Member States to include new types of items in the regimes.

For EU companies, the EU-autonomous list would mean they were no longer operating on a level playing field in the global market, where sustained competitiveness is key for survival. Related to the issue of level playing field, it is important to point out that the effect of EU-only controls would be symbolic rather than preventative: those seeking cyber-surveillance technology have no shortage of non-EU vendors from which to choose. While EU industry has strengths in this area, it is far from having a global majority market share on high-end technology in the rapidly-developing cyber-security sector. Controls on EU exports without parallel measures in the other major economies would serve only to push the development and production of relevant technologies outside of the EU.

EU dual-use legislation that deviates from international dual-use legislation would also be less attractive for third countries to emulate as a model. This would be unfortunate as this model legislation serves as the basis for many third countries efforts in preventing the proliferation of Weapons of Mass Destruction. Adoption of the EU legislation as a model does also stimulate mutually beneficial trade between the EU and third countries.

The quality of the EU-autonomous list would be inferior to the quality of the current control lists as it would not be processed through the regimes thorough working methods involving the most competent experts in the world. Poorly defined EU-controls would not make much of an impact for the promotion of Human Rights and International Humanitarian Law.

In addition, it remains unclear to Member States if the proposed EU-autonomous list, albeit limited when first introduced, could, in the worst case, over years develop into a broad-ranging list of any new technologies such as artificial intelligence, robotics etc., thus portraying Europe as a technology-averse continent and an unlikely home for any global frontrunners on ICT or other technologies of the future generations.

Safeguards against this are needed. Controls should be avoided where they would be excessive or where their impact has not been assessed sufficiently.

3. Promoting Human Rights and International Humanitarian Law more effectively in the Exports of Cyber-Surveillance Technology in the EU and Globally

We would like to seek common ground in the Council on highlighting the need to respect human rights and to do more to ensure this with regard to export of cyber-surveillance technology to third countries. The EU is already acting within the EU Common Foreign Security Policy-framework to prevent EU exports of cyber-surveillance items to certain repressive regimes. The EU sanctions on Syria and Iran were expanded in 2011 to include cyber-surveillance technology and recently a similar set of controls was included on EUs sanctions on Venezuela. It is appropriate to evaluate these measures and their impact in order to make the EU sanctions on cyber-surveillance technology smarter and more effective when decided by the Council.

The Wassenaar Arrangement already covers some cyber-surveillance items (5A001f,j and 4A005, 4D004, 4E001 a, c) and it is important to keep the momentum for new proposals in this field. While cybersurveillance items are one group of new emerging sensitive technologies that can affect individual security and freedoms, they are equally military relevant as they can affect regional and international security and stability. Cyber-surveillance items therefore have their rightful place in the control list in the Wassenaar Arrangement and are likely to become an even more important in the future. The EU could advance a common approach on its general support for cyber-surveillance items listing in the Wassenaar Arrangement.

In addition, Article 8 allows Member States to continue or begin implementing national measures to control their exports of certain cyber-surveillance technology. These measures should be strengthened by developing new information exchange elements, so that all Member States would become aware of denials issued on the basis of national measures and also to learn from each others experiences.

The Council should discuss possibilities to increase transparency between Member States and to the public on licenses and denials based on Human Rights and International Humanitarian Law grounds. This would have significant long-term positive effects as Member States would adapt their controls – and their practical implementation – while companies would increase their level of corporate social responsibility and all this would be done without weakening the international regimes. One new commitment could be that Member States make public, at their own initiative or at request, information where denials to destinations are mentioned as well as approved licenses, destinations and category items.

4. The need for legal clarity

We fully endorse the position in the working paper that the Regulation itself must provide for legal clarity, foreseeability of controls for stakeholders and enforceability by national authorities. There are several elements in the proposal that do not live up to these requirements, for instance additional catch-all controls (art 4.1 d) and new broad assessment criteria (art 14), which therefore should not be accepted. It is also important to find legal clarity and a balanced approach on proposed relaxations by EU-licenses for exports to third states.

5. Organising the work in the Council during the Recast Process

We trust that the Presidency will want to keep the Council as united as possible. Voting in the Council should be avoided, whenever possible, especially on issues relating to foreign and security policy and national security considerations.

The EU Council key test of leadership should not be on adopting a controversial reform of EU legislation by a vote, but on finding a united common position which can also be supported by those third countries which have key roles internationally, thus making the European views shape the export controls globally.

6. Proposed Way Forward

For the reasons outlined in this paper the following options are proposed for Member States to consider:

  1. To recognize in Council that cyber-surveillance technologies could be misused in connection with serious violations of human rights and international humanitarian law in repressive states and that misused cyber-surveillance technology can also create risks to essential security interests of the EU and its Member States.
  2. Based on an evaluation of EU restrictive measures already in place, to develop smarter and more effective EU sanctions controls on cyber-surveillance technologies, including those not controlled by the Wassenaar Agreement, which are likely to be used in connection with serious violations of human rights and international humanitarian law.
  3. To make concerted efforts in the international export control regimes to address the issues relating to cyber-surveillance items. An EU common approach on general support for cyber-surveillance listing in the Wassenaar Arrangement could be considered.
  4. To explore the extended use of national measures in the context of Article 8, which may be adapted to facilitate this option. Member States could engage in peer-to-peer exchange to learn from those Member States which have national implementation of cyber-surveillance controls under Art. 8 of the EU Regulation, including sharing all relevant denials in the DUeS, as appropriate.
  5. To increase transparency in EU export control, for example by making public at Member States own initiative or at request, information where denials to destinations are mentioned as well as approved licenses, destinations and category items, as appropriate. The options above could be manifested in Council Conclusions (Foreign Affairs – Trade) upon adoption of the recast.

Classification: Limite

Council of the European Union

Date: 02. July 2018

From: Presidency

To: Working Party on Dual-Use Goods

Austrian Presidency Programme (01 July 2018 – 31 December 2018)

On behalf of the Austrian Presidency, delegations will find attached the programme for the Dual Use working party (01 July 2018 – 31 December 2018).

Working Party on Dual-Use Goods Programme of the Austrian Presidency (1 July 2018 – 31 December 2018)

Our continued focus will be on:

Commission proposal for a Regulation setting up a Union regime for control of exports, transfer, brokering, technical assistance and transit of dual-use items

We also plan to include the following regular items on the agenda:

  • Update to the EU control lists to Regulation (EU) No 428/2009
  • Export control dialogue with third countries
  • Export control regimes
  • Developments in Member States‘ dual-use export control policies
  • Trend analysis of denials issued by EU Member States

Dates of meetings:

11 July, 11 September, 10-11 (morning) October, 13 November and 12 December

Tentative Timetable:

11 July

Re-evaluation of intra-EU transfer Controls, enhanced information exchange and publication of public annual reports

  • New Art. 2.15 and Annex IV-A (New definition of „Union general transfer authorisation“)
  • Art. 9 (Revised ex-Art 22) and new Art. 12 (Union General Transfer Authorisation)
  • Revised Annex IV (Revised list of items subject to intra-EU transfers and revised control modalities for intra-EU transfers)
  • New Art. 16.2 (delegation of competence to amend Annex IV-B.)
  • Revised Art. 20.1 and 2 (enhanced informationexchange)
  • Revised Art. 24.2 (publication of public annual reports)
  • Presidency text for Clusters 1-5

11 September (morning session will be English only)

Enhanced cooperation on implementation and enforcement, incl. tackling illicit trade, Transparency and outreach – partnership with the private sector

  • New Art. 18.5 (interagency cooperation)
  • Revised Art. 20.3 (legal basis for the interconnection of national electronic systems with DUeS)
  • deletion of ex-Art 19.3 (confidentiality provisions)
  • Revised Art. 20.4 (data protection)
  • New Art. 21.3 (legal basis for setting up „technical expert groups“)
  • New Art. 22.2 (enforcement coordination mechanism)
  • New Art. 23 (anti-circumvention clause)
  • New Art. 24.3 (evaluation)
  • New Art. 11.5 (legal basis for the introduction of electronic licensing systems in all MS)
  • New Art. 21.3 (legal basis for setting up „technical expert groups“)
  • Revised Ar. 24.1 (publication of EU and national guidance for operators)
  • discussion with customs experts including
  • Definitions of re-export and transit
  • New definition of exporter in the UCC (amendment to Commission Delegated Regulation (EU) 2015/2446)
  • possibly
  • Annex II (EUGEAs)
  • New Art. 16.3 (delegation of competence to amendAnnex II)

10 October (all day)

11 October (morning session)

Human security dimension and International cooperation

  • Revised Art. 2.1 (definition „dual-use items“) continuation of the discussion
  • New article 2.21 (definition of cyber-surveillance technology) and new Art. 2.23 (definition of „terrorist act“)
  • Art. 3 combined with new Annex IB (EU list)
  • New Art. 16.2 (delegation of competence to amend Annex I
  • New Art. 27.1 (export control dialogues with third countries)
  • Revised Art. 27.2 (negotiation of mutually beneficial measures, e.g., end-use verification)

13 November

  • Any leftover provisions; completion of second reading
  • Agreement on as many provisions as possible
  • Preamble

12 December

  • Continuation of discussion as needed
  • Agreement on any open provisions

German Federal Ministry of Economic Affairs and Energy

Food for Thought Paper following the Berlin Conference on Export Controls and Academia, 4 December 2017

Academic institutions play a significant role in the prevention of the proliferation of weapons of mass destruction and conventional arms, related knowledge and technology. Like any other exporting entity they are subject to export controls but face distinct challenges.

The Berlin Conference on Export Controls and Academia brought together more than 90 experts and interested stakeholders from the European Union and abroad, including representatives of Member States licensing authorities, universities, research institutes and research associations. Three basic needs were identified: the need for better communication between regulators/authorities and the academic/research world, the need for more clarity on certain export control regulations with respect to academia including a more harmonized implementation by Member States and, most importantly, the need for tailored guidance for scientists and academic institutions.

As a way forward, Germany proposes as food-for-thought the following measures regarding higher awareness, more regulatory clarity and better compliance of export controls in academic and research institutions:

(1) Awareness raising by:

    1. analysing the specific situation and challenges faced by academia (e.g. pursuit of a general public interest by research with results destined to be published; less hierarchical organization than companies / researchers independent from administration; familiarity with ethics issues but less with export control);
    2. identifying existing and potential new measures to raise awareness on export controls in academic and research institutions and by scientists, e.g. through a comparative overview of awareness/outreach activities by Member States, by the European Commission, and by other relevant state actors (e.g. US, Japan, Korea) (state best practises);
    3. reviewing of existing self-regulatory attempts of awareness raising in academic and research institutions including promotion thereof (academic best practices);

d. discussing self-regulatory instruments and other leverage tools like funding/funding contracts as entry points.

(2) Consider academias concerns by:

  1. a more harmonized interpretation and implementation of control measures among Member States, in particular regarding treatment of licensing applications from academia (e.g. how to assess and grant licenses for academia), and relevant factors to be taken into account (e.g. that the research project is carried out within a public framework and/or receives public funding or that the research project has undergone an internal screening process/peer review etc.) with the possible aim to address the specific needs of academia and research institutions in the licensing process;
  2. designing guidance on EU level addressed to MS on how to interpret the de-control notes (public domain; basic academic research) thereby addressing potentially different national practises;

(3) Compliance: enhance compliance in academia by designing specific guidance documents addressed to academia regarding the following topics:

  1. awareness case scenarios, responsibility and duties of research institutes and individual scientists
  2. export control mechanisms in a nutshell,
  3. typical export control cases from academia,
  4. classification, catch all mechanism
  5. the boundaries of the basic scientific research exemption,
  6. concrete case scenarios where a publication is considered an export,
  7. two sets of recommended compliance for institutions and individual scientists;

(4) Address the issues in the international export control regimes, in particular regarding the de-control notes of basic scientific research and public domain. The suggested steps could be addressed by setting up a specialised sub-group of the Dual-use Coordination Group in the Council. In any case, we suggest to address these issues during recast procedure of Reg. 428/2009.

Annex: Conference summary note of the Berlin Conference on Export Controls and Academia on 4 December 2017

German Federal Ministry of Economic Affairs and Energy

Classification: for internal use only

Berlin Conference on Export Controls and Academia, 4 December 2017

Summary Note

I. Summary

The Berlin Conference on Export Controls and Academia brought together more than 90 experts and interested stakeholders from the European Union and abroad. Participants included representatives of Member States licensing authorities, universities, research institutes and research associations. The one day event gave a forum for discussion in three panels on the aspects of awareness, regulatory issues and compliance. Differing viewpoints on the right balance of controls and academic freedom, varying understanding of legal notions and critical questions, e.g. on how best to approach export control issues in academia, laid bare the need to continue and streamline the debate. The academias assertion of their fundamental right of freedom of research was met with assurances that export controls and licensing requirements are a necessary but feasible exercise although problems persist.

Three basic needs were a recurring theme (II.): the need for better communication between regulators/authorities and the academic/research world, the need for more clarity on export control regulations with respect to academia (incl. a more harmonized implementation by Member States) and, most importantly, the need for tailored guidance for scientists and academic institutions. The conference also agreed on a number of topics a guidance document should advice on (III.). The panelists and audience voiced diverse opinions and in-depth discussions (IV.). From there, thought should be given to several solution ideas as a way forward (V.), most notably the design of harmonised guidance materials.

Disclaimer: This note summarizes the organisers impressions of the event.

II. Three Basic Needs: Communication, Clarity and Guidance

Communication: The conference was lauded for its timeliness and its awareness raising role. But it also highlighted that a more continuous and more tailored communication between authorities and the academia is needed, something that a single event cannot cater for. Critical audience remarks revealed a notion on part of some scientists that they feel not to be considered enough by policy makers and executive authorities. The importance was stressed for the authorities to adapt to the language of the academia. For example, it was called for to use existing terminology within academia, e.g. on ethical behaviour, to better communicate and make understandable the intentions and requirements of export control. This way, understanding on the part of academia could be enhanced and export control aspects be translated and better integrated rather than being imposed on academia. On the other hand, the discussion revealed that academic and research institutions are not as vocal when it comes to export control matters and did not participate as actively as private companies in the debate on the recast of the Dual-use Regulation. Some panelists asked the academic community to better communicate their grievances so that targeted solutions can be assessed and applied.

Clarity: Panelists and audience members frequently criticised the lack of clarity in applying relevant export control provisions to the academic sphere. Partly, this lack of clarity stems from the inexperience of academic institutions with the technical annexes, i.e. list positions and the classification. Also, often times classification is difficult because researchers cannot pinpoint their process/technology-based research in a listed category of particular goods of concern. Further, the scope of the notion of required technology appears to be at times unclear. As a major point, further clarity in the scope and application was asked for the de-control notes of basic scientific research and public domain. In this regard, different interpretations revealed the need for a more harmonized approach among European Union Member States.

Guidance: The most frequently discussed subject was the need for tailored guidance for the academia in applying export controls. It needs to address the specific challenges of the academic sphere, e.g. the fact that – different to more hierarchical company structures – universities and research institutions are characterized by a more decentralized structure with individual researchers enjoying academic and organizational freedoms. Awareness guidance has been asked for explicitly, possibly by way of relatable case scenarios or typical situations. In addition, guidance was also discussed as a tool to address the perceived lack of (legal) clarity. On compliance, examples of national guidance documents were cited but common European standards were missed. On the other hand, caution was recommended by some considering the stressful exercise of coordinating a common standard agreed by all 28 EU Member States. Additionally, because of the diversity of research organisations and their research fields, not all best practice examples should be applied unconditionally, because they have been developed for a specific field (e.g. biosafety).

III. Particular Topics for Future Guidance

While disagreeing sometimes on the extent, conference participants agreed in general that there is a number of topics a guidance document for the academia should advice on. Possible topics include:

  • case scenarios for awareness (how to spot a proliferation risk/ an export control issue)
  • benefits of implementing export control mechanisms for academia (mitigating / avoiding risks)
  • export control mechanisms in a nutshell: lists, licence requirements, application procedures
  • typical export control cases from academia: laboratory equipment, prototypes, temporary exports of goods or technology for conferences, technology transfer in international research collaborations
  • classification, especially classification of technology in view of the diverse scientific landscape
  • the boundaries of the basic scientific research exemption
  • concrete case scenarios where a publication is considered an export
  • two different sets of recommended compliance for institutions and individual scientists: short and effective tools for scientists, elaborated tools for institutions administrations/headquarters
  • model compliance mechanisms for institutions, especially for decentralised university structures with frequent employee turnover.

Further, in order to prevent disparity of implementation in the EU Member States, a more harmonized interpretation and implementation of control measures among Member States could be addressed among export control agencies.

IV. Panel Opinions and Discussions

1. Panel on Awareness Raising

The famous Dutch H5N1 case served as a starting point to set-off the debate. The Dutch representative Jeroen Sprangers shortly presented the essence of the case where Dutch authorities required an export licence for the publication by virologist Ron Fouchier on certain lab-findings about the H5N1 virus. The administrative decision to require but also – in the end – to grant the licence to publish was upheld in Dutch courts. The case has since served as an example to trigger many debates, both by authorities in Europe and the academia, but licence applications for publications have been scarce since, except for the nuclear research field. In Mr. Sprangers opinion there is neither a level playing field in the Netherlands nor in Europe among the actors in science because of their diversity. Also, the academic field struggles with the export control system of classifying their research according to the control lists.

In short strokes Ian Stewart presented the UK efforts in producing guidance for the academia (Higher education guide and toolkit on export controls and the ATAS student vetting scheme April 2015). Previously, academia viewed compliance guidance for companies as inadequate. The lengthy exercise of producing a document together with researchers and academic staff ensured the academias ownership and thus acceptance of such document. But while university administrations broadly recognised the risks involved, individual researchers sometimes do not. In the end, pragmatic solutions were applied: leverage through government-funded applied research contracts with specific export control clauses as well as ethics questionnaires with added export control questions.

Stressing the importance of unintentional technology transfer risks, German Foreign Office representative Matthias Kruse provided his experiences from the visa vetting programme for visiting scholars. In the decentralised nature of German universities, contacts not only with the hosting university but directly to the respective research departments are key. Professors are open and cooperative in general once informed but the difficulty remains whether the message is shared within the whole organisation. One key experience is the diversity of academic actors: some institutions are advanced and assume responsibility while others are difficult to reach and persuade.

Audience remarks highlighted criticism from academia representatives. An audience member remarked that publication restrictions collide with the fundamental right of the freedom of research; another that Fouchet in the H5N1 case in the end complied by applying for a licence. Others stressed the difficulty of assessing which publications fall within export controls and asked for more hands-on advice how university and institute administrations can raise awareness by their employees.

The panelists agreed that to raise and maintain awareness of export control rules is a shared responsibility of state/authorities and universities/individuals with important caveats: legally, liability remains with the university and the individual scientists. Also, national government resources for outreach are limited.

Science and research being itself increasingly international, panelists recognised the advantages of concerted efforts beyond national borders and coordination. Possible fora proposed were the multi-lateral export control regimes and the EU but with the cautious remark that such coordination efforts sometimes consume much time and energy in relation to the little useful results.

Conditions to government funding for research was seen as a useful tool for awareness. Examples cited were the US export controls and some aspects of the EU research funding scheme Horizon2020. Such awareness clauses could also be included in industry funding.

2. Panel on Regulatory Issues & the Dual-use Regulation/recast

Belgian representative Milan Godin stressed the importance of classic regulatory compliance by academic institutions: like companies, they export goods (e.g. laboratory equipment) even if their most common export article/economic value is technology. Self-regulatory mechanisms focus on ethics and the moral dual-use question is different from the export control dual-use understanding. He cautioned to focus too much on publications and intangible transfers and not to forget tangible transfers. Publications are more suitable for ethical self-regulation by universities.

Adrian Toschev, speaking for the German Ministry of Economic affairs and Energy, steered the debate towards the EU Dual-use Regulations current contents. It focusses on goods of specified proliferation concern or military application while also covering software and technology that is required to produce these goods. The academia-related stipulations of the EU Dual-use Regulation as legal concepts are generally defined but not specified in more detail (required technology as well as basic scientific research and public domain exemption). But most importantly, academic and research institutions have to progress from the general criticism of being subject to export controls towards specification of their concrete problems with the regulations so that authorities can address these issues and develop solutions.

Speaking for the applied research institution Fraunhofer, Branislav Aleksic detailed its practice on publications: all are screened for export control issues. The classification of publications according to the lists is a very difficult task. The pragmatic US solution where publications as such are exempt from export control is much preferable. He criticised that in the EU, 28 Member States provide 28 interpretations of basic scientific research and the other notions.

From the European Commissions perspective Stéphane Chardon shared the view that the issue of academia and export controls deserves debate. He detailed the Commissions path towards the current recast proposal and where the Commission tried to accommodate those interests of the academia that were voiced in the consultation phase (cyber research exemption). But in general, academic institution did not participate in consultations. The topic is a multilevel effort: based on a clear policy objective, rules have to be formulated in a clear manner and be translated into practice by implementation rules/guidance. The recast proposal contains some tools that could be used for academia: clarified definition of export to facilitate certain intangible transfers, clarified definition of exporter including certain natural persons travelling, EUGEAs for intra-company transfers apply to industry funded research and the licence for large projects could be a tool for international research projects.

Felix Lutz from the European Parliaments INTA Committee gave a short overview of the current status of the recast at the EP: the consolidated 100 amendments are due to be voted at the plenary in January 2018. Procedurally, further amendments are still possible until then. For the EP, conclusion of the reform in 2018 is preferable because of 2019 elections. The EPs focus are human rights and balanced control mechanisms but also the general clause that common guidance on specific topics shall be issued before the enactment of the recast.

The audience in particular addressed the question of whether global licenses might be an instrument suitable for academia. While there was general consensus among panelists, that this could be a way forward, it was stressed that this mainly depends on the scope such licence would be granted for (the university/research institution? the researcher? the specific research project?). It was also remarked that due to the lack of license applications, there is also an awareness deficit on the part of the license authorities. Often there is no standardized approach as how to handle license applications from academia. In this regard, the importance of more harmonized implementation by Member States, e.g. by guidance as to assessment criteria, was underlined. There was consensus that in any case the predominantly challenging question is less the licensing instrument to be chosen but rather how to conduct a proper and balanced risk assessment of the academic research.

3. Panel on Compliance

Providing international best practice Yoichi Iida from Japan detailed the multi-facetted effort of Japanese authorities to prevent proliferation from the academic field. Export controls are one part, vetting visiting scholars is another, complemented by rules on Japanese expatriates from research institutes working in sensitive countries. The Japanese guidance document on export controls for universities comprises 100 pages and is complemented by guidance on a dedicated website. Still, only 40% of universities have an international compliance procedure (ICP) or an export control office. He stressed that targeted communication is key and that acceptance is higher if the academias language is used, especially that research work as such does not necessarily have to be changed in order to comply with regulations.

Speaking on the existing self-regulatory attempts in Germany, Prof. Lars Schaade introduced the audience to multiple instruments that were developed in the field of highly pathogenic virus research. These include the codes of conduct by the Max Planck Society (2010/2017) and Leibniz institute as well as the comprehensive DFG/Leopoldina Recommendations for Handling Security-Relevant Research (2014). These codes require the individual scientist to make a risk analysis in every experiment, the evaluation of publications and to stop if necessary. Institutions are recommended to form a compliance unit, a research ethics committee as well as provide training. However, concerning export control rules, institutions also need classic compliance and biosafety self-regulations cannot serve for other fields.

Following up on remarks of previous panelists, Dr. Christos Charatsis from the European Commissions Joint Research Centre held the view that although specific steps should be commonly defined in Europe, the initial assessment of export control relevance should be made by the individual researcher. As a second step, export control authorities should be consulted. At the JRC in its capacity as a research facility, although no formal ICP for export controls is in place, export control issues are dealt with through other compliance mechanisms. A possible guidance should not be too prescriptive because of the diversity of research institutions but rather focus on best practises. While industry applied instruments can serve as inspiration, their practical adaptability to the academic field has to be tested.

Speaking for one of the largest research organisation in Germany, Michael Baumann, export control commissioner of the German Aerospace Centre (DLR), explained DLRs day-to-day routine with export controls. Even in basic research projects, dual-use laboratory equipment has to be sourced. DLRs ICP reviews all contracts, all technology transfers, all foreign employees and guests as well as all conference travels. A handbook and an e-learning tool is mandatory for all new recruitments. He also gave valuable tips: (1) identify the critical goods/technology; (2) create a questionnaire; (3) screen and check foreign employees and guests; (4) designate focal points for export controls/ export control personnel. While he was in favour of common compliance standards in the EU, he cautioned on over-regulation and added his voice to other research representative demanding a clarification of the required technology notion.

The subsequent discussion started on the difference of approach towards scientists as individuals with little time and scientific research focus on the one hand and institutions as such like university administrations on the other hand. The former should have quick and handy tools (5 min check list) while the latter should focus on institutional setups and detailed export control procedures.

Following from a remark in the audience on the usefulness of databases, e.g. on the chemical control list, panellists agreed that for tangible goods it is a useful tool but less for classification of technology. For the biosafety field, micro-organisms are for example classified at the outset according to biosafety rules, the difficulty stems from cases where critical knowledge is gathered from uncritical micro-organisms.

Returning to a subject of the first panel, the use of funding mechanisms was seen as a useful whole government approach to incentivise compliance. The Horizon2020 example with the dual-use recommendation was cited but doubted that the independent evaluators all have knowledge of export controls when recommending a proposal for funding.

Picking up from the debate earlier, the question was raised whether a global and/or general licence could be helpful. For DLR, in view of its activities, individual licences would be preferable because of the responsibility a global licence entails. On the other hand a general licence for publications was discussed as a useful tool to solve this issue at the university/academia level.

V. Conclusions and Way Forward

From the organisers point of view, the following aspects should be followed up:

  • explore whether funding/ funding contracts can be used as leverage / tools for awareness raising and compliance building;
  • design specific guidance documents for academia at national and/or EU level and address the following topics (see also III.): awareness case scenarios, export control mechanisms in a nutshell, typical export control cases from academia, classification, the boundaries of the basic scientific research exemption, concrete case scenarios where a publication is considered an export, two sets of recommended compliance for institutions and individual scientists;
  • use overlap with self-regulatory instruments as entry points;
  • address on EU level the need for better awareness among Member States licensing authorities and towards a more harmonized implementation, in particular regarding assessment of licensing applications from academia (e.g. how to assess and grant global licenses for academia);
  • address the issues in the international export control regimes, in particular regarding the de-control notes of basic scientific research and public domain.

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Veröffentlicht 29.10.2018 um 08:00
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1 Ergänzungen

  1. Und wo ist jetzt der Skandal oder die Neuerung? Natürlich gehen die Interessen der Industrie vor.

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