Polizeiliche Videoüberwachung in Berlin? „Mit der Idee des Rechtsstaats ist das schon schwerlich kompatibel.“

Remix der 80. Sitzung des Innenausschusses von Krake & Bense: Every Vow You Break (Original Mix)

Diese Woche Montag präsentierte Henkel seinen Senatsentwurf zur polizeilich Videoüberwachung, welcher nun in größtmöglicher Eile beschlossen werden solle. Der Entwurf würde der Videoüberwachung durch die Polizei in der ganzen Stadt Tür und Tor öffnen.

Nicht nur diese 20. Änderungsvorlage des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (ASOG) strotzt vor juristischen Fehlern, Unklarheiten und mangelnder Verfassungsmäßigkeit. Schon die bislang geltenden Gesetze sind für die seit Jahren gelebte Praxis der Polizei rechtlich unzureichend und werden mit der neuen Vorlage auch nicht korrigiert.

Update: Der Tagesordnungspunkt zur 1. Lesung respektive Beschlussfassung des Gesetzesentwurf verblieb im Parlaments-Plenum am heutigen Donnerstag „abgesetzt“. Es wurde kein Sonderplenum in der kommenden Woche (vor der Sommerpause) beschlossen. Es bleibt demnach spannend wie die Nachbesserungen des bisherigen Entwurfs zu kommenden Mittwoch ausfallen werden. Dann soll ein „verbesserter“ Entwurf dem Innenausschuss vorgestellt werden.

Klarstellung zur Überschrift: Die Formulierung „Polizeiliche Videoüberwachung“ sollte durch „Gefahrengebiete“ ersetzt werden, da das anschließende Zitat gleichsam noch weiterreichend auf den Berliner Rechtsbegriffs eines sogenannten „Kriminalitätsbelasteten Orts“ respektive eines „Gefährlichen Orts“ anwendbar ist.

Übersicht zu diesem Artikel

• Ungewöhnlicher Zeitplan für ein Landesgesetz
• Ebenfalls knapp: Der politische Rahmen der Anhörung
• Mediales Missverständniss „Alexanderplatz“
• Falsches Gesetzbuch: Verfolgungsvorsorge ist keine Gefahrenabwehr
• Selbstbestimmt an „gefährlichen Orten“? Fehlanzeige.
• „Wer am falschen Ort angetroffen wird, würde künftig sechs Polizeimaßnahmen gegenwärtigen.“
• Mehr Transparenz? Gefahrengebiete würden gelegentlich bekannt
• Neuer Grundrechtseingriff: Wider der allgemeinen Handlungsfreiheit
• Normenklarheit: „Das ist nicht ganz. Das funktioniert nicht ganz.“
• Jura-Handwerk: Fehlende prozedurale Maßgaben
• Bei Erfolg müsste Videoüberwachung wieder beendet werden
• Verfahrensrechtliches Unverständnis
• Was kann ein „gefährlicher Ort“ sein?
• Entwurf bildet auch Rechtsgrundlage für „Bodycams“
• Strapazierte Geschäftsordnung
• Nächste Termine
• Weiterführendes
• Bisherige Berichterstattung auf netzpolitik.org

Ungewöhnlicher Zeitplan für ein Landesgesetz

Der Berliner Senat hat sich vergangene Woche Dienstag auf die Schaffung der vermeintlichen Rechtsgrundlage für die Videoüberwachung im öffentlichen Raum durch die Berliner Polizei verständigt, hat sie erst nachträglich auf die Tagesordnung des Innenausschusses gesetzt und dort durch den Innensenator Frank Henkel unzureichend als „Modellversuch Alexanderplatz“ vorgestellt. Mit dieser Vorlage soll ein seit „einiger Zeit“ existierender Wunsch des Senators nun Gesetz werden.

Gemäß Sitzungskalender des Berliner Parlaments wäre es dafür allerdings schon längst zu spät. Mindestens eine Sondersitzung des Innenausschusses am kommenden Donnerstag ist nun Ergebnis der ersten Beratung vom Montag. Es ist der letztmögliche Termin vor der Sommerpause.

Die eilige Aufnahme einer 1. Lesung des Gesetzentwurfes am heutigen Donnerstag im Plenum hat die Piratenfraktion im Ältestenrat verhindert. Dieser muss Eilanträge einstimmig annehmen. Es wird nun gemutmaßt, dass die CDU nun ein alleiniges Minderheitenvotum anstrebt, um eine Verabschiedung wenige Tage nach der Berliner Wahl am 18. September zu forcieren. Der Wahltermin gilt ob Computerproblemen derzeit als vakant.

In größter Eile wurde die Behandlung des Entwurfes im Innenauschuss erst nachträglich der Sitzungseinladung, nämlich letzte Woche Mittwoch, auf die Tagesordnung gesetzt. Ebenfalls wurde erst nachträglich, am vergangenen Donnerstag, die Landesdatenschutzbeauftragte Maja Smoltczyk, um Anwesenheit gebeten. Die Stellungnahme der Datenschutzbeauftragten hat Anna hier bereits am Montag erläutert.

Ebenfalls knapp: Der politische Rahmen der Anhörung

Selbst dem Justiziar der Berliner Polizei Gesetzesentwurf lag noch nicht einmal am Tag, als der Entwurf veröffentlicht wurde, selbiger vor. Die notdürftige Anhörung von nur zwei Sachverständigen wurde erst am Freitag anberaumt. Üblicherweise stellt jede der fünf Fraktionen jeweils einen Sachverständigen zu einer Anhörung.

Als rechtlicher Sachverständiger wurde Dr. Clemens Arzt geladen, welcher als Professor des Fachbereichs Polizei und Sicherheitsmanagement der Hochschule für Wirtschaft und Recht (HWR Berlin) bislang hunderte Polizeibeamtinnen und -beamte ausbildet. Zugleich ist er Direktor des zugeordneten Forschungsinstituts für öffentliche und private Sicherheit. Seine Stellungnahme ist als PDF verfügbar.

Die schriftliche Fassung des Beitrags des Sachverständigen des Bunds deutscher Kriminalbeamter, Carsten Milius, stellvertretender Vorsitzender des Landesverband Berlin, ist uns erst kurz vor Redaktionsschluss zu diesem Artikel zur Verfügung gestellt worden (Mi., 22.6.16, 20:52h).

Die ursprünglich eingeladene Kollegin von Milius hatte keine Zeit für die Anhörung; ebenso konnte Berlins Datenschutzbeauftragte aus terminlichen Gründen nicht dem relevanten Tagesordnungspunkt, sondern nur zu Anfang der Sitzung dabei sein.

Mediales Missverständniss „Alexanderplatz“

Einleitend monierte Arzt Henkels Darstellung, dass es sich bei dem Gesetz im Wesentlichen um ein „Modellprojekt Alexanderplatz“ handeln solle, wohingegen der Gesetzesentwurf für „jedwede [öffentlich zugänglichen] Räume“ im ganzen Bundesland Geltung hat. Als Wissenschaftler seien ihm keine wissenschaftlichen Belege für die Behauptung bekannt, dass Videoüberwachung im Sinne des Entwurfes der Erhöhung der Sicherheit dienen könne: Es gibt hierzu weder eine Statistik noch eine Evaluation bisheriger Maßnahmen. Henkel überraschte am Montag mit einem Lippenbekenntnis zur Evaluation, obgleich er sich gegen eine solche in einer jüngst vorangegangenen Sitzung noch sperrte. Im Gesetzestext findet sich diese aber auch ohnehin nicht.

Falsches Gesetzbuch: Verfolgungsvorsorge ist keine Gefahrenabwehr

Ein Kernpunkt der Kritik bezieht sich auf das Problem, dass mit dem Entwurf eine Maßnahme der Gefahrenabwehr in einem Gesetz zur Strafprozessordnung untergebracht werde: Die Überwachung von Orten, welche nach Einschätzung der Polizei als „gefährlich“ gelten, ist eine vorgezogene Repression, wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bereits 2005 urteilte. Die Kompetenzordnung sieht hierfür grundsätzlich keine Zuständigkeit beim Landes-, sondern beim Bundesgesetzgeber. Arzt attestiert, dass die Verfolgungsvorsorge im Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz „mutwillig versteckt“ wird.

Ob dies noch mit der Idee von Durchschaubarkeit, Transparenz und Normenbestimmtheit zusammenpasst oder nicht, kann man sicherlich mit einigen Fragezeichen versehen. […]

Kein Bürger kann erwarten, dass im Gefahrenabwehrrecht eine Norm des Strafprozessrechts versteckt ist. Dies wird mutwillig hier gleichsam versteckt.

Das ausgeführte Problem existiert im Berliner Landesrecht bezüglich Videoüberwachung schon seit Jahren: Die Kameras der Berliner Polizei zur Überwachung des Straßenverkehrs seien unter anderem in jedem Polizeifahrzeug installiert und auch die Geräte der Verkehrsbetriebe würden seit je her „bar jeder Gesetzesgrundlage“ von der Berliner Polizei genutzt werden.

Für alle von der Berliner Polizei betriebenen Kameras zur Überwachung des Straßenverkehr gibt es keine Gesetzesgrundlage. Alle diese Kameras werden bar jeder Gesetzesgrundlage betrieben. Es gibt sie nicht im Straßenverkehrsrecht, es gibt sie nicht im ASOG und sie [die Kameras] werden auch hier nicht geschaffen.

Eine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz sei an dieser Stelle nicht erkennbar.

Selbstbestimmt an „gefährlichen Orten“? Fehlanzeige.

Als Bürger der Stadt könne man künftig, sollte dieser Vorschlag Gesetz werden, nicht erkennen, warum an einem Ort gefilmt wird. Von der „alten Idee eines liberalen Rechtsstaates“, welcher „keine polizeiliche Überwachung ohne Anfangsverdacht oder Gefahr“ erlaubt, könne hier in keiner Weise mehr vom Bürger oder von der Bürgerin berücksichtigt werden.

Also: Sie haben eine Ansammlung und ich kann als Betroffener nicht erkennen, ob sie nach [ASOG] §24 (1), §24a (1) oder nach der StPO [Strafprozessordnung] filmen. […]

Welche Orte erfasst sind, also was ein gefährlicher Ort ist, weiß kein Bewohner und keine Bewohnerin Berlins. Diese Orte werden systematisch geheimgehalten. Ich oder die oder der gesetzestreue Bürger oder Bürgerin hat keinerlei Option, sich von solchen Orten fern zu halten. […]

Wir können jederzeit überwacht werden, ohne hierauf reagieren zu können. […]

Mit der Idee des Rechtsstaats ist das schon schwerlich kompatibel.

„Wer am falschen Ort angetroffen wird, würde künftig sechs Polizeimaßnahmen gegenwärtigen.“

In seiner Stellungnahme erklärt Arzt weiter, welche sechs Maßnahmen demnach jedem Bürger widerfahren, wenn er an einem solchen videoüberwachten, mutmaßlich „gefährlichen“ Ort, von der Polizei angetroffen wird:

• 1. § 21 ASOG: Identitätsfeststellung
• 2. § 28 (1) ASOG: Datenabgleich
• 3. § 34 (2), 2. ASOG: Durchsuchungsbefugnis
• 4. Bildaufnahmen
• 5. Bildaufzeichnung, beide jeweils nach:
• § 19a ASOG: Videoüberwachung zur Eigensicherung
• § 24 ASOG: Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen
• § 24a ASOG: Datenerhebung an gefährdeten Objekten
• § 24b ASOG: Datenerhebung in öffentlichen Verkehrseinrichtungen
• § 25 ASOG: Datenerhebung durch längerfristige Observation und Einsatz technischer Mittel
• 6. Nutzung der Aufnahmen, unter anderem bis hin zur Gesichtserkennung

Das heisst, dass ein einfaches Sitzen am Alexanderplatz als normaler Mensch, der dort für fünf Minuten verweilt, mich dem Risiko aussetzt sechs polizeiliche Maßnahmen über mich ergehen lassen zu müssen. Das halte ich nicht für ganz unproblematisch gegenüber Menschen, die eben das tun, was der Gesetzgeber von uns verlangen kann: Keine Gefahr darstellen, keinen Anfangsverdacht erzeugen.

Mehr Transparenz? Gefahrengebiete würden gelegentlich bekannt

„Immerhin, so könnte man einwenden“, probiert Arzt dem Vorstoß doch wenigstens einen positiven Effekt abzuringen; das Problem der Geheimhaltung der Gefahrengebiete „haben wir ja jetzt nicht mehr, weil die gefährlichen Orte, die mit Videokameras überwacht werden, müssen ja nun beschildert werden. Immerhin, könnte man meinen, ist das ein gewisser Fortschritt. Wir wissen also mittlerweile anhand der Beschilderung, was ein gefährlicher Ort ist, wenn er überwacht ist. Bei den anderen wissen wir es nicht.“

Neuer Grundrechtseingriff: Wider der allgemeinen Handlungsfreiheit

Effektiv stellt die für die Videoüberwachung notwendige Kennzeichnung einen neuen Grundrechtseingriff dar: „Wenn ich qua Schild darauf hingewiesen werde: Wenn Du nicht anlasslos überwacht werden möchtest, wenn Du nicht ohne Grund überwacht werden möchtest, dann betrete diesen Platz nicht! Dann ist das ein Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit.“

Damit zielt der Gesetzgeber auf eine verhaltenslenkende Wirkung für Bürger ab, welche für die Maßnahme der Videoüberwachung keinen Anlass gegeben hat. „Das ist ein neuer Grundrechtseingriff.“

Normenklarheit: „Das ist nicht ganz. Das funktioniert nicht ganz.“

Bezüglich der Normenklarheit musste sich Arzt beim Betrachten des Entwurfstextes an den Kopf fassen: „Warum hier ‚gefährlich‘ noch einmal in der neuen Norm steht, ist mir völlig unklar.“ Denn: „Angeblich steht’s ja in der alten Norm. Wobei, da steht’s nicht wirklich drin, sondern nur indirekt.“ So urteilt der Sachverständiger kurzum: „Mangelhaft.“

Jura-Handwerk: Fehlende prozedurale Maßgaben

Juristisch beurteilt Arzt akut in der konkreten Ausarbeitung vom Montag folgende Punkte als handwerklich mangelhaft ausgearbeitet:

„Es ist nicht geklärt, wer so eine weitreichende Maßnahme trifft.“ Ein beliebiger Polizeimeister XY könne, „ohne dabei despektierlich sein zu wollen“, eine solche Videoüberwachung anordnen. Auch beispielweise für den ganzen Alexanderplatz, auch mit sechs Monaten Speicherfrist, wie aktuell diskutiert. Das an einem Ort, den täglich zehntausende Menschen passieren. Er empfiehlt dem Gesetzgeber, an dieser Stelle wenigstens einen Vorbehalt durch den Leiter einer Polizeibehörde vorzusehen.

„Es fehlt komplett der Vergleichsmaßstab.“ Ob und wonach die Videoüberwachung nun für ein einzelnes Restaurant, eine ganze Straße oder einen ganzen Alexanderplatz angeordnet werden darf, bleibt weiterhin unklar.

„Es fehlt jede Pflicht zu Dokumentation.“ Insbesondere die Begründung der Gefährlichkeit eines einzelnen Ortes müsste dokumentiert werden, wenn später ein Richter auf Basis des gesammelten Materials über einen Fall urteilen können soll. Diese Erhebung ist bei diesem unbestimmten Grundrechtseingriff nirgends vorgesehen.

„Die Löschfrist ‚unverzüglich‘ ist hinreichend unbestimmt.“ Denn: Keiner wisse, „was ‚unverzüglich‘ eigentlich bedeutet“.

„Es fehlt auch jede zeitliche Befristung [für die Speicherung der Daten].“ Wenigstens eine konkrete Zeitangabe in Stunden fordert der Staatsrechtler. Aktuell sind bei den Berliner Verkehrsbetrieben maximal 48 Stunden vorgeschrieben.

Innensenator Henkel und SPD-Abgeordneter Tom Schreiber gelobten am Ende der Anhörung, dass das Gesetz kommende Woche nur mit juristischen Nachbesserungen beschlossen werden soll. Arzt verwies auf zahlreiche juristisch-handwerkliche Mängel. Der geneigte Bürger darf also auf den neuen Entwurf äußerst gespannt sein.

Bei Erfolg müsste Videoüberwachung wieder beendet werden

Arzt schließt mit dem Hinweis, dass bei Erfolg einer Maßnahme, „welchen Herrn Henkel sich verspricht“, diese beendet werden muss. Wenn also beispielsweise der Alexanderplatz wieder nicht mehr „gefährlich“ werde, muss die Maßnahme spätestens nach Ablauf des Speicherzeitraums auch wieder abgebaut werden, weil sie ab dann grundlos wäre.

Also wird der Ort qua Videoüberwachung, gleichsam [ob anderer Gründe] wieder ungefährlich, kann ich dort nicht länger überwachen.

Zwar kennt der Sachverständige nur „selten“ Berichte aus der Literatur, nach denen Kameras auch wieder abgebaut wurden, aber dies ist „ein verfassungsrechtliches Erfordernis“, welches sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (siehe auch §11 (3) ASOG) ergebe. Es gibt allerdings hierzu auch keinen Mechanismus hierzu im Gesetzesentwurf.

Verwundert zeigte sich der Rechtsgelehrte noch über die Aussage Henkels zu Anfang der Sitzung, nach welcher er sich nun auf einmal doch für eine Evaluation der Videoüberwachung aussprach, denn eine solche findet keinerlei Vorschrift oder auch nur Erwähnung im Gesetzesentwurf.

Verfahrensrechtliches Unverständnis

Im Ergebnis bilanziert Prof. Dr. Arzt, dass er nicht versteht, warum „dieser Gesetzesentwurf mit dieser Eile nun noch durchs Parlament gebracht werden muss“.

Der Sachverständige kann abschließend nur noch darauf verweisen, dass „der Berliner Gesetzgeber endlich mal das Problem aufgreifen muss, dass Verfolgungvorsorge ein Strafprozessrecht in dem Sicherheits- und Ordnungsgesetzes ist.“ Und da gehört es naturgemäß nicht hin. Es ist dort schon seit Jahren fehl am Platz, zumindest solange der dafür vom höchsten Gericht ausgearbeitete 3-Stufen-Test keine Anwendung findet. Eine solche Ausnahme wäre zwar danach möglich, aber eine Beschäftigung mit dem Handlungsspielraum des Senats sehe Arzt bislang und auch im Entwurf „nicht auch nur ansatzweise“.

Ob es für diese Gesetze überhaupt einen Handlungs- beziehungsweise Regelungsbereich für das Land Berlin gibt, bleibt somit völlig unklar.

Was kann ein „gefährlicher Ort“ sein?

Es wird der größte Teil des vorhandenen Gesetzestext referenziert, welcher auch sonst zu Qualifikation eines sogenannten „Kriminalitätsbelasteten Ort“, umgangsprachlich auch „Gefahrengebiet“, genutzt werden soll. Ein gefährlicher Ort kann demnach im Ermessen der Polizei immer dann vorliegen, wenn ihrem alleinigen Ermessen nach Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass

aa) dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten
oder verüben,
bb) sich dort Personen treffen, die gegen aufenthaltsrechtliche Strafvorschriften verstoßen,
cc) sich dort gesuchte Straftäter verbergen.

Der Rechtsbegriff des Kirchenasyls hat heute keine Relevanz mehr.

Entwurf bildet auch Rechtsgrundlage für „Bodycams“

Auf Nachfrage des Ausschusses sah Arzt das Gesetz auch als ausreichede Rechtsgrundlage für sogenannte „Bodycams“ an den Körpern Berliner Polizeibeamter. Einzig für die nach dem Entwurf notwendige Beschilderung, dann am Körper der Beamten, sah er noch Umsetzungsschwierigkeiten.

Strapazierte Geschäftsordnung

Boulevard-medial wird die Blockade durch die Piraten bislang unter anderem als „Geschäftsordnungstrick“ bezeichnet, obgleich sich ihr Veto soweit nur gegen die eilge Beschlussfassung richtet. Die Geschäftsordnung sieht nichts anderes als genau diesen Fall vor. Für den Parlaments-Alltag mag dies hingegen diplomatisches Neuland darstellen. Demgegenüber haben bislang noch nicht viele Medien das Vorgehen von Frank Henkel, dem Senat oder der Regierungskoalition aus SPD und CDU als „Trick“ gewürdigt.

Nächste Termine

Am kommenden Mittwoch, dem 29. Juni, findet ab 10 Uhr die spontan anberaumte Sondersitzung des Innenausschusses statt, in welcher eine neue Fassung des Gesetzesentwurfes durch die Senatsfraktionen vorgestellt und beschlossen werden soll. Dieser Beschluss ist, ebenso wie der des Hauptausschusses des Parlaments, notwendig, damit die Gesetzesvorlage nach einer 2. Lesung durch das Plenum beschlossen werden kann. In den Parlamentsferien ist ein Sonderplenum nicht möglich.

Sofern die Regierungsfraktionen oder die CDU nicht heute doch noch einen weiteren Trick als die bislang gespielten finden, um eine erste, eilige Lesung heute oder auf einem Sonderplenum kommenden Donnerstag, dem letztmöglichen Termin vor der Sommerpause, zu realiseren, wäre der nächstmögliche Termin für eine erste Lesung der 8. September 2016. Ein weiteres Sonderplenum zur Verabschiedung wenige Tage vor der Wahl war bislang nicht im Gespräch, aber wenige Tage nach der Wahl regulär möglich. Andernfalls wird eine Verabschiedung zum Plenum am Donnerstag nach der Wahl befürchtet.

Wer als Besucher einer Sitzung eines Ausschusses oder eines Plenums beiwohnen möchte, kann sich hierzu jeweils bis zum Vortag bis 15 Uhr telefonisch unter +49-30-2325-1964 einen Platz reservieren. Auch nach diesem Zeitpunkt ist ein Besuch einfach spontan möglich; nur eben ohne reservierten Platz.

Weiterführendes

Remix
Every Vow You Break (Original Mix)
Audioelle Rezeption der Sitzung durch Krake & Bense feat. Frosch

Mitschnitt
80. Sitzung des Innenausschusses des AGH Berlin, 17. Wahlperiode, komplett, 177MB OGG
Anhörung zur Berliner Videoüberwachung ab ca. 1:59:40h

Vorgeschlagenes Recht
Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes
Drucksache 17/3022, Mi, 15. Juni 2016, 17. Wahlperiode: Vorlage an den Innenausschuss – zur Beschlussfassung –

Geltendes Recht
Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin (Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz – ASOG Bln)
In der auf berlin.de verfügbaren Fassung vom 11. Oktober 2006 (GVBl. S. 930), zuletzt geändert durch Artikel V des Gesetzes über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604)

[Weiteres Material wie Stellungnahmen, Audioaufnahmen, zahlreiche Audio-Zitate sowie Photos werden an dieser Stelle nachgetragen.]

Bisherige Berichterstattung auf netzpolitik.org

Bald auch im Restaurant: Berliner Senat will Befugnisse zur Videoüberwachung an „gefährlichen Orten“ ausweiten, Mittwoch, 15. Juni 2016, Anna Biselli

Berliner Datenschutzbeauftragte: Geplante Ausweitung der Videoüberwachung wäre unverhältnismäßig, Montag, 20. Juni 2016, Anna Biselli

Videoüberwachungspläne des Berliner Senats: Die Zeit wird knapp und die Rechtmäßigkeit fehlt, Mittwoch, 22. Juni 2016, Anna Biselli

Der Autor dieses Beitrags hat der 80. Sitzung des Ausschuss am vergangenen Montag beigewohnt und beratend an der Gestaltung des weiter oben eingebunden Songs Every Vow You Break von Krake & Bense mitgewirkt.