US-Bedienstete von Polizei, Zoll und Militär übernehmen Sicherheitsaufgaben in Deutschland und der EU

Die gegenwärtige Auseinandersetzung um die digitale Bespitzelung durch Behörden der USA und Großbritanniens dreht sich vornehmlich um die Geheimdienste. Entsprechende Absprachen oder Abkommen (etwa gemäß dem sogenannten „NATO-Truppenstatut“) werden unter Verschluss gehalten; sogar der Regierungssprecher wollte hierzu in der Bundespressekonferenz am Montag keine Angaben machen.

Im Polizei- und Zollbereich jedoch unterhält vor allem Deutschland beste Beziehungen zu den USA. Der frühere Innenminister Wolfgang Schäuble nutzte die EU-Präsidentschaft Deutschlands 2007, um einen „transatlantischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ einzufädeln. Auf der Webseite des Weißen Hauses liest sich das so:

Counterterrorism and Law Enforcement Cooperation: Germany and the United States have a robust cooperative relationship on counterterrorism, law enforcement and homeland security matters.

Diesen Kurs bestätigte die Bundesregierung kürzlich in der Antwort auf eine Kleine Anfrage:

Deutschland hat sich mit allen Mitgliedstaaten der EU dem Ziel verpflichtet, einen europäischen „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zu errichten. Angesichts des immensen Austausches und Verkehrs mit den USA verwirklicht die enge Kooperation mit den amerikanischen Behörden die Einsicht, dass der gemeinsame Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne seine transatlantische Dimension weder machbar noch wünschenswert ist.

Abkommen zur Zusammenarbeit in Angelegenheiten von Polizei, Zoll und Forschung

Das deutsche Zollkriminalamt kooperiert seit 1973 zur „Drogen- und Terrorismusbekämpfung“ mit US-Behörden. Die Zusammenarbeit wird seitens der USA mittlerweile vom Department of Homeland Security (DHS) wahrgenommen, zu den weiteren Partnern gehören die Customs and Border Protection (CBP) und das Immigration and Customs Enforcement (ICE). Bezüglich der Strafverfolgung basiert die deutsch-amerikanische Zusammenarbeit auf einem Vertrag, der zuletzt 2003 erneuert wurde. Definiert wird dort die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, darunter etwa der „justizministerielle Geschäftsweg“ für Einreichung und Entgegennahme von Ersuchen. Auch die Übermittlung der Daten von Telekommunikationsanbietern werden hiervon erfasst. In einem Zusatzvertrag wurden Regelungen zur Erteilung von Bankauskünften, zur Videovernehmung und zu gemeinsamen Ermittlungsgruppen festgelegt. 2009 wurde ein weiteres Regierungsabkommen zur „Wissenschaftlichen und technologischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der zivilen Sicherheit“ zwischen dem Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) und dem DHS geschlossen. Als erstes „Pilotprojekt“ definierte der Vertrag ein Verbundvorhaben zum „Schutz kritischer Infrastrukturen“.

Diese und weitere Vereinbarungen zwischen Deutschland und den USA sollen jetzt als Blaupause für die Kooperation auch mit anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union dienen. Hierzu gehört etwa die Vereinbarung „Preventing and Combating Serious Crime“ (PCSC) von 2008, die trotz erheblicher datenschutzrechtlicher Bedenken von Oppositionsparteien, des Bundesrates und des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 2009 vom Bundestag ratifiziert wurde. Das Abkommen war ein persönliches Projekt von Wolfgang Schäuble:

Wir streben ein deutsch-amerikanisches Abkommen zur Intensivierung des Informationsaustausches an, denn wir brauchen einen gut funktionierenden Informationsaustausch zwischen unseren Staaten. Nur auf diese Weise ist es möglich, ein höchstmögliches Maß an Sicherheit für unsere Bürger zu gewährleisten.

Nach Vorbild des Vertrages von Prüm, der ebenfalls unter Schäuble EU-weit Gültigkeit erlangte, sehen die PCSC-Abkommen automatisierte Abfragen der nationalen Polizeidatenbanken mit Fingerabdrücken und DNA- Profilen vor. Bilaterale PCSC-Verträge sollen die Verfolgung, aber auch vorausschauende Verhinderung von „schwerwiegender Kriminalität“ sowie einer „ernsthaften Bedrohung für die öffentliche Sicherheit“ erleichtern.

Die Personenerkennungssysteme der US-amerikanischen Bundespolizei FBI gelten als die weltweit größten biometrischen Polizeidatenbanken. Zu den im Rahmen des PCSC mit dem FBI zu tauschenden Datenkategorien gehören sensible, personenbezogene Daten, darunter etwa zum Sexualleben oder der politischen Gesinnung von Betroffenen. Mit Einverständnis der übermittelnden Vertragspartei können Daten auch an Drittstaaten, internationale Organisationen oder Privatunternehmen weitergegeben werden.

Die deutsche nationale Kontaktstelle für den bilateralen Informationsaustausch ist das Bundeskriminalamt (BKA). Artikel 11 des PCSC-Abkommens betont, dass „Privatpersonen aus dem Abkommen keine Rechte erwachsen“. Wie üblich obliegt es dem BKA, die Betroffenen nach Gutdünken über den Datentausch zu informieren oder dies zu unterlassen, wenn dies die „ordnungsgemäße Erfüllung“ seiner Aufgaben gefährden würde. Das deutsch-amerikanische PCSC-Abkommen ist derzeit Gegenstand einer Klage vor dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs.

Zusammenarbeit von BMI und DHS in einer „Security Cooperation Group“ wird Vorbild für EU

Die operative Zusammenarbeit zwischen dem BKA und Bundesamt für Verfassungsschutz und dem DHS wird seit 2008 in einer „Security Cooperation Group“ ausgestaltet (Großbritannien unterhält hierfür mit dem DHS eine „Joint Contact Group“). Die Gruppe trifft sich halbjährlich auf Ebene der Vizeminister bzw. Staatssekretäre des Innern zum „Austausch zur Gefährdungslage“.

Auf der Agenda der „Security Cooperation Group“ stehen unter anderem die Themen „Nutzung des Internet durch terroristische Vereinigungen“, „Cyber-Sicherheit“, „Vorstellung des Gemeinsamen Terrorabwehrzentrums (GTAZ)“, „Terroristische Reisebewegungen“, „Luftsicherheit“ oder „Bekämpfung des gewalttätigen Extremismus“. Weitere Zusammenarbeitsformen werden „durch nach Bedarf stattfindende Treffen einzelner Arbeitsgruppen“ verabredet. Bekannt ist die Einrichtung von acht deratigen Arbeitsgruppen: „Staatsbürgerschaft, Kommunikation und Integration“, „Grenzüberschreitende Kriminalität und Geldwäsche“ (zwei Gruppen), „CBRN-Gefahren und Kooperation“, „Radikalisierung und terroristische Aktivitäten“, „Krisenmanagement“, „Cybersicherheit“, „Luftsicherheit“.

2010, kurz nach Abschluss des Vertrags von Lissabon, unterzeichneten die Europäische Union und die USA die sogenannte „Toledo-Erklärung“. Verabredet wurde, die Zusammenarbeit ähnlich der deutsch-amerikanischen „Security Cooperation Group“ auf alle 27 EU-Mitgliedstaaten auszuweiten. Angestrebt wurde die „Weiterführung der exzellenten Kooperation“ insbesondere zur „Luftsicherheit“, die Ausweitung auf andere Transportwege, die Überlassung von „predeparture information“ zum Abgleich mit Polizeidatenbanken sowie ein Austausch von Methoden zum technischen und „verhaltensbasierten“ Aufspüren von Risiken.

Zur „Luftsicherheit“ gehört unter anderem die Versagung von Flugreisen auf Basis einschlägiger „No Fly“-Listen sowie der Austausch von „Passenger Name Records“ (PNR) vor jedem Flug in die USA. Unter anderem hierzu (allerdings nicht nur) ist das 2002 eingerichtete Department of Homeland Security sogar unmittelbar in Ländern der Europäischen Union tätig. 394 Beamte des DHS sowie anderer Behörden und Dienststellen sind an mindestens sieben Flug- und 23 Seehäfen innerhalb der EU aktiv (Zahlen von 2011). Allein 2011 wurden 1.323 sogenannte „high-risk travelers“ von DHS-Angestellten ausfindig gemacht und daraufhin per „No-board-Empfehlung“ gegenüber den betreffenden Fluglinien an der Reise gehindert.

Keine US-Hoheitsrechte in Deutschland, dennoch Festnahme eines vermeintlichen Hackers in Frankfurt

Diese „Empfehlung“ kommt aber einer polizeilichen Anordnung gleich, denn die Fluglinien können sich nicht dagegen wehren. Die Versagung von Flügen in die USA wird auf Grundlage von Kriterien wie „ethnische Zugehörigkeit“, „Religionszugehörigkeit“ oder Essenswünschen vorgenommen. Es handelt sich also um ein vorurteilsbelastetes Profiling.

75 der 394 in der EU eingesetzten US-MitarbeiterInnen arbeiten in Deutschland. Hierzu gehören die Customs and Border Protection (CBP), das Immigration and Customs Enforcement (ICE), die Transportation Security Administration (TSA), der Secret Service (USSS), die Coast Guard (USCG), der Citizenship and Immigration Service (USCIS), das Office of Policy, die Federal Emergency Management Agency (FEMA), das Federal Law Enforcement Training Center (FLETC) und das National Protection and Programs Directorate (NPPD). Ihre Tätigkeiten werden als „Sicherung und Handhabung unserer Grenzen, Verstärken und Verwalten unserer Einwanderungsgesetze, Schutz und Sicherung des Cyberspace, und Gewährleistung von Widerstandsfähigkeit gegen Katastrophen aller Art“ beschrieben.

Die Bundesregierung erläutert, dass das DHS über keine Hoheitsrechte in Deutschland verfügt und redet sich heraus, es handele sich um das „Rechtsverhältnis zwischen den Fluglinien und US-Behörden“. Doch die US-Heimatschutzbehörde arbeitet auch mit deutschen Polizeien zusammen, etwa bei der Beobachtung von Operationen der EU-Grenzschutzagentur Frontex am Flughafen Frankfurt. In den von Wikileaks veröffentlichten Cables firmiert die US-Behörde gar als „DHS Frankfurt“.

Bezüglich des USSS hat es in mindestens einem Fall bereits einen direkten Zugriff am Frankfurter Flughafen gegeben: Nach einem Bericht des „Spiegel“ wurde 2008 ein vermeintlicher estnischer Hacker festgenommen, was zu diplomatischen Verstimmungen führte.

Absprachen zur geheimdienstlicher Zusammenarbeit und Telekommunikationsüberwachung in der informellen „Gruppe der Sechs“

Zu den Zusammenarbeitsformen zwischen der EU und den USA gehört die Einrichtung einer „U.S.-EU cyber-security working group“, die 2010 vereinbart wurde. Die konkrete Arbeit wird in vier Unterarbeitsgruppen (sog. „Expert Sub Groups“, ESG) vorgenommen („Public-Private-Partnerships“, „Cyber-Incident-Management“, „Awareness Raising“, „Cybercrime“). Von deutscher Seite sind das BMI und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik beteiligt. Seitens der EU nehmen die Generaldirektionen Digitale Gesellschaft und Inneres teil. Auch das Ratssekretariat, die polizeilichen und justiziellen Agenturen EUROPOL und EUROJUST sowie der „Koordinator für Terrorismusbekämpfung“ nehmen teil.

Die Polizeiagentur EUROPOL hat selbst mehrere Abkommen mit den USA geschlossen, darunter das „Agreement between the United States of America and the European Police Office“ und das „Supplemental Agreement between the European Police Office and the United States of America on the exchange of personal data and related infromation“. Die USA haben beantragt, direkt an einer internationalen Datensammlung von EUROPOL teilzunehmen.

Auch die EU-Grenzschutzagentur FRONTEX hat 2009 mit dem DHS ein Arbeitsabkommen („Working Arrangement“) abgeschlossen. Ein Jahr später wurde ein ergänzender „Cooperation Plan“ unterzeichnet. Eine weitergehende Zusammenarbeit ist laut Bundesregierung „in den Bereichen des Informationsaustausches zu Fragen des Grenzmanagements, Schleusung, Migrationsrouten, modus operandi, Präventionsstrategien sowie in der Aus- und Fortbildung ebenso wie in der Forschung und Entwicklung“ anvisiert.

Über eine eigene, informelle Struktur versuchen die sechs einwohnerstärksten EU-Mitgliedstaaten mehr Einfluss auf sicherheitspolitische Entscheidungen der Europäischen Union zu nehmen. 2003 gründeten die Regierungen Deutschlands, Frankreichs, Großbritanniens, Italiens und Spaniens (später auch Polens) die heutige „Gruppe der Sechs“. Mehrmals jährlich finden zweitägige Treffen auf Ministerebene statt, an denen teilweise auch die EU-Kommissarin für Inneres, Cecilia Malmström zugegen ist. Seit 2007 nehmen – auf Initiative des damaligen deutschen Innenministers Wolfgang Schäuble – das Heimatschutzministerium DHS sowie die für Justiz zuständige US-Generalbundesanwaltschaft teil. In der Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage findet sich hierzu sogar die Mitteilung, dass sich die dadurch auf „G6 +1“ erweiterte Gruppe auch mit geheimdienstlichen Aktivitäten und der Telekommunikationsüberwachung befasst:

Insbesondere wurden Maßnahmen gegen terrorismusverdächtige Drittstaatsangehörige im Aufenthaltsstaat zur Verhinderung von „sicheren Häfen“, die Zusammenarbeit unter den Nachrichtendiensten, die Notwendigkeit der Entwicklung gemeinsamer Datenschutzstandards sowie Lösungsansätze zur Gefahrenabwehr im Zusammenhang mit der grenzüberschreitenden Nutzung von elektronischen Kommunikationssystemen diskutiert.

US-Militär übernimmt polizeiliche Aufgaben in Deutschland

Im Herbst letzten Jahres wurde bekannt, dass auch die US-Armee auf deutschem Hoheitsgebiet polizeiliche Aktivitäten zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr betreibt. Bereits 2011 wurde beim European Command (EUCOM) der US-Streitkräfte bei Stuttgart die Dienststelle „Joint Interagency Counter Trafficking Center“ (JICTC) eingerichtet. Verfolgt werden sollen der illegale Drogenhandel, Geldwäsche, Waffenhandel und „Terrorismus“. Der Beitrag des JICTC besteht in logistischer Unterstützung für US-Polizeibehörden und ihre ausländischen Partner, technische Hilfe bei der Aufklärung und Überwachung, Austausch von Lagekenntnissen sowie Ausbildungshilfen für die Polizei- und Sicherheitskräfte der Partnerstaaten.

Über das konkrete Aufgabenspektrum des JICTC wurde jedoch nicht einmal die Bundesregierung informiert. Dies ist insbesondere deshalb pikant, da die Strafverfolgung in Deutschland ausschließlich zivilen Behörden obliegt. Immerhin wurde seitens der US-Regierung mitgeteilt, dass im JICTC 33 MitarbeiterInnen aus mehrenen Behörden tätig sind: Department of State, Department of Treasury, Department of Energy, Customs and Border Protection, Federal Bureau of Investigation (FBI), Immigrations and Customs Enforcement (ICE), Drug Enforcement Administration. Alle sind gleichzeitig dem US-Verteidigungsministerium unterstellt.

Die US-Regierung ist laut der Antwort auf eine Kleine Anfrage der Auffassung, „dass die Mitarbeiter von JICTC als ziviles Gefolge im Sinne des NATO-Truppenstatuts einzuordnen sind“. Die Bundesregierung hält dies unter bestimmten Voraussetzungen ebenfalls für denkbar. Die zivil-militärische Vermischung der Strafverfolgung sei demnach möglich, da die grundgesetzliche Trennung von Polizei und Militär nicht für ausländische Streitkräfte gelte. Daher würden sich laut der Bundesregierung „keine Beschränkungen für eine polizeilich-militärische Zusammenarbeit ergeben“. Anerkannt wird überdies, dass in den USA ein anderes Verständnis von „Sicherheit“ gilt:

Es wird zunächst darauf hingewiesen, dass die US-Regierung in ihrem Vorgehen nicht strikt zwischen Verteidigung und polizeilicher Gefahrenabwehr unterscheidet, sondern einen erweiterten Sicherheitsbegriff zugrundelegt.