IT-Planungsrat soll auf Marktstandards abstellen. Aber Was sind Marktstandards?

Heute in zwei Wochen, am 22. April, soll der IT-Planungsrat, der die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in IT-Fragen koordinieren soll, zum ersten Mal zusammenkommen. Dieser soll in Zukunft vorrangig „Marktstandards“ berücksichtigen. Was bedeutet dies für uns?

Beschlossen wurde dies am 25. Februar bei der „Zweite(n) Beratung und Schlussabstimmung Bundesregierung zum Vertrag über die Errichtung des IT-Planungsrats und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern – Vertrag zur Ausführung von Artikel 91c GG“ – Drs 17/427, 17/571. Im Wortlaut von 17/427 (S. 11) unter § 3 Festlegung von IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards:

(1) Für den im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung notwendigen Austausch von Daten zwischen dem Bund und den Ländern sollen gemeinsame Standards für die auszutauschenden Datenobjekte, Datenformate und Standards für Verfahren, die zur Datenübertragung erforderlich sind, sowie IT-Sicherheitsstandards festgelegt werden. Hierbei ist vorrangig auf bestehende Marktstandards abzustellen.

Wie bitte? Marktstandards? Mit diesem Begriff versuchen Freie-Software-Gegner schon seit längerem Offene Standards auszuhebeln und damit Freie Software zu verhindern. Die Argumentation lautet dann: „Lasst uns ein Format/Protokoll benutzen, das eine weite Verbreitung hat.“ Eine weite Verbreitung kann aber entweder durch einen Offenen Standard enstanden sein oder durch die Monopolstellung eines Software-Anbieters. Im Gegensatz zu Offenen Standards werden bei dieser Argumentation eben keine bestehenden Monopole aufgebrochen. Im Gegenteil, Migrationen zu Freier Software (oder anderen unfreien Lösungen) werden damit extrem erschwert.

Ist es den Gegnern nun gelungen, die derzeitige Situation abzusichern und Veränderungen zu verhindern? Wird der IT-Planungsrat bestehende Monopole im Sofwarebereich weiter sichern und in Zukunft neue schaffen? Hatte die Regierung nicht andere Ziele für Freie Software und Offene Standards? Was sagt denn der Koalitionsvertrag dazu?

Die Informationstechnik des Bundes bedarf der Konzentration, Standardisierung und Effizienzsteigerung sowie Bündelung vorhandener Ressourcen. Wir werden hierzu den Beauftragten der Bundesregierung für Informationstechnik stärken. Wir prüfen, wie die IT des Bundes sich zukünftig an offenen Standards orientieren und dabei auch Open-Source-Lösungen berücksichtigen kann. (S. 102)

Hat die Prüfung ergeben, dass die Regierung jetzt doch keine Offenen Standards will oder wie sollen wir das verstehen? In der Begründung für den Satz „Hierbei ist vorrangig auf bestehende Marktstandards abzustellen.“ (S. 88) steht:

Der Verweis auf den Vorrang bestehender Marktstandards in Satz 2 verpflichtet den IT-Planungsrat, vor der Prüfung, ob Bund und Länder eigene Standards entwickeln sollen, auf dem Markt zu prüfen, ob es dort bereits wirtschaftlichere Lösungen gibt.

Ah. Der Begriff Marktstandards soll als Gegensatz zu verwaltungseigenen Standards verstanden werden. Trotzdem ergibt der Begriff für mich keinen Sinn. Wie die EU-Kartellverfahren zu Webbrowsern oder Arbeitsgruppen-Servernzeigen, haben wir ja gerade das Problem, dass es oft keinen Markt gibt. Wenn proprietäre Standards einen Markt ermöglichen würden, dann gäbe es gar keine Notwendigkeit für Offene Standards. Statt von Marktstandards sollte man bei vielen verbreiteten Standards leider von Monopolstandards sprechen. (Bei der Bundestagswahlkampagne der FSFE hat Wolfgang Schäuble die Gefahr von „Dienstleistungsmonopolen“ bestätigt.)

Doch was meinen die Parteien dazu? Werfen wir einen Blick in das Plenarprotokoll 17/24 vom 25. Februar 2010. Zuerst äußert sich der parlamentarische Staatssekretär Dr. Christoph Bergner (S. 2129):

Erstens. In dem Staatsvertrag ist vorgesehen, dass IT-Standards im IT-Planungsrat durch Mehrheitsentscheidungen beschlossen werden. Solche Beschlüsse des IT-Planungsrats werden in allen Behörden Bindungswirkung entfalten. Umgekehrt kann auf Antrag des Bundes oder dreier Länder eine unabhängige Einrichtung überprüfen, ob eine Standardisierung wirklich notwendig ist. Das ist eine Sicherung, die verhindert, dass sich in der öffentlichen Verwaltung einseitig proprietäre Standards verfestigen.

Hier sieht es so aus, als ob der Entwurf vom BMI nicht gegen Offene Standards gerichtet ist. Proprietäre Standards werden als Gefahr dargestellt. Allerdings kein Wort dazu, dass proprietäre Standards sich bereits stark in der öffentlichen Verwaltung verfestigt haben. Aufgrund hoher Migrationskosten und Netzwerkeffekten wird sich daran ohne große Anstrengungen nichts ändern.

Auch der nächste Redner, Manuel Höferlin von der FDP, ist der Ansicht, dass Offene Standards selbstverständlich sind (S. 2131):

Auch die Forderung nach der vorrangigen Verwendung offener IT-Standards ist berechtigt. Die Koalition aus FDP und Union hat dies bereits im Koalitionsvertrag zum Thema gemacht. Es ist schön, dass Sie sich uns hier anschließen. […]

Die FDP steht im Deutschen Bundestag wie keine andere Fraktion für Wettbewerb und Mittelstandsförderung, sodass Sie von den Grünen mit der Forderung nach Verhinderung marktbeherrschender Positionen einzelner Anbieter bei uns offene Türen einrennen.

Liebe Kolleginnen und Kollegen von den Grünen, alle Forderungen, die Sie hier in Ihrem Entschließungsantrag stellen, sind vor allen Dingen eines: Selbstverständlichkeiten.

Das BMI sagt also, es wolle Offene Standards und für die FDP scheint dies auch selbstverständlich. Halina Wawzyniak von Die Linke – (S. 2132) ist der Ansicht, dass die Errichtung des IT-Planungsrats Freie Software behindert.

Die Verwendung freier Software mit offenem Quellcode wird durch die Einrichtung des IT-Planungsrats behindert statt ermöglicht. Es besteht weder eine hinreichende demokratische Legitimation des IT-Planungsrats und seiner Beschlüsse noch die Gewähr, dass bei dessen Beschlüssen datenschutzrechtliche Grundsätze gewahrt bleiben. Wir werden aus diesem Grund der Ratifizierung dieses Staatsvertrages unsere Zustimmung nicht geben. Da wir aber für Einzelfallprüfungen und nicht für allgemeine Ablehnung von Anträgen der Grünen stehen, haben wir uns entschlossen, dem Entschließungsantrag der Grünen, weil er einige unserer Kritikpunkte aufgreift, unsere Zustimmung zu geben.

Ja, Zentralisierung stellt eine potentielle Gefahr für Freie Software dar, aber das ist ein anderes Thema. Als Nächster in der Rednerliste hebt Dr. Konstantin von Notz von den Grünen seine Position hervor (S. 2133), welche sich mit der des Abgeordnetenhauses Berlin deckt:

Es müssen aber auch Vorkehrungen getroffen werden, dass die vorrangige Verwendung der Marktstandards nicht zu marktbeherrschenden Positionen von Anbietern der jeweiligen technischen Dienste führt. Wir wünschen uns außerdem, dass bei der Definition von technischen IT-Standards darauf hingewirkt wird, dass vorrangig offene IT-Standards eingesetzt werden. Und es bedarf mehr Transparenz – da stimme ich der Linken voll zu – durch eine regelmäßige Berichtspflicht. Der Deutsche Bundestag und die Öffentlichkeit müssen über die Entscheidungen und Berichte bezüglich des IT-Planungsrats zeitnah und regelmäßig informiert werden.

Diese Position wurde am 25. März mit dem Beschluss im Berliner Abgeordnetenhaus für den interfraktionellen Antrag zur „Berücksichtigung des Datenschutzes und Verhinderung von marktbeherrschenden Standards bei der Umsetzung des IT-Staatsvertrags“ (Abgeordnetenhaus Berlin Drucksache 16/3057, 17.03.2010, 16. Wahlperiode) einstimmig unterstützt.

Darin haben die Parteien noch einmal die größten Bedenken der FSFE zum Staatsvertrag ausgedrückt:

5. Die im Staatsvertrag vorgesehene vorrangige Verwendung bestehender Markstandards darf nicht zu marktbeherrschenden Positionen von Anbietern dieser technischen Standards führen.

6. Bei der Definition von technischen IT-Standards muss darauf hingewirkt werden, sowohl vorrangig offene IT-Standards einzusetzen, als auch einer marktbeherrschenden Stellung von Anbietern keinen Vorschub zu leisten.

Was bedeutet der Begriff Marktstandard nun für Offene Standards? Zunächst einmal können sich die Offenen-Standard-Gegener freuen, dass der Begriff untergebracht wurde. Sie werden später ihre Freude daran haben, den Käufern in der öffentlichen Verwaltung zu erklären, was ein Marktstandard ist. Alle Beteiligten, die sich öffentlich geäußert haben, scheinen sich einig zu sein, dass Offene Standards selbstverständlich sind und die Grundlage für eine erfolgreiche deutsche Wirtschaft darstellen. Aber was zählen ein paar Äußerungen zu Offenen Standards im Bundestag, welche wir aus dem Plenarprotokoll zitieren können, gegenüber einem Gesetzestext, der von Marktstandards spricht?

Was wir mit dem IT-Staatsvertrag bekommen werden, ist eine Verantwortliche dafür: die Beauftragte der Bundesregierung für Informationstechnik (BfIT) Cornelia Rogall-Grothe. Die Politiker sagen, dass sie Offene Standards wollen, und mit dem IT-Planungsrat hat die BfIT ein starkes Instrument den geäußerten Wunsch der Politik umzusetzen. Hat das BMI unwissentlich einen extrem missverständlichen Begriff gewählt, der gegen Offene Standards und dadurch gegen die geäußerten Ziele der Politik arbeiten wird oder war dies beabsichtigt? War es schlampige Arbeit bei der Begriffwahl oder ein bewusster Angriff auf Offene Standards?

Die Bundes-CIO wird sich in Zukunft daran messen lassen müssen, ob sie es schafft, bestehende Software-Monopole in der Öffentlichen Verwaltung aufzubrechen, oder ob sie bisherige Monopole weiter festigt und neue Monopole fördert. Unsere Aufgabe ist es, dies weiterhin genau zu beobachten.

Update 16. April: Herr Schallbruch, IT-Direktor im BMI, hat heute auf Nachfrage bei seinem Vortrag auf der re:publica den Begriff Marktstandards erläutert. Nach ihm werden Marktstandards vom BMI als Gegensatz zu Standards verstanden, die von der öffentlichen Verwaltung selbst entwickelt werden. Der Begriff sei nicht als Gegensatz zu Offenen Standards gemeint.