Interview zum Hinweisgeberschutzgesetz: „Whistleblowing stärkt den demokratischen Diskurs“

Whistleblower:innen sollen künftig besser geschützt sein, plant die Bundesregierung. Derzeit liegt der Gesetzentwurf von Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) im Bundestag, der noch Verbesserungen vornehmen kann. Denn obwohl der Entwurf über die Mindestvorgaben der EU hinausgeht, bleibt er hinter dem Versprechen aus dem Koalitionsvertrag zurück, umfassenden Schutz für Hinweisgebende zu garantieren.

Wir haben mit Kosmas Zittel, dem Geschäftsführer von Whistleblower-Netzwerk e.V., über die verpassten Chancen des Gesetzentwurfs gesprochen – und darüber, an welchen Stellen der Bundestag nachbessern sollte.

netzpolitik.org: Jüngst haben FragDenStaat und das ZDF Magazin Royale die sogenannten NSU-Akten aus Hessen veröffentlicht. Die sollten eigentlich noch jahrzehntelang unter Verschluss bleiben. Wäre die Person, die die Geheimakten weitergegeben hat, vom Gesetz in seiner jetzigen Form geschützt – und wäre diese Form von Whistleblowing in Zukunft möglich?

Kosmas Zittel: Nein, die Person wäre nicht geschützt. Zum einen, weil Verschlusssachen weitgehend vom Anwendungs- und Schutzbereich des Gesetzes ausgenommen sind, der Bereich nationale Sicherheit sogar vollständig. Zum anderen, weil öffentliches Whistleblowing, also die Weitergabe von Informationen an die Medien, nur in wenigen Ausnahmefälle geschützt ist. Beides sind Bereiche, in denen der Regierungsentwurf für ein Hinweisgeberschutzgesetz unserer Ansicht nach zwingend nachgebessert werden muss.

netzpolitik.org: Nun schlägt das Whistleblower-Netzwerk spezielle Anlaufstellen für Whistleblower:innen aus dem geheimen Schutzbereich vor, etwa in Form eines Bundestransparenzbeauftragten. Welche Funktion soll diese Stelle erfüllen?

Kosmas Zittel: Eine derartige Anlaufstelle könnte zwei Funktionen haben. Zu einem könnte sie prüfen, ob die Einstufung als Verschlusssache überhaupt berechtigt war. Bislang fehlt es in diesem Bereich nämlich an unabhängigen externen Kontrollen. Stattdessen bleibt es den Behörden und deren Geheimschutzbeauftragten überlassen, zu prüfen, was unter Verschluss gestellt wird. Ein:e Bundestransparenzbeauftragte:r könnte stichprobenartig und eigeninitiativ sowie auf Aufforderung prüfen, ob eine Einstufung berechtigt ist und sie gegebenenfalls aufheben.

Außerdem könnte ein:e Bundestransparenzbeauftragte:r eine Anlaufstelle für Whistleblower aus dem Geheimschutzbereich sein. Dann könnte sich zum Beispiel eine Geheimdienstmitarbeiterin an diese Stelle wenden und sagen ‚Hier wird etwas unter Verschluss gestellt, was nicht unter Verschluss gestellt werden sollte, weil es sich um einen gravierenden Missstand handelt‘. Derartige spezielle Anlaufstellen für Whistleblower aus dem Geheimschutzbereich gibt es auch in anderen Ländern.

Das System „Verschlusssache“ hinterfragen

netzpolitik.org: Den öffentlichen Dienst fasst der Gesetzentwurf ohnehin nur mit Samthandschuhen an. Würde eine Stelle dieses Bundestransparenzbeauftragten reichen, um effektive Kontrolle sicherzustellen oder sollten die Bestimmungen zu den Verschlusssachen komplett aus dem Entwurf rausfallen?

Kosmas Zittel: Für den öffentlichen Dienst stellt das Hinweisgebergesetz durchaus einen Fortschritt dar, unter anderem, weil es beim Whistleblowing das sogenannte Dienstweg-Prinzip aufhebt. Aber wir kritisieren in der Tat, dass man den Whistleblowerschutz durch die Einstufung einer Information als Verschlusssache weitgehend aushebeln kann. Hier sollte der Gesetzentwurf nachgebessert werden.

Sinnvoll wäre es zudem, sich das Thema Verschlusssachen grundsätzlich anzuschauen und sich als Gesellschaft zu fragen: Welche Informationen sollte ein Staat durch die Einstufung als Verschlusssache überhaupt der öffentlichen Kontrolle und dem demokratischen Diskurs entziehen dürfen. Zwar gibt es Vorgaben, welche Informationen eine Behörde unter Geheimschutz stellen darf, aber die sind sehr weit gefasst und lassen viel Ermessensspielraum. Bereits jetzt ist die Zahl der Verschlusssachen in Deutschland unglaublich hoch. Es besteht die Gefahr, dass sie künftig deutlich zunehmen wird, wenn man Informationen so gegen Whistleblowing immunisieren kann.

netzpolitik.org: Die Ampelkoalition hatte ursprünglich versprochen, dass das Melden erheblicher Missstände aller Art vom Gesetz erfasst werden sollte. Nun soll der Anwendungsbereich auf bestimmte Tatbestände beschränkt bleiben. Was bedeutet das für künftige Whistleblower:innen, wenn ihnen etwa im Betrieb Missstände auffallen?

Kosmas Zittel: Das führt zu mehr Rechtsunsicherheit und hat damit abschreckende Wirkung auf Whistleblower. Meist handelt es sich um juristische Laien, denen es schwer fällt, zu beurteilen, ob es sich bei dem Missstand tatsächlich um einen Gesetzesverstoß handelt, und dann auch noch um einen, der in den sachlichen Anwendungsbereich des Hinweisgeberschutzgesetzes fällt – also etwa ein Verstoß gegen das Strafrecht oder ein bestimmtes bußgeldbewehrtes Vergehen.

Bei Cum-Ex war zum Beispiel jahrelang unklar, ob das überhaupt illegal ist. In anderen Bereichen hinkt der Staat den technischen Entwicklungen hinterher und hat noch keine Regelungen geschaffen. Whistleblower weisen uns auf derartige Regelungs- und Kontrolllücken hin. Deswegen sollten sie auch dann geschützt sein, wenn sie gravierende, aber noch legale Missstände aufdecken.

netzpolitik.org: Potenzielle Whistleblower:innen müssten also erst zum Anwalt gehen, bevor sie Verstöße melden, damit sie rechtlich auf der sicheren Seite sind?

Kosmas Zittel: Ja, aber bei Cum-Ex hätte selbst ein Anwalt seinerzeit nicht mit Sicherheit gewusst, ob es sich um einen Gesetzesverstoß handelt. In anderen Fällen, wie zum Beispiel zuletzt bei Facebook oder der Unterversorgung in der Pflege, hätte der Anwalt dem potenziellen Whistleblower mitteilen müssen, dass es sich zwar um einen gravierende Missstand handelt, aber leider um einen legalen. Dann besteht kein Schutz für Whistleblower.

Whistleblowing kann psychisch und finanziell belasten

netzpolitik.org: Neben einer Unterstützung im Vorfeld dürften Hinweisgebende auch nach einer Meldung von Missständen Hilfe brauchen. Wie sehen eure Erfahrungen aus der Praxis damit aus?

Kosmas Zittel: In der Tat brauchen Whistleblower auch nach der Meldung Unterstützung. Sie befinden sich in einer schweren emotionalen Lage und sind hin- und hergerissen zwischen ihrer Loyalität zum Arbeitgeber und der Loyalität zu ihren Werten. Sie wissen nicht, wem sie vertrauen können. Nach ihrer Meldung sind sie oft Repressalien wie Mobbing ausgesetzt. Oft werden sie von den Kolleg:innen ausgegrenzt und vereinsamen.

Der Arbeitgeber unterstellt dem Whistleblower oft Schädigungsabsicht und geht unter einem Vorwand arbeitsrechtlich gegen ihn vor. Das heißt, er schiebt andere Begründungen vor, die vermeintlich nichts mit dem Whistleblowing zu tun haben, um eine Entlassung oder andere Repressalien zu rechtfertigen. Dagegen kann sich der Whistleblower in einem meist langwierigen Gerichtsprozess wehren. Aber das ist zum einen sehr kräftezehrend, zum anderen natürlich eine Frage von finanziellen Ressourcen. Da ist der Arbeitgeber meistens besser aufgestellt.

Im Endeffekt verlieren die meisten Whistleblower binnen eines Jahres ihren Job und haben Probleme, einen neuen zu finden. Insgesamt ist das also eine Situation, die für den Whistleblower psychisch und finanziell sehr belastend ist.

netzpolitik.org: Nun ist ja das Ziel dieses Gesetzes, genau solche Repressalien zu verhindern. Allerdings bleibt der Entwurf bei Beratung und Unterstützung im Nachgang und auch im Vorfeld beschränkt. Wo müsste der Bundestag nachbessern?

Kosmas Zittel: Uns und anderen Nichtregierungsorganisationen fehlt unter anderem ein sogenannter Unterstützungsfonds, wie er auch in der EU-Whistleblowing-Richtlinie anregt wird. Aus einem derartigen Fonds könnten kompensatorische Leistungen und Beratung für Whistleblower finanziert werden. Das wäre ein Signal an Whistleblower: Ja, wir erkennen an, dass du Belastungen ausgesetzt bist, dass du einen Anwalt brauchst, dass du vielleicht sogar deinen Job verlierst – und das, obwohl du das Richtige tust. Und wir als Gesellschaft erkennen an, dass der Prozess des Whistleblowings mit all seinen Folgen eine sehr schwere psychische Belastung darstellt, für deren Bewältigung du vielleicht Unterstützung brauchst.

Ebenfalls wichtig ist, dass es zivilgesellschaftliche Beratungsstellen gibt, wie wir sie zum Beispiel anbieten. Zwar können sich Whistleblower künftig an eine staatliche Meldestelle wenden, aber vielen Whistleblowern, gerade aus dem öffentlichen Dienst, fällt es schwer, sich an eine Behörde zu wenden, weil sie bezweifeln, dass diese wirklich unabhängig ist.

“Entwurf lässt Hinweisgebende im Stich”

netzpolitik.org: Manche warnen davor, dass der Schutz für Hinweisgebende missbraucht werden könnte und eine Flut an Denunzianten zu erwarten ist. Gibt es dazu Erfahrungen aus dem Ausland? Ist diese Furcht berechtigt?

Kosmas Zittel: Wie wir aus Studien und Erfahrungen wissen, ist diese Angst unberechtigt. Auch die von Wirtschaftsvertretern geäußerte Befürchtung, Arbeitnehmer könnten versuchen, einer drohenden Entlassung durch Abgabe einer Meldung zu entgehen ist übertrieben. Das funktioniert in der Regel rein vom zeitlichen Ablauf nicht.

Im Übrigen hegen die meisten Whistleblower keine Schädigungsabsicht gegenüber ihrem Arbeitgeber. Es kann natürlich sein, dass sich die Einstellung des Hinweisgebers gegenüber dem Arbeitgeber im Laufe des Whistleblowing-Prozesses ändert, wenn etwa vom Arbeitgeber nicht angemessen darauf reagiert wird oder wenn sie Repressalien ausgesetzt sind. Viel hängt also davon ab, wie der Arbeitgeber mit Whistleblowing umgeht.

Hinweisgeberfreundliche Organisationskultur hilft

netzpolitik.org: Die Wirtschaft hat auch Sorge, dass auf sie ein hoher bürokratischer Aufwand zukommt, weil sie ab einer bestimmten Mitarbeiterzahl interne Meldestellen einrichten müssen. Wie praktikabel sind von mehreren Unternehmen gemeinsam betriebene Meldestellen, um dieses Problem zu entschärfen? Ist das überhaupt ein Problem?

Kosmas Zittel: Das ist gerade für kleinere Unternehmen sicherlich ein Weg, wie sie die gesetzlichen Vorgaben ohne großen Aufwand erfüllen können, gerade wenn sie eine externe Anwaltskanzlei beauftragen. So ein Vorgehen birgt allerdings die Gefahr, dass der Hinweisgeberschutz nicht richtig im Unternehmen verankert wird. Neben einer Meldestelle braucht es dafür ein hinweisgeberfreundliche Organisationskultur, zu der ein Arbeitgeber beispielsweise durch Schulungen der Mitarbeitenden beitragen kann. Zudem sollte die Führungsebene klar kommunizieren, dass sie es begrüßt, wenn Arbeitnehmer:innen auf Missstände hinweisen. Ohne eine hinweisgeberfreundliche Kultur werden Unternehmen und Behörden nur wenige Meldungen bekommen. Das wäre eine vertane Chance, weil Whistleblower frühzeitig darauf hinweisen können, wenn irgendwas im Unternehmen oder in einer Behörde grundsätzlich schiefläuft. Solche Entwicklungen können Whistleblower aufdecken, bevor der Schaden zu groß wird.

netzpolitik.org: Als Alternative sollen externe Meldestellen bereitstehen, etwa beim Bundesamt für Justiz. Sollten sich Whistleblower:innen lieber an diese Stellen wenden, schon allein, weil sie unabhängig vom eigenen Unternehmen sind? Was dient effektiver dem Aufdecken und Beseitigen von Missständen?

Kosmas Zittel: Das lässt sich nicht so generell beantworten. Deswegen ist es richtig, es dem Whistleblower zu überlassen, zu entscheiden, ob er eine Meldung intern oder extern abgibt. Schließlich kann er am besten einschätzen, welches der vielversprechendere Weg ist. Viel hängt davon ab, wie das Unternehmen beim Whistleblowing aufgestellt ist. Besitzt es eine Meldestelle, der man vertrauen kann und wo man das Gefühl hat, die Probleme werden dann tatsächlich adressiert? Dann gibt es in der Tat viele Missstände, die sich über eine interne Meldung am besten abstellen lassen.

Im Übrigen sorgt das Gesetz für einen fruchtbaren Wettbewerb zwischen internen und externen Meldestellen. Weil sich der Whistleblower eben immer auch an eine externe Stelle wenden kann, ist das ein starker Anreiz für Arbeitgeber, eine gute interne Stelle zu schaffen. Wenn ihm das gelingt, dann werden sich Whistleblower, das wissen wir aus Erfahrungen und Studien, in den allermeisten Fällen zunächst an diese interne Stelle wenden.

Löchriger Hinweisgeberschutz

netzpolitik.org: Anonyme Hinweise sollen zwar grundsätzlich entgegengenommen werden, aber eine Verpflichtung dafür gibt es nicht. Außerdem sollen solche Hinweise nur nachrangig bearbeitet werden. Reißt da die Bundesregierung nicht eine riesige Schutzlücke auf?

Kosmas Zittel: Vor allem ist es ein bisschen absurd. Man stelle sich vor, eine Meldestelle, die vielleicht personell nicht so gut aufgestellt ist, bekommt eine ganze Reihe von Hinweisen, die zwar relevant, aber nicht gravierend sind. Und dann bekommt sie eine anonyme Meldung, die potenziell einen Missstand mit massiven Auswirkungen aufdeckt. Trotzdem muss die Meldestelle erst die weniger gravierenden Meldungen bearbeiten, bevor sie sich, wenn sie noch Kapazitäten hat, um die gravierende kümmern kann.

Die Befürchtung, dass über anonyme Kanäle mehr missbräuchliche Meldungen abgegeben werden ist übrigens übertrieben, wie wir aus Studien und Erfahrungen wissen. Vielen Whistleblowern fällt es leichter, eine Meldung zunächst anonym abzugeben, weil sie nicht wissen, wem sich noch vertrauen können. Wenn die interne Meldestelle an eine externe Anwaltskanzlei ausgelagert wurde, kennen sie die Person nicht und können sie nicht einschätzen. Dann ist es für Whistleblower hilfreich, einen Hinweis zunächst anonym einreichen zu können. Wenn sie im Lauf der weiteren Kommunikation das Gefühl bekommen, sie können der Person vertrauen, sind sie oft bereit, ihre Identität im weiteren Prozess preiszugeben.

Warum Missstände an Medien durchgestochen werden

netzpolitik.org: Wie sieht es mit einem Gang an die Medien aus? In der Vergangenheit war das ja oft der Hauptkanal, über den die Öffentlichkeit überhaupt von Missständen erfahren hat. Das soll aber künftig nur in Ausnahmefällen möglich sein. Wird das dazu führen, dass Missstände unter den Teppich gekehrt werden?

Kosmas Zittel: Ja, es wird dazu führen, dass diese gravierenden Missstände weiterhin nur in Ausnahmefällen an die Öffentlichkeit kommen. Schlicht und einfach deshalb, weil Whistleblower bei einer Offenlegung nur in wenigen Ausnahmefällen geschützt sind. Hier wird die Chance vertan, durch die Erleichterung von Offenlegungen den demokratischen Diskurs zu stärken. Viele Fälle zeigen, dass es gerade bei grundlegenden Fehlentwicklungen oft der Öffentlichkeit bedarf, damit Missstände abgestellt und Verantwortliche zur Rechenschaft gezogen werden. Abgesehen davon wird durch derart restriktive Regelungen das Grundrecht des Whistleblowers auf Meinungsäußerungsfreiheit stark eingeschränkt.

netzpolitik.org: Im Grunde ist also fast zu erwarten, dass es in vielen Fällen so weiterlaufen wird wie bisher: Dass gerade bei rechtlich unsicheren Sachen oder bei gravierenden Missständen, etwa im Geheimdienstbereich, Informationen anonym an Medien durchgestochen werden.

Kosmas Zittel: Ja, es ist zu erwarten, weil Anonymität und Informantenschutz dem Whistleblower einen gewissen Schutz bieten. Aber selbst bei anonymen Meldungen gelingt es dem Arbeitgeber häufig, herauszufinden, wer der Whistleblower ist. Gerade auf besonders brisante Informationen haben meist nur wenige Mitarbeiter:innen Zugriff.

netzpolitik.org: Und der ganze Schutz, der im Gesetz vorgesehen ist, greift in solchen Fällen natürlich nicht.

Kosmas Zittel: Nein, dieser Schutz greift nur dann, wenn die gesetzlichen Vorgaben erfüllt sind und der Whistleblower sich an den vom Gesetz vorgegebenen Prozess hält. Der Gesetzentwurf erlaubt unmittelbare Offenlegungen an die Medien nur in sehr wenigen Ausnahmefällen, etwa wenn der Rechtsverstoß eine unmittelbare oder offenkundige Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellt. Wenn die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind, dann ist man als Whistleblower auch nicht geschützt.