Das große Scannen: Was darf in die elektronische Akte der Jobcenter?

„Jetzt starten WIR ohne Papier“. „Ihre Akte wird elektronisch – moderner, schneller, sicherer“. Mit diesen Sprüchen und passender Clip-Art wirbt das Jobcenter Berlin Pankow für die elektronische Akte (pdf), die es seit gut einem Monat einsetzt. Nach den Agenturen für Arbeit, die sie bereits seit einigen Jahren nutzen, speichern nun auch mindestens 303 der bundesweit 408 Jobcenter die oft mehrere hundert Seiten starken Akten in einer zentralen Datenbank der BA. Welche Dokumente und personenbezogenen Daten in der elektronischen Akte landen, die nicht in einem verstaubten Regal steht, sondern zentral organisiert und zunehmend durchsuchbar ist, wird vor dem Hintergrund einer Algorithmisierung öffentlichen Handelns eine wichtige Frage.

Heute werden Bescheide nach wie vor postalisch zugestellt, Sanktionen abgeschickt und Einsprüche an den Poststellen abgegeben. Das gibt Rechtssicherheit. Elf Millionen Briefe versenden Behörden, die mit der BA zusammenarbeiten, pro Monat. Vielleicht erreichen sie noch einmal so viele Anträge und Antworten. Bis 2020 soll dieser Schriftverkehr laut eGovernment-Gesetz zumindest teilweise online stattfinden. Die Regeln für die Digitalisierung von Akten sind aber noch nicht ausgehandelt. Zudem braucht selbst die digitale Verwaltung erstaunlich analoge Zwischenschritte, wie die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage (pdf) der Bundestagsabgeordneten Jessica Tatti für die Linksfraktion zeigt.

Vier Scan-Zentren

Der Name „eAkte“ verspricht, dass sich Papierberge in Luft auflösen, gemeinsam mit dem Versand von Millionen von Briefen und der Herausforderung, Dokumente nach dem Ablauf der Speicherfristen zu schreddern. Doch davon ist die derzeitige Praxis in Jobcentern noch ein Stück entfernt. Heute gilt: Die postalisch versendeten Dokumente müssen eingescannt und so gespeichert werden, sodass sie wieder auffindbar sind. Diese Aufgabe hat die BA für dreiviertel der Jobcenter, die sie zusammen mit Kommunen vor Ort betreibt, an die Deutsche Post AG abgegeben. Ihr Tocherunternehmen E‑POST Solutions GmbH betreibt für die BA vier eigene Scan-Zentren in Halle (Saale), Berlin, Köln und dem baden-württembergischen Böblingen. Getestet wurde die Zusammenarbeit seit 2010 unter Einbeziehung des damaligen Bundesdatenschutzbeauftragten Peter Schaar.

Leiharbeiterinnen und Arbeiter korrigieren Einträge händisch

Die gescannten Dokumente werden im PDF-Format gespeichert und mit Metadaten, etwa einer eindeutigen Dokument-ID und dem Scan-Zeitpunkt versehen. Optische Zeichenerkennung wird laut Bundesregierung bisher dafür genutzt, die „Kundennummer“, den Akten- und den Dokumenttyp auszulesen und der PDF-Datei zuzuordnen. „Eine vollständige Erschließung der Textinhalte mittels OCR-Erkennung“ werde derzeit geprüft. In einem Zwischenschritt werden die Einträge händisch überprüft und korrigiert. Dabei kommen auch Leiharbeiterinnen und Arbeiter zum Einsatz, laut Bundesregierung bei nahezu allen Schritten: Der Vorbereitung der Dokumente, dem Scannen sowie beim zwischenzeitlichen Lagern der Dokumente. Die Posttochter bewahrt die Dokumente für einige Woche auf und vernichtet sie dann.

Aus dem internen E‑POST-System werden die PDFs dann an eine von der BA selbst betriebene Datenbank geschickt. Sachbearbeiterinnen und Bearbeiter können via Intranet auf sie zugreifen. Jessica Tatti begrüßt die eAkte grundsätzlich: „Die Einführung der eAkte in den Jobcentern ist zunächst positiv zu bewerten. Sie kann dafür sorgen, dass eingereichte Unterlagen von Erwerbslosen nicht mehr zwischen dem Briefkasten des Jobcenters und den Sachbearbeiter*innen verloren gehen und sich dadurch der Erhalt von existenzsichernden Leistungen verzögert“.

Jobcenter entscheiden selbst, was eingescannt wird

Nicht bekannt ist, welche Unterlagen derzeit von den verschiedenen Jobcentern im Alltag eingescannt werden. Das ist kritisch zu sehen, da Menschen ihnen weitreichende Einblicke in die Lebensumstände geben müssen. Was einmal in einem der Scan-Zentren angelangt ist, wird gescannt, gespeichert und zunehmend automatisch durchsuchbar. Die BA stellt eine „Arbeitshilfe“ bereit, laut der das Scannen von Personal- und Sozialversicherungsausweisen oder Versicherungsdokumente „nicht zulässig“ oder „nicht erforderlich“ sei. Kontoauszüge würden „in der Regel nicht digitalisiert“, schreibt die Bundesregierung in der Antwort auf die Anfrage.

Doch die Entscheidung darüber, was in die Scan-Zentren geschickt und damit in der BA-Datenbank landet, trifft das jeweilige Jobcenter selbst. Sachbearbeiterinnen und Bearbeiter dürfen seit einem Urteil des Bundessozialgerichts von 2008 Kontoauszüge verdachtsunabhängig für die letzten drei Monate einfordern und sich vorlegen lassen. Sie und müssen Betroffene lediglich darüber aufklären, dass Verwendungszwecke auf ihren eigenen Kontoauszügen schwärzen dürfen. Seitdem gibt es neuere Urteile von anderen Gerichten, etwa vom Landessozialgericht Berlin und Brandenburg. Das erlaubt, Kontoauszüge in die Akte aufzunehmen und sieht den Vorgang als „rechtsmäßige Speicherung von Daten“ an. Schwer vorstellbar, dass jetzt nicht zumindest in einigen Jobcentern Kontoauszüge zum Scannen verschickt werden.

Forderung nach zentralen Regelungen

Tatti sagt dazu: „Die Entscheidung, welche Unterlagen unter welchen Voraussetzungen eingescannt und gespeichert werden, darf nicht den einzelnen Jobcentern überlassen werden. Die BA muss hierzu eine verbindliche Weisung erlassen“. Eine solche Weisung (pdf) hat sie in einem anderen Bereich schon erlassen. Darin ist die Einhaltung der Aufbewahrungs- und Löschfristen der Dokumente, die Jobcenter bekommen, geregelt . Diese sind im Unterschied zur vorherigen Aktensammlung nun technisch einfacher einzuhalten.

Einer mit anderen Datenquellen verknüpf- und kombinierbaren BA-Datenbank schiebt derzeit der besondere Status des Sozialdatenschutzes einen Riegel vor. Dennoch kann eine zukünftig wohl im Volltext durchsuchbare Datenbank, die sensible Daten wie Kontoauszüge enthält, die strukturelle Informationsasymmetrie zwischen Jobcenter und Empfängerinnen sowie Empfängern von Arbeitslosengeld II verstärken. Schon heute müssen sich Menschen vor der Behörde nackt machen, ärztliche und psychologische Gutachten landen beispielsweise standardmäßig in den Akten. Durchsuchbar und verknüpft in einem zentralen Speicher, werden sie zu einer Grundlage für algorithmische Entscheidungssysteme, die in Zukunft möglicherweise eingesetzt werden. Deswegen ist es wichtig, jetzt darüber zu diskutieren, was darin landen darf.

Laut Bundesregierung genügt die Datenbank den IT-Grundstandards des Bundesamts für Informationssicherheit (BSI). Klar ist aber: Je mehr Detailtiefe staatliche Datenbanken mit personenbezogenen Daten von Bürgerinnen und Bürgern erlangen, desto attraktiver werden sie für Angriffe und Missbräuche und desto schwerer wiegen eventuelle Sicherheitslücken und Leaks. Das wirft die grundlegende Frage auf, ob intime Sozialdaten von Millionen von Menschen überhaupt in einer einzelnen Datenbank, so gut sie auch gesichert sein mag, gespeichert werden sollten.

Korrektur 19.07.2018: In einer früheren Version des Artikels stand, dass das Bundessozialgericht 2008 auch das Kopieren und Speichern von Kontoauszügen erlaubt hätte. Das ist falsch, laut Urteil müssen sie nur vorgelegt werden. Seitdem gab es andere Urteile, die die Aufnahme von Kontoauszügen in die Akte erlauben.