Der deutsche Breitbandausbau, ein einziger Kabelsalat

Um die deutsche Breitbandpolitik ist es bekanntlich nicht gut bestellt: Besonders in ländlichen Gebieten herrschen weiterhin weiße Flecken vor, wenn es um Internet-Anschlüsse jenseits von 50 MBit/s geht; diverse Bundesministerien kochen ihre eigenen Ausbaustrategien; das zuständige Verkehrsministerium beschränkt sich darauf, ohne Rücksicht auf Verluste das im Koalitionsvertrag verankerte Breitbandziel von flächendeckenden 50 MBit/s bis 2018 zu erreichen; und die an sich unabhängige Bundesnetzagentur lässt sich vom Ex-Monopolisten Deutsche Telekom umgarnen, dessen Vectoring-Pläne zu einer Re-Monopolisierung des Netzes führen und dadurch den Ausbau mit Glasfaserleitungen verzögern dürften.

Mit der Absicht, diesen gordischen Knoten zu durchschlagen, hat die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen bereits im November des Vorjahres einen Vorstoß gestartet, der unter anderem auf einen Verkauf der Anteile hinauslaufen würde, die der Bund an der Deutschen Telekom AG hält – derzeit handelt es sich um immerhin 14,5 Prozent. Auf den freien Markt sollen die Aktien jedoch nicht kommen, sondern an die (sich im Staatsbesitz befindende) Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) veräußert werden, die ebenfalls mit 17,4 Prozent am „Rosa Riesen“ beteiligt ist. Das soll zwei Fliegen mit einer Klappe schlagen: Der Erlös von geschätzten zehn Milliarden Euro soll in den Breitbandausbau gesteckt werden und zudem soll das den Interessenskonflikt auflösen, den der Bund in seiner Eigenschaft als (Teil-)Eigentümer, Auftraggeber und Regulierer hat.

Unabhängigkeit der Bundesnetzagentur in Frage gestellt

Am Freitag vorvergangener Woche luden die Grünen deshalb zu einem Fachgespräch in den Bundestag, um mit Vertretern aus Wirtschaft und Forschung den Vorschlag auf seine Tauglichkeit abzuklopfen. Uneingeschränkte Einigkeit herrschte darin, dass tatsächlich ein Interessenskonflikt auf mehreren Ebenen vorliegt. Aufgrund der Beteiligung des Bundes an der Deutschen Telekom schaue etwa der Finanzminister „auf die Dividende, die er bekommen kann, er schaut auch auf den Aktienkurs des Unternehmens“, führte Klaus Holthoff-Frank aus, Generalsekretär der Monopolkommission. Scharfe Regulierung, die gegebenenfalls zu Lasten des Aktienkurses gehe, erzeuge so Probleme, erklärte Holthoff-Frank.

Institutionell lasse sich die mangelnde Unabhängigkeit der Regulierung an einem Vergleich der Bundesnetzagentur (BNetzA) mit dem Bundeskartellamt ablesen, sagte Holthoff-Frank. So handle es sich beim Präsidenten der Wettbewerbschützer um einen Beamten, dessen Job nicht auf Zeit angelegt sei. Sein Kollege von der BNetzA, Jochen Homann, habe jedoch einen fünfjährigen Vertrag, genauso wie sein Vize-Präsident.

„Die Bundesregierung kann das Präsidium der Netzagentur aus ‚wichtigen Gründen’ abberufen. Was ‚wichtige Gründe’ sind, ist nirgendwo definiert. Gleichzeitig hat man wichtige Regulierungsentscheidungen in die Präsidentenkammer gelegt, also genau auf diese drei Personen, die diesen Restriktionen unterliegen“, sagte Holthoff-Frank. Das bedeute nicht zwangsläufig, dass Entscheidungen in jedem Fall „interessengeleitet“ seien. Aber im Vergleich zum Bundeskartellamt sei die Unabhängigkeit „nicht so stark ausgeprägt“, so Holthoff-Frank. Dazu kommt noch, dass die Fachaufsicht über die BNetzA teils beim Wirtschaftsministerium, teils beim Verkehrsministerium liegt.

Für ihre Planung beim Ausbau sei die Wirtschaft auf einen unabhängigen Regulierer angewiesen, erklärte ein Vertreter des niedersächsischen Netzbetreibers EWE TEL. Selbst für einen Ausbau ohne staatliche Förderungen brauche es einen „Schiedsrichter, der keinen Draht zu einer der beiden Mannschaften hat“. Die Vectoring-Entscheidung der BNetzA lasse jedoch einen anderen Schluß zu. Jürgen Grützner vom Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten (VATM) sagte: „Die Investoren werden ständig vor den Kopf geknallt. Alle zwei, drei Jahre geht der Regulierer hin und stellt auf die Probe: Gibt es denn morgen noch die Vorleistungen, die ihr als Investor braucht?“

Forderung nach Bundesbreitbandgesellschaft findet keine Resonanz

Auseinander gingen freilich die Meinungen, wie man diesen Interessenskonflikt am besten auflösen kann. Die Grünen plädieren für einen Vermögenstausch, der nicht auf eine komplette Privatisierung der Deutschen Telekom hinauslaufen würde. Stattdessen soll die KfW mittels Zuweisungsgeschäft verpflichtet werden, die Anteile zu erwerben und in ihrem Bestand zu übernehmen. Das würde auch Kursveränderungen verhindern.

Jedenfalls gehe es nicht darum, „Tafelsilber zu verscherbeln“ und Privatisierung „als Selbstzweck“ zu betreiben, betonte Sven-Christian Kindler, Sprecher für Haushaltspolitik der grünen Bundestagsfraktion. Die Einnahmen von etwa zehn Milliarden Euro sollten demnach in eine neu zu gründende Bundesbreitbandgesellschaft fließen, die gemeinsam mit Kommunen Tiefbauarbeiten übernehmen und zumindest Leerrohre verlegen soll, bei Bedarf auch Glasfaserleitungen. Netzbetreiber könnten diese sogenannte passive Infrastruktur dann anmieten und sie für ihre eigenen Produkte nutzen.

Doch davon wollte die Branche nichts wissen, allen voran die Deutsche Telekom. Es solle aus ihrer Sicht nicht darum gehen, neue Gesellschaften und Marktstrukturen aufzubauen, sagte ein Telekom-Vertreter. Alles eingerechnet würde das „wahrscheinlich dazu führen, dass der gesamte Markt auf mehrere Jahre komplett gelähmt ist“, warnte der Unternehmenssprecher. Zudem hätte Gemeinschaftseigentum aus seiner Sicht noch nie eine „besondere Investitions- und Innovationsdynamik“ ausgelöst. Die beste Alternative wäre, auf Regulierung zu setzen, die Investitionen nachhaltig begünstigt. Konkret käme etwa in Frage, die „Kooperation zwischen den Netzbetreibern untereinander massiv zu verbessern“, wozu „endlich mal eine Öffnung der bisher monopolistisch strukturierten Kabelnetze gehört“, so die Meinung der marktbeherrschenden Telekom.

„Private Investitionen nicht verdrängen“

Laut Holthoff-Frank eignen sich staatliche Subventionen am besten dazu, um flächendeckend an Glasfasernetze zu kommen. Zwar räumte er widerstrebend ein, dass „in einem bestimmten Rahmen“ auch kommunale Modelle sinnvoll sein könnten, an denen vielleicht auch der Bund einen bestimmten Anteil hält. „Aber das sollte man nicht staatlich planen, sondern das muss in der Region selbst entstehen“, so der Monopolkommissions-Chef. Keinesfalls dürften dabei private Investitionen verdrängt werden.

Karl-Heinz Neumann vom Wissenschaftlichen Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK) verwies auf das vor zwei Jahren vorgeschlagene Modell einer staatlichen Glasfaser-Holding, die sich an regionalen und kommunalen Glasfasergesellschaften beteiligen soll. Solche Gesellschaften sollten sich auf die Errichtung und den Betrieb passiver Infrastruktur beschränken und diese an Netzbetreiber vermieten. Das soll die übrigen Marktteilnehmer dazu „motivieren“, ebenfalls in Glasfasernetze zu investieren, um konkurrenzfähig zu bleiben. Denn am Ende des Tages führe kein Weg am größten Anbieter vorbei: „Wenn wir mit der Glasfaserentwicklung in relevantem Umfang vorankommen wollen, dann wird vieles davon abhängen, was die Deutsche Telekom macht. Und wenn sie ihre Kunden nicht auf Glasfasernetze migriert, werden die Glasfasernetze ein Wirtschaftlichkeitsproblem haben.“

Freilich dürfe laut Neumann das Engagement des Bundes nicht auf Dauer sein, sondern ausschließlich den Übergang hin zu Glasfaser initiativ begleiten. Zwar soll, wie beim Vorschlag der Grünen, der Mittelbedarf der Gesellschaft durch einen Verkauf der Telekom-Aktien gedeckt werden. Aber „fünf Jahre nach dem Aufbau der regionalen Glasfasernetze sollten die Anteile der Holding wieder privatisiert werden“, so Neumann. Als Begründung führte er an, dass die aktuelle Sackgasse der Infrastrukturpolitik ein vorrangig „transitorisches“ Problem sei. Da könne der Staat kurzfristig viel helfen. „In langfristiger Perspektive kann dieser Teil der Infrastruktur genau so privat betrieben werden, wie wir das heute in anderen Teilen kennen“, erklärte Neumann. Die von den Grünen geforderte Breitbandgesellschaft sei keine Lösung, da könne man gleich die Deutsche Telekom „strukturell separieren“.

Rufe nach „künstlicher Deregulierung“ falsch

Die Sinnhaftigkeit einer „zentralen Breitbandgesellschaft“ beziehungsweise einer strukturellen Separierung der Telekom wollte Johannes Theiss vom Bundesverband Breitbandkommunikation (BREKO) nicht pauschal vom Tisch wischen. Eine solche Lösung hätte „Fairness, finanzielle Attraktivität und Zukunftsfähigkeit“ zur Folge. „Ein großer integrierter Konzern, der gleichzeitig im Endkundenmarkt aktiv ist als auch das Netz baut, hat einfach andere Interessen. Die sind meistens kurzfristiger Natur und nicht mit einem langfristigen Investitionsplan vereinbar.“

Eine reine Infrastrukturgesellschaft, die sich auf diesen Infrastrukturteil beschränken würde, hätte den Vorteil, dass sie nicht mehr im Endkundenmarkt aktiv ist. Stattdessen könne sie sich voll auf die Amortisierung der Investitionen konzentrieren. Das würde dabei helfen, risikoscheue Investoren zu finden wie Rentenfonds. Solche Investoren würden sich „hundert Mal mehr in einer Netzgesellschaft engagieren als in einem integrierten Konzern. Und das sind ja eigentlich die, die wir hier anziehen wollen“. Theiss würde wetten, dass sich eine solche Netzgesellschaft stärker oder gar ausschließlich in Glasfaser stürzen und den Zwischenschritt Vectoring wahrscheinlich gar nicht in Betracht ziehen würde.

Abzulehnen sei jedenfalls der Wunschtraum, dass ungezügelte Marktmächte immer bessere Lösungen parat hätten. „In Brüssel besteht vielfach der Ruf nach künstlicher Deregulierung als angeblicher Anreiz für Investitionen. Das ist nicht der Fall“, so Theiss. Infrastruktur sei kein Markt wie einer, den etwa Coca-Cola bediene, sondern brauche Regulierung, die Wettbewerb überhaupt erst ermöglicht habe. Das vorherrschende Regulierungsregime sei „vom Design her schon so ausgerichtet war, dass sie irgendwann zu Deregulierung führt, wenn der Markt denn funktioniert“. Aber allein die Tatsache, dass Regulierung noch da ist, zeige, dass nicht genug Wettbewerb im Markt ist. „Jegliche Art von Rufen nach Deregulierung sind künstlich, jegliche Art von Zementierung von Übergangslösungen, wie wir es in Deutschland mit der Vectoring-Debatte haben, können nicht der richtige Weg sein, und Überbau schon gleich drei Mal nicht. Bei der Gesamtdebatte sollten wir gucken: Wie kriegen wir die Kooperation aller Marktteilnehmer am besten hin und schaffen solche Praktiken in Zukunft ab“, forderte Theiss.

Full Disclosure: Bündnis 90/Die Grünen hatten zu dem Fachgespräch eine Anzeige bei uns geschaltet. Das hat unsere Berichterstattung nicht beeinflusst.