Glückspielstaatsvertrag: Was wäre wenn ..?

Ich gebe es gerne zu, rund um den Glücksspielstaatsvertrag gibt es die ein oder andere juristische Fragestellung, die ich nicht beantworten kann. Ein schönes Beispiel ist die Klausel, dass für den GlüStV – im Gegensatz zum JMStV-E, der die Zustimmung aller Bundesländer benötigte, um in Kraft zu treten – nur die Zustimmung aus 13 der 16 Bundesländer erforderlich ist. Aus dem aktuellen Entwurf:

Artikel 2
Inkrafttreten, Außerkrafttreten, Neubekanntmachung

(1) Dieser Staatsvertrag tritt am 1. Januar 2012 in Kraft. Sind bis zum 31. Dezember 2011 nicht mindestens 13 Ratifikationsurkunden bei der Staatskanzlei der oder des Vorsitzenden der Ministerpräsidentenkonferenz hinterlegt, wird der Staatsvertrag gegenstandslos.

Nur, was wäre, wenn tatsächlich nur 13 Länder den Entwurf umsetzen?

Werden die anderen drei Länder durch das Auslaufen des bestehenden Vertrags zum unregulierten Zockerparadies? Könnten Sie sich mit eigenen Regelungen „selbstständig“ machen? Und wer dürfte dann wo spielen?

[Update, 15.07.]In einer Mitteilung der Landesregierung NRW vom 8. Juli an den zuständigen Haupt- und Medienausschuss heißt es zu diesem Punkt:

Sollte es, […] trotz aller Anstrengungen nicht gelingen, den Vertrag anschließend bis zum Jahresende in allen Ländern zu ratifizieren, so träte im Übrigen entgegen anderslautender Äußerungen zum 1. Januar 2012 kein rechtloser Zustand ein. Vielmehr würde in einem solche Übergangszeitraum der bestehende Glücksspielstaatsvertrag in fünfzehn der sechzehn Bundesländern kraft entsprechender Klauseln in den Ausführungsgesetzen als Landesrecht fortgelten […]. Eine Ausnahme macht hier nur BadenWürttemberg, wo aber aller Voraussicht nach rechtzeitig entsprechend gesetzgeberisch Vorsorge getroffen werden wird.

Quelle: http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMV15-745.pdf [/Update]

Last, but not least: Würde der EuGH unterschiedliche regionale Regelung akzeptieren (Stichwort „Kohärenzgebot“)?

Zugegeben, ich glaube nicht, dass es tatsächlich zum Bruch zwischen den Ländern kommt. Dafür steht, auch finanziell (Deutscher Lotto- und Totoblock, Sportförderung, …), zuviel auf dem Spiel. Interessant bleiben die Fragen natürlich trotzdem. Ich habe sie daher Thomas Mike Peters vom Juraportal Telemedicus gestellt, der so nett war sie auch für Nichtjuristen verständlich zu beantworten:

1. Was passiert, wenn tatsächlich nur 13 Bundesländer den neuen GlüStV unterzeichnen?

Grundsätzlich können Staatsverträge zwischen beliebig vielen Ländern geschlossen werden. Beispielsweise ist der NDR-Staatsvertrag zwischen den vier Bundesländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern geschlossen. Allerdings sollen durch Staatsverträge häufig auch in allen Ländern und damit dann faktisch bundesweit – aus praktischen Erwägungen heraus – einheitliche Regelungen geschaffen werden. Typische Beispiele für solche Staatsverträge sind etwa der Rundfunkstaatsvertrag, der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag oder auch bislang der Glücksspielstaatsvertrag. Hier wird sich dann regelmäßig Staatsverträgen bedient, bei denen alle 16 Bundesländer Vertragsparteien sind. Ein „Bundesgesetz“ kann in diesen Bereichen in der Regel nicht erlassen werden, da hier die Länder – und nicht der Bund – die Gesetzgebungskompetenz inne haben. Insoweit stellt ein Staatsvertrag zwischen den Bundesländern quasi nichts anderes dar als ein Koordinierungsinstrument für gleichlautende, einheitliche Landesgesetze.

Insoweit kann ein neuer Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) grundsätzlich auch dann wirksam sein, wenn beispielsweise nur 13 Länderchefs ihn unterschreiben. Wobei die Unterschrift der Ministerpräsidenten noch nicht die Rechtskraft der Regelungen auslöst. Aufgrund der Gewaltenteilung – Staatsverträge werden ja in Landesrecht umgesetzt – sind hier vielmehr zunächst die Landesparlamente aufgerufen, dem Staatsvertrag auch noch zuzustimmen – ihn also zu ratifizieren. Aber auch wenn nur 13 der 16 Bundesländer den neuen GlüStV ratifizieren würden, wäre das erst einmal für sein Inkrafttreten unschädlich. Vorausgesetzt die Länder legen sich nicht selber innerhalb des Staatsvertrages die Bedingung auf, dass alle 16 Bundesländer den Vertrag ratifizieren müssen. Dies war etwa bei der jüngst gescheiterten Novelle des Jugendmedienschutz-Staatsvertrags der Fall. In der derzeit letzten bekannten Entwurfsfassung für einen neuen GlüStV haben jedoch die Länder in der Tat die Grenze bei nur 13 notwendigen Vertragspartnern festgelegt.

Die Folge wäre also: Der Staatsvertrag würde nur in diesen 13 Ländern gelten.

2. Was wäre mit den Bundesländern, die den Staatsvertrag nicht eingehen? Können die sich „selbstständig“ machen? Oder wäre das Glücksspiel mit dem Auslaufen des bestehenden Vertrags in diesen Ländern sonst weitgehend unreguliert?

Richtig ist: Für die Länder, die beim „neuen“ Glücksspielstaatsvertrag dann nicht mitmachen, läuft der bestehende Vertrag fristgerecht am 31.12.2011 aus. Jedoch ist davon auszugehen, dass diese Länder – nicht zuletzt aus fiskalischem Interesse heraus – recht schnell eigene Landesgesetze zur Glücksspielregulierung auf den Weg bringen werden. Schleswig-Holstein hat beispielsweise ein solches Vorgehen bereits signalisiert. Ebenfalls wäre grundsätzlich auch vorstellbar, dass diese Länder untereinander einen neuen, parallel geltenden eigenen Glücksspielstaatsvertrag abschließen.

3. Was würde wohl der Europäische Gerichtshof zu einem solchen Chaos sagen? Fordert der in seiner Entscheidung zum Glücksspielmonopol nicht ein kohärentes bzw. einheitliches System (PDF)?

Zunächst muss man sagen, dass dieses „Chaos“ dann weitgehend dem föderalistischen Normalfall entsprechen würde. Das Glücksspielrecht ist grundsätzlich ein Rechtsgebiet in dem die Länder die Gesetzgebungskompetenz inne haben. Insoweit wäre der Normalfall, dass wir 16 eben (verschiedene) Landesglücksspielgesetze haben. Der Staatsvertrag vereinheitlicht das (bislang) wie gesagt. Aber das muss eben nicht zwingend so sein.

Der EuGH ist hier ohne Einfluss. Ihm fehlt die Kompetenz, um auf die im Grundgesetz niedergelegten Gesetzgebungsbefugnisse der Länder einwirken zu können.

Richtig ist allerdings, dass in der Entscheidung, die sich mit der Europarechtskonformität  der bestehenden deutschen Regelungen im Glücksspielrecht befasst, die Rede von einem „kohärenten System“ ist. Allerdings darf man diesen Begriff hier nicht falsch verstehen. Der EuGH verlangt mit seinem sogenannten Kohärenzgebot nach meinem Verständnis nämlich kein kohärentes Regelungssystem im Sinne einer bundeseinheitlichen Regelung, sondern stellt auf eine innere Kohärenz, eine Schlüssigkeit der jeweiligen (landesrechtlichen) Normierungen ab.

Dazu muss man zunächst wissen, dass es bislang in Deutschland ein staatliches Monopol im Glücksspielbereich gibt. Dieses Monopol ist nach Ansicht des EuGH auch grundsätzlich mit dem Europarecht vereinbar, solange es höheren gesellschaftlichen Zielen wie beispielsweise der Spielsuchtprävention oder dem Verbraucherschutz dient. Allerdings darf dieses Monopol dann nicht so ausgestaltet sein, dass sich die Regulierung des Glücksspiels mit der übergeordneten Zielsetzung, die als Begründung für das Monopol dient, in Widerspruch befindet. Die Regulierung muss insoweit ein kohärentes System abbilden. Beispielsweise geht es hier dann um solche Dinge wie ein einheitliches Verbot von spieltriebfördernder und Spielsucht verharmlosender Werbung, um so auch die Zielerreichung der Suchprävention und des Verbraucherschutzes wirklich sicherstellen zu können, mit der ja das Monopol maßgeblich begründet wird. Insoweit sind die Länder als zuständige Gesetzgeber vorliegend vom EuGH dazu aufgerufen, ein in sich hinreichend kohärentes, in sich schlüssiges System zu schaffen.  Dies muss nicht zwangsläufig in jedem Land exakt gleich aussehen.

Im Übrigen können die Länder allerdings auch den Gedanken des staatlichen Monopols zu Gunsten eines offenen Erlaubnissystems gänzlich aufgeben. Europarechtlich wäre ein Erlaubnissystem ohne Ausschließlichkeitscharakter zudem wohl auch einfacher umzusetzen als eine unionsrechtskonforme Ausgestaltung eines kohärenten Monopolsystems sicherzustellen.

Angenommen, es gibt ab 2012 tatsächlich unterschiedliche Regelungen in den Ländern. Wäre es denkbar, dass die Länder einen „innerdeutschen Glücksspieltourismus“ in Deutschland sanktionieren, bzw. sich Spieler aus Nordrhein-Westfalen sich strafbar machen, die im Internet bei einem in Schleswig-Holstein lizensierten Anbieter spielen?

Die Frage ist dabei im Kern, ob ein Bundesland auf seinem Territorium die Teilnahme an „ausländischen“ Glücksspielangeboten untersagen kann. Klar ist, entsprechenden Regelungen können nur in den Grenzen des jeweiligen Bundeslandes gelten. Das Land NRW könnte beispielsweise nicht untersagen, dass ein nordrhein-westfälischer Bürger von Bayern aus legal an einem dort zugelassenen Glücksspiel teilnimmt.

Schwieriger wird die Bewertung bei Glücksspielen im Internet. Hält sich der Bürger in NRW auf und nimmt online an einem in Bayern zugelassenen Glücksspiel teil, dann spricht einiges dafür, dass NRW das untersagen könnte. Schließlich befindet sich der Bürger dabei im Geltungsbereich des nordrhein-westfälischen Landesrechts. Juristisch ist die Bewertung solcher Szenarien aber nicht ganz unproblematisch. Somit muss man für eine belastbare Einschätzung sicherlich die konkreten gesetzlichen Ausgestaltungen abwarten. Zur Zeit ist ja aber auch noch gar nicht absehbar, ob wir jemals mit solchen Fragen in der Praxis konfrontiert werden.

Oder, noch absurder: Angenommen, der fiktive Glücksspielanbieter „TippWin24“ wäre in Schleswig-Holstein lizensiert. Parallel gibt die Bezirksregierung Düsseldorf dem in ihrem Einzugsgebiet ansässigen überregionalen Provider Vodakom (natürlich ebenfalls fiktiv …) auf, seinen Kunden den Zugang zum Angebot von „TippWin24“ zu sperren, da „TippWin24“ in NRW keine Lizenz hat, nach dem Verständnis der Bezirksregierung also illegales Glücksspiel anbietet.

Welche Konsequenzen hätte dies für Spieler aus Schleswig-Holstein, die Kunde eines überregioanlen Providers sind. Und welche für Kunden aus NRW, die die Sperren umgehen?

Landesrechtliche Vorschriften können grundsätzlich die Möglichkeit vorsehen, im jeweiligen Bundesland nicht lizenzierte Angebote im Internet zu sperren. Somit wäre es zumindest vorstellbar, dass ISPs beispielsweise für Kunden im Bereich des Bundeslandes NRW verpflichtet sein können, nicht lizenzierte „ausländische“ Angebote aus anderen Bundesländern zu sperren. Dabei könnte zunächst einmal sicherlich jeder Provider mit Sitz in NRW verpflichtet werden.

Ferner wäre es aber auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass auch überregional tätige ISPs, die ihren Sitz in einem anderen Bundesland haben, deren Angebot sich aber auch an Kunden in NRW richtet, zu Sperren verpflichtet werden könnten. Das sind alles jedoch auch wiederum noch weitgehend ungeklärte Fragen. Ob sie sich dann jemals in der Praxis stellen werden ist zur Zeit noch genauso unklar.

Ebenfalls wäre aber dann wohl auch noch im Einzelnen zu prüfen, ob solche landesrechtlichen Regelungen kartell- und europarechtlich zulässig wären.

Ich sehe, wir werden noch viel Spaß mit dem Entwurf haben ,) Frohe Pfingsten!