Europäische Regulierer hätten weder das Mandat noch die Notwendigkeit, Zero-Rating-Angebote und Spezialdienste zu regulieren, heißt es in einer Stellungnahme des Branchenverbandes Bitkom zur EU-Verordnung zur Netzneutralität, die die Bundesnetzagentur (BNetzA) am Osterwochenende veröffentlicht hat. Stattdessen soll ein „marktgetriebener Prozess“ über den Erfolg oder Misserfolg neuer Anwendungen und Geschäftsmodelle entscheiden, erklärten die Interessensvertreter weiter Teile der deutschen IT-Wirtschaft.

Warten auf die Regulierer

Noch bevor das EU-Parlament im vergangenen Jahr dem missratenen Kompromiss zur Netzneutralität zugestimmt hat, warnten Kritiker vor den stellenweise schwammigen Formulierungen der Verordnung, die strittige Fragen rund um Spezialdienste, Zero Rating oder Verkehrsmanagement offen gelassen hat. Ganz bewusst, betonten damals viele Abgeordnete unisono mit der EU-Kommission, schließlich stünden in den nationalen Regulierungsbehörden sowie dem europäischen Dachverband „Body of European Regulators for Electronic Communication“ (BEREC) Experten bereit, bei denen solche technischen „Detailfragen“ besser aufgehoben wären. Dem Gremium wurde folglich der ausdrückliche Auftrag erteilt, die offen gebliebenen Punkte bis Ende August 2016 abzuklären und einheitliche Leitlinien zu erarbeiten.

Vor diesem Hintergrund veranstaltete die deutsche BNetzA im Februar einen Workshop, bei dem uns Thomas Lohninger vertrat und der schon damals bemängelte, dass man allein an den Fragen ablesen könne, wie weit man noch von einem Feinschliff entfernt sei. Diesen Eindruck verstärken die nun vorliegenden schriftlichen Stellungnahmen des Bitkom-Verbandes, des Verbandes Deutscher Kabelnetzbetreiber (Anga) sowie des Zentralverbandes Elektrotechnik- und Elektronikindustrie (Zvei). Neben diesen haben acht weitere Interessensgruppen Stellungnahmen abgegeben, darunter netzpolitik.org und die Digitale Gesellschaft.

Zero Rating: (Nicht-)Regelung „transparenter“ als Vorgaben

Zwar bekennt sich Bitkom auf dem Papier zum Best-Effort-Internet, das nach dem Prinzip „Wer zuerst kommt, mahlt zuerst“ arbeitet und Datenpakete typischerweise diskriminierungsfrei in der Reihenfolge ihres Ankommens weiterleitet. Doch gleichzeitig entstünden „neue Geschäftsmodelle und Dienstleistungen auf der Grundlage von Traffic Management und Qualitätssicherung (Quality of Service)“, die Innovation und Wachstum sicherstellen würden. Mit „Qualitätssicherung“ zielt Bitkom auf sogenannte Spezialdienste ab, die Inhalteanbietern gegen Bezahlung Überholspuren verschaffen; der Begriff „Traffic Management“ (Verkehrsmanagement) dürfte wohl bewusst irreführend verwendet worden sein, denn die Verordnung schließt auf „kommerziellen Erwägungen“ beruhende Verkehrsmanagementmaßnahmen und somit entsprechende Geschäftsmodelle ausdrücklich aus.

Einige Sätze später heißt es dann etwas weniger verklausuliert, dass mögliche Vorgaben zu Traffic Management und Volumengrenzen für Daten flexibel genug bleiben müssten, um „differenzierte Angebote“ auf den Markt bringen zu können. Dies gelte insbesondere auch für „Angebote wie Zero Rating“, mit dem die Praxis bezeichnet wird, bestimmte Dienste (für gewöhnlich) gegen Bezahlung vom monatlichen Datentransfervolumen auszunehmen. Sollte es dabei für Endnutzer – damit sind nicht nur surfende Privatkunden gemeint, sondern auch Inhalteanbieter – zu Einschränkungen der Auswahlmöglichkeit kommen, könne ja die BNetzA im Nachhinein gegebenenfalls korrigierend einschreiten. Aber prinzipiell gelte laut Bitkom das Primat des Marktes, das den „stets im Mittelpunkt der Überlegungen“ stehenden Nutzern eine „Vielfältigkeit neuer Angebote“ eröffnen würde:

Es besteht damit kein Raum für BEREC, die durch die TSM-VO [Verordnung zum Telecoms Single Market] weiterhin gewährten kommerziellen Freiheiten in einer Weise zu beschneiden, die insbesondere ein Angebot von Zero Rating Geschäftsmodellen erschweren.

Auch Anga steht Zero Rating positiv gegenüber und begrüßt die „Transparenz“ der (Nicht-)Regelung, die einer „einschränkenden Vorab-Regulierung“ vorzuziehen sei. Freuen könnten sich nicht nur Internetnutzer, sondern auch Diensteanbieter, da dank Zero Rating mögliche Volumengrenzen auch für nicht begünstigte Anbieter später (oder sogar nie) greifen würden. Wo man gedanklich bereits angekommen ist, macht der folgende Satz deutlich:

Denkbar ist im Zusammenhang mit Zero-Rating-Angeboten allenfalls eine Regelung zu nichtdiskriminierendem Zugang für Diensteanbieter gegenüber markthebeherrschenden Internetzugangsanbietern.

Qualitätsverschlechterung durch Spezialdienste Auslegungssache

Wie Bitkom setzt Anga auf „intensiven Wettbewerb unter den Internetzugangsanbietern“, der verhindere, „dass unzureichende Best-Effort-Angebote im Markt erfolgreich sein werden“. Zudem würden Kapazitäten und Bandbreiten stetig wachsen, was ein problemloses Nebeneinander von Best-Effort-Internet und Spezialdiensten garantiere. Und da die Verordnung „keinen spezifischen öffentlichen Mehrwert für Spezialdienste“ fordere, seien Überholspuren für beliebige Dienste denkbar. Außerdem sei der tatsächliche Bedarf an Spezialdiensten noch gar nicht absehbar, deshalb sollte nicht weiter einengend reguliert werden.

Völlig auf den Kopf stellt Bitkom den sogenannten „Virtuous Cycle“, den die US-Regulierungsbehörde FCC als Ausgangspunkt für ihre strengen Netzneutralitätsregeln herangezogen hat und der faire Bedingungen für alle Marktteilnehmer herstellen sowie einen Infrastruktur-Wettlauf entfachen soll. Im Gegensatz zur FCC geht jedoch Bitkom davon aus, dass Überholspuren den Netzbetreibern die „notwendigen Investitionsanreize“ in die Hand geben würden, um den Breitbandausbau voranzutreiben, der sich durch Entgelte für Internetzugangsdienste nicht finanzieren lasse.

Ferner solle man es mit der Definition einer „allgemeinen Qualitätsverschlechterung“ im Vorfeld nicht zu eng sehen, sollte es nach der Einführung von Spezialdiensten zu Qualitätsverschlechterungen im Best-Effort-Internet kommen. Schließlich ist alles Auslegungssache:

Eine starre ex-ante-Festlegung im Rahmen der BEREC-Guidelines, wann eine allgemeine Qualitätsverschlechterung gegeben ist, läuft schnell Gefahr, Spezialdienste umfassender zu untersagen, als dies dem politischen TSM-Kompromiss entspricht.

Verhandelbar ist laut Bitkom auch die in der Verordnung verankerte ex-ante-Prüfung, ob und inwieweit eine Optimierung objektiv erforderlich ist, um ein spezifisches Qualitätsniveau für einen Spezialdienst sicherzustellen. Bekanntlich lautete bisher das Argument für Spezialdienste, dass Datenverbindungen etwa selbstfahrender Autos oder der „Industrie 4.0“ auf ebenjene Optimierung angewiesen sind. Nun soll schlicht „das Qualitätsversprechen des jeweiligen Netzbetreibers gegenüber dem jeweiligen Diensteanbieter“ ausreichen, um offenbar gar nicht mal so spezielle Dienste anbieten zu dürfen.

Unscharfe Videos durch Verkehrsmanagement

Die von Zvei vertretene Elektroindustrie versucht zumindest, den Anschein zu wahren, und führt „Telemedizin oder zukünftig Industrie 4.0“ als Beispiele für mögliche Spezialdienste an (zu Zero Rating hat sich Zvei nicht geäußert). Privatnutzer müssten jedoch bereit sein, aus Rücksicht auf die Wirtschaft zurückzustecken, da bereits „minimale Latenzzeitschwankungen großen ökonomischen Schaden anrichten“ könnten oder gar mittelbar die körperliche Unversehrtheit bedrohten. Dies ließe sich durch Spezialdienste sowie Verkehrsmanagement mittels „differenzierter Diensteklassen“ gewährleisten:

Aus diesem Grund ist es trotz des Prinzips der Netzneutralität unabdingbar, dass für bestimmte Dienste ein aktives Netzwerkmanagement ermöglicht wird, um auch bei noch begrenzten Netzkapazitäten die geforderte QoS zu sichern.

Dabei bleibt jedoch offen, wie sich eine solche Klassifizierung realisieren lässt: Schließlich wäre es beispielsweise wünschenswert, wenn sensible Gesundheitsdaten verschlüsselt übertragen werden, was jedoch eine korrekte Einteilung der Datenpakete erschwert bis unmöglich macht.

Erwartungsgemäß begrüßt auch Bitkom die Möglichkeiten zum Verkehrsmanagement, möchte diese aber so weit wie möglich gefasst wissen. Zu enge oder zu detaillierte Vorgaben seien weder sachgerecht noch erforderlich: „Es sind keine Fälle bekannt, wo es durch Verkehrsmanagementmaßnahmen der Netzbetreiber zu einer Gefährdung des offenen Internet, zu wettbewerblicher Diskriminierung o.Ä. gekommen ist.“ Unerbetene Eingriffe in den Datenverkehr kämen Allen zugute und seien bloß nett gemeint:

Ein im Mobilfunk seit langem weit verbreitetes Beispiel für proaktives Lastmanagement ist die automatische Skalierung von HD-Videocontent bei einer Nutzung auf mobilen Endgeräten. Eine Reduzierung auf die von einem Smartphone technisch auch tatsächlich darstellbare Auflösung ermöglicht es, die Dateigröße signifikant zu verkleinern, ohne dass das Nutzererlebnis dadurch beeinträchtigt wird. Dies reduziert die Datenlast auf den Netzen und schont gleichzeitig das Datenvolumen der Kunden.

Wir sind leicht enttäuscht, dass Bitkom diesmal nicht den Umweltschutz als Beispiel für Verkehrsmanagement herangezogen hat und offenbar auch nicht mehr das Ende von IPTV heraufbeschwört, sollten Spezialdienste eng geregelt werden.

Die restlichen Stellungnahmen lassen sich auf der Webseite der BNetzA vollständig herunterladen oder in einer BNetzA-eigenen Zusammenfassung nachlesen, die wir aus dem PDF befreit haben:

Zusammenfassung der Stellungnahmen, aus dem PDF befreit

Workshop der Bundesnetzagentur zu den Regelungen zur Netzneutralität in der Telecom Single Market-Verordnung

Die Bundesnetzagentur hat am 12. Februar 2016 einen Workshop mit Interessenvertretern zu den Regelungen zur Netzneutralität in der Telecom Single Market—Verordnung in Bonn durchgeführt. Die Verordnung zielt insbesondere auf die Sicherstellung von Netzneutralität ab. Verkehrsmanagementmaßnahmen und Spezialdienste sind jeweils unter bestimmten Bedingungen zugelassen. Im Hinblick auf die praktische Umsetzung der Verordnung sind eine Reihe von Fragen zu konkretisieren.

BEREC hat gemäß Art. 5 Abs. 3 der TSM-Verordnung die Aufgabe. bis zum 30. August 2016 Leitlinien für die Umsetzung der Verpflichtungen der nationalen Regulierungsbehörden herauszugeben, um einen Beitrag zur einheitlichen Anwendung dieser Verordnung zu leisten. Dies erfolgt nach Anhörung der lnteressenvertreter und in enger Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission.

Der Entwurf der BEREC—Leitlinien soll Anfang Juni 2016 für sechs Wochen zur öffentlichen Konsultation gestellt werden.

Auch die Bundesnetzagentur ist als Mitglied von BEREC an der Erarbeitung der Leitlinien beteiligt. Vor dem Hintergrund der intensiven Diskussion des Themas Netzneutralität in Deutschland hat die Bundesnetzagentur wesentliche Aspekte der Verordnung mit wichtigen Akteuren bereits im Rahmen des Workshops im nationalen Rahmen erörtert (Programm des Workshops. s. Beilage). Am Workshop haben rund 60 Personen aus den Bereichen Politik, Verbände, Unternehmen, Medien, Verbraucherschutz teilgenommen.

Im Vorfeld des Workshops waren den Teilnehmern Fragen zur Strukturierung der Diskussion zur Verfügung gestellt worden. Die Fragen dienten als Leitfaden und greifen aus Sicht der Bundesnetzagentur die wichtigsten Inhalte der Telecom Single Market-Verordnung bezüglich der Regelungen zur Netzneutralität auf, sodass sich die Diskussion im Rahmen des Workshops auch konkret auf diese Fragen fokussierte.

lm Nachgang zum Workshop hatten die Teilnehmer bis zum 29. Februar 2016 die
Gelegenheit, ihre Argumente zu den Diskussionsfragen des Workshops noch einmal
schriftlich darzulegen. Insgesamt sind zehn Antworten zu den Diskussionsfragen von
folgenden Organisationen/Teilnehmern eingegangen: ANGA, ARD und ZDF, Herbert
Behrens (MdB), Bitkom, Bundesverband Deutsche Startups, Digitale Gesellschaft,
Medienanstalten, VPRT, VZBV, ZVEI. Netzpolitik.org verwies auf die schriftliche
Stellungnahme des europäischen Dachverbands European Digital Rights zum BEREC-
Workshop mit europäischen lnteressenvertretern 2015.

Die Antworten sind am 24. März 2016 veröffentlicht. Nachfolgend findet sich eine kurze Auswertung der Antworten mit Blick auf die jeweiligen Diskussionsfragen. Dabei werden bei jedem der drei Themen (Netzneutralität und Vertragsfreiheit; Verkehrsmanagement; Spezialdienste) zunächst einige grundlegende Anmerkungen vorangestellt. sodann die zentralen Fragen aufgeführt und schließlich die Antworten zusammengefasst.

1) Netzneutralität und Vertragsfreiheit [Art. 3 Abs. 1 und 2 TSM-VO) und andere Grundsatzaspekte

Nach Art. 3 Abs. 1 haben „Endnutzer […] das Recht, über ihren Internetzugangsdienst, unabhängig vom Standort des Endnutzers oder des Anbieters und unabhängig von Standort, Ursprung oder Bestimmungsort der lnformationen, Inhalte, Anwendungen oder Dienste, Informatlonen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten, Anwendungen und Dienste zu nutzen und bereitzustellen und Endgeräte ihrer Wahl zu nutzen.“

Art. 3 Abs. 2 normiert Vertragsfreiheit sowie die Freiheit bei der Produktgestaltung

(„Vereinbarungen zwischen Anbietern von Internetzugangsdiensten und Endnutzern über die gewerblichen und technischen Bedingungen und die Merkmale von Internetzugangsdiensten wie Preis, Datenvolumina oder Geschwindigkeit sowie die Geschäftspraxis der Anbieter von Internetzugangsdiensten dürfen die Ausübung der Rechte der Endnutzer gemäß Absatz 1 nicht einschränken.“).

Hinweis zum Begriff Endnutzer: Die Rahmen-Richtlinie definiert Endnutzer als „einen Nutzer, der keine öffentlichen Kommunikationsnetze oder öffentlich zugänglichen elektronischen Kommunikationsdienste bereitstellt“ (Art. 2n Rahmen-RL). Endnutzer ist somit nicht nur der „normale Verbraucher“, sondern etwa auch ein Inhalteanbieter.

a) Konkrete Fragen:

Welche konkreten Vereinbarungen zwischen Anbietern von Internetzugangsbietern
bzw. Geschäftspraktiken sehen Sie als kompatibel bzw. nicht kompatibel mit der
Verordnung an?

Umstrittene Beispiele in diesem Spannungsfeld sind etwa:
– „surf only Produkt „;
– Angebote, bei denen der Internetzugang eingeschränkt ist (z.B. Ausschluss
von VoIP, Instant Messaging bei bestimmten Mobilfunkprodukten);
– Zero Rating Angebote.
– Inwieweit gehen die von Ihnen genannten Beispiele mit ökonomischer und/oder
technischer Diskriminierung einher?

Wie sind diese Beispiele zu beurteilen im Hinblick auf:

- die Rechte der Endnutzer (Art. 3 Abs. 1) – Wie wären die Rechte
unterschiedlicher Endnutzer tangiert?

- die diskriminierungsfreie Gleichbehandlung des gesamten Verkehrs bei der
Erbringung von Internetzugangsdienste (Art. 3 Abs. 3 1. Unterabsatz)?

b) Auswertung Antworten:

Zum Thema Zero—Rating:

ANGA sieht keine Beeinträchtigung von Endnutzerrechten durch Zero-Rating und setzt
v.a. auf Transparenz. Bitkom verweist insbesondere auf ein mögliches
Ex-post—Eingreifen der Bundesnetzagentur und das allgemeine Wettbewerbsrecht,
wodurch die Endnutzerrechte ausreichend geschützt würden. Die in der Verordnung
gewährten kommerziellen Freiheiten dürften nicht beschränkt werden. Lt. ANGA würden vom Zero—Rating nicht begünstigte Anbieter sogar profitieren, da mögliche
Volumengrenzen später oder gar nicht zum Tragen kämen.

ARD/ZDF sehen zwar auch Transparenz als wesentlich an, befürchten aber im Hinblick
auf kommunikative Chancengleichheit und Vielfaltssicherung negative Auswirkungen
durch Vereinbarungen zwischen Internetzugangs- und Inhalte-[Diensteanbietern
Hierdurch würden die Endnutzenechte beeinträchtigt. Solche Vereinbarungen seien
daher „streng zu prüfen“ und ggf. zu untersagen.

Digitale Gesellschaft, netzpolitik.org und VZBV sehen im Zero-Rating einen Verstoß
gegen die TSM-Verordnung. Zero-Rating, so die Medienanstalten, solle — wenn
überhaupt — nur diensteagnostisch [d.h. ohne Ansehen des jeweiligen Dienstes]
eingesetzt werden. Für ARD/ZDF sind Zero-Rating—Angebote allenfalls akzeptabel,
wenn sie sich auf eine allgemeine Dienstekategorie beziehen und nicht zu einer
Diskriminierung von Inhaltsanbletem führen würden. Auch der VPRT sieht Zero-Rating
eher kritisch. MdB Herbert Behrens betont, dass Dienste, die nicht auf das
Datenvolumen angerechnet würden, zu exzessiver Nutzung einladen.

Sonstige Themen:

Surf—only-Produkte werden von der Digitalen Gesellschaft als inkompatibel mit der
Verordnung gesehen (ähnlich netzpolitik.org. MdB Herbert Behrens, VZBV).

Die Medienanstalten sehen — ähnlich wie ARD/ZDF — Vereinbarungen zwischen
Internetzugangsanbietern und Endnutzern als zulässig an. Der VPRT betont, dass
Vereinbahrungen über Datenvolumina diensteneutral/anbieteragnostisch [d.h. ohne
Ansehen des jeweiligen Anbieters] sein müssen.

netzpolitik.org argumentiert zudem, dass der Begriff Geschäftspraxis (Art. 3(2)) auch auf Zusammenschaltungen zwischen Internetzugangsanbietern und Anbietern von
Inhalten bzw. Anwendungen bezogen werden könne. Entsprechende Streitigkeiten
(Peering Dispute) hätten in der Vergangenheit dazu geführt, dass es zu
Qualitätsverschlechterungen gekommen sei, sodass Dienste nicht mehr funktional
nutzbar gewesen seien. Insofern seien die Endnutzer-Rechte nach Art. 3(1) beschränkt worden. Die Regulierungsbehörden hätten die Handhabe, bei solchen
Zusammenschaltungsstreitigkeiten tätig zu werden, die aufgrund ihrer Tragweise zu
Situationen führen, in denen die Auswahlmöglichkeit der Endnutzer in der Praxis
wesentlich eingeschränkt wird (Erwägungsgrund 7).

2.) Verkehrsmanagement (Art. 3 Abs. 3 TSM-VO)

2.1 „angemessenew Verkehrsmanagement“

Die Verordnung sieht als eine der Bedingungen für angemessenes Verkehrsmanagement
vor, dass Verkehrsmanagementmaßnahmen „nicht auf kommerziellen Erwägungen (.. .),
sondern auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen an die
Dienstequalität bestimmter Datenverkehrskategorien beruhen“ (Art. 3 Abs. 3, 2. Unterabs.).

Nach Recital 9 schließt „die Anforderung, des Verkehrsmanagementmaßnahmen nicht
diskriminierend sein dürfen, […] nicht aus, dass die Internetzugangsanbieter zur
Optimierung der Gesamtübermittlungsqualität Verkehrsmanagementmaßnahmen
anwenden, bei denen zwischen objektiv verschiedenen Verkehrskategorien unterschieden wird. Um die Gesamtqualität und das Nutzererlebnis zu optimieren, sollte jede derartige Differenzierung nur auf der Grundlage objektiv verschiedener Anforderungen an die technische Qualität der Dienste (beispielsweise in Bezug auf Verzögerung, Verzögerungsschwankung, Paketverlust und Bandbreite) bei bestimmten
Verkehrskategorien, nicht aber auf Grundlage kommerzieller Erwägungen zulässig sein.“

a) Konkrete Fragen:

- Was kennzeichnet aus ihrer Sicht angemessenes Verkehrsmanagement i.S.d.
Verordnung und was sind Beispiele hierfür?

- Können Sie anhand konkreter Beispiele erläutern, was aus Ihrer Sicht unter den
folgenden Formulierungen in Art. 3 Abs. 3, 2.Unterebs. zu verstehen ist:

- „nicht auf kommerziellen Erwägungen“,
– „objektiv unterschiedliche technische Anforderungen“ und
– „bestimmte Detenverkehrskategorien“?

- Was folgt aus diesen Formulierungen in Art. 3 Abs. 3, 2.Unterabs. in Verbindung mit Rec. 9? Wie verhält sich dies zu der Anforderung, den gesamten Verkehr bei der
Erbringung von Internetzugangsdiensten ohne Diskriminierung gleich zu behandeln
(Art. 3 Abs, 3, 1. Unterabs.)‚ und wie sehen Sie den Zusammenhang zu den
Endnutzerrechten (Art. 3 Abs. 1)?

b) Auswertung Antworten:

Aus Sicht der ANGA ist bei der Frage der Zulässigkeit von Verkehrsmanagement die
Unterscheidung zu Spezialdiensten entscheidend, Der Internetzugangsanbieter treffe
bei der Ausgestaltung seiner Dienste seine Wahl. Die TSM—Verordnung erlaube eine
klare Zuordnung und stelle Anforderungen. Hierdurch entstehe ein klarer Prüfmaßstab für die Aufsichtsbehörden. Auch der VPRT verweist auf das Verhältnis zwischen Verkehrsmanagement und Spezialdiensten und betont, dass eine enge Auslegung des Verkehrsmanagements geboten sei, da sonst die Vorgabe „nicht auf kommerziellen Erwägungen“ ausgehöhlt würde.

Aus Sicht von ARD und ZDF dient Verkehrsmanagement der effizienten Nutzung von
Netzressourcen und der Verbesserung der Gesamtübertragung. Priorisierungen seien
daher nur im Einzelfall für Diensteklassen möglich — 2.3. um ‚ruckelfreies Video“ zu ermöglichen —, eine Bevorzugung einzelner Diensteangebote oder Inhalte sei aber
ausdrücklich verboten. Es wird bemängelt. dass Internetdienstanbieter bei ihren
Maßnahmen zum Netzmanagement auf Geschäftsgeheimnisse verwiesen und damit
umfassende Transparenz verweigerten.

Bitkom betont, dass Verkehrsmanagement jedem Netz immanent sei. Es diene vor
allem dem kontinuierlichen Last- und Überlastmanagement. Lastspitzen und
Überlastsituationen sollten nach Möglichkeit verhindert und deren Auswirkungen auf die Nutzer und die Netzintegrität minimiert werden. Bitkom begrüßt, dass die TSM-
Verordnung die verschiedenen Formen des Verkehrsmanagements zur effizienten
Netzsteuerung. zur Steigerung der Dienstequalität und zur Verbesserung des Kundenerlebnisses auch weiterhin ermögliche. Es seien keine Fälle bekannt, wo es
durch Verkehrsmanagementmaßnahmen der Netzbetreiber zu einer Gefährdung des
offenen Internets, zu wettbewerblicher Diskriminierung o.Ä. gekommen sei. Für den
unwahrscheinlichen Fall künftiger Fehlentwictdungen seien sowohl die in der TSM-
Verordnung selbst als auch die In 541a TKG vorgesehenen aufslchtsrechtlichen
Instrumentarien hinreichend.

Die Digitale Gesellschaft betont, dass Maßnahmen zum Verkehrsmenagement
transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein müssten. Dabei sei stets auf das mildeste Mittel zurückzugreifen, das den freien Datenfluss möglichst wenig einschränke. Priorisienrngen seien nie frei von kommerziellen Enhägungen, da sie stets mit dem Ziel eingesetzt würden, den Zugangsdienst zu optimieren und seine Attraktivität für Verbraucher zu erhöhen und wären daher als kommerziell einzustufen. Dies käme faktisch einem Verbot von Verkehrsmanagementmaßnahmen gleich. Maßnahmen des Verkehrsmanagement seien als Ausnahme vom Grundsatz der diskriminierungsfreien Behandlung zu sehen. Objektiv technische Anforderungen bezögen sich auf technische Parameter der Übertragung (Volumen, Latenz. Jitter). Es komme nicht darauf an, ein optimales Nutzungserlebnls herzustellen, sondern lediglich eines, das durchschnittlichen Erwartungen entspricht. Die Datenverkehrskategorien dürften dabei nicht auf einzelne Dienste angewandt werden. Gemeint seien vielmehr unterschiedliche Typen von Datenverkehren, die sich im Hinblick auf ihren zeltkrltlschen Charakter von anderen Verkehren unterscheiden (vor allem Videostreaming, VO|P und Online—Gaming).

Nach Ansicht von MdB Herbert Behrens soll die Bundesnetzagentur als unabhängiger
Dritter in Einzelfällen festlegen, welche Dienste priorlslerl werden dürfen. in diesem Fall sollte die Behörde erst einen entsprechenden Antrag auf Priorisierung prüfen und ggf.
positiv bescheiden, bevor eine Priorisierung durch ein TK—Untemehmen umgesetzt
werden dürfe. Verschiedene Dienste benötigten unterschiedliche Anforderungen. Die
Lösung, um 2.5. zeltkritlsche Dienste schneller zu machen, läge nicht darin, andere
Dienste zu blockieren. Helfen wurde eine EU-Verordnung, die Peering (also die
Datenübertragung an Knotenpunkten zvin’schen verschiedenen TK-Anbletem)
verpflichtend mache. Dass die Telekom als großer Betreiber oft nicht am Peering
tellnähme, würde das Netz unnötig iähmen. Für die Steigerung des Up- und
Downstream könne langfristig nur ein Netzausbau Abhilfe schaffen. Um zu verhindern, dass Priorisierung zu Lasten anderer Dienste oder Nutzer gehe, solle eine maximale Obergrenze für priorisierte Dienste auf Basis der tatsächlich vorhandenen Infrastruktur zusätzlich rechtlich festgeschrleben werden.

Der VZBV stellt dar, dass Verkehrsmanagementmaßnahmen transparent,
nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein müssten und eine Differenzienrng nur auf der Grundlage objektiv unterschiedlicher technischer Anforderungen möglich sein sollte. Jedes Verkehrsmenagement, das nicht alleine mit objektiven technischen Anforderungen begründet werden könne, sondern auf kommerziellen Ennägungen beruhe, sei somit nicht mit der Verordnung vereinbar. Grundsätzlich sollten anwendungsagnostlsche Verkehrsmanagementmaßnahmen bevorzugt werden
gegenüber Maßnahmen, die sich auf einzelne Inhalte, Anwendungen und Dienste oder
Datenverkehrskategorien beziehen.

netzpolitik.org verweist pauschal auf die Stellungnahme von EDRi, die zum
BEREC—Workshop mit lnteressenvertretern im Jahr 2015 eingereicht wurde. Darin wird
festgehalten, dass die TSM—Verordnung vorsehe, angemessenes Verkehrsmanagement
grundsätzlich appiikationsagnostisch auszuführen und Priorisierungen für
Datenverkehrskategorien nur zur Verbesserung der Gesamtquaiilät einzuführen. Da
Priorisierung in der Regel zur Verschlechterung des restlichen Datenverkehrs führe und eine allgemeine Qualitätsverbeseerung durch applikationsagnostisohe Methoden
erreicht werden könne, seien Datenverkehrskategorlen im Normalfall nicht begründbar.

Der ZVEI betont, dass bestimmte Anwendungen spezifische Anforderungen an die
Netze stellen (2.3. garantierte Bandbreiten, Latenzzeiten, Ausfall— und
Angriffssicherheit). Dies sei gerade bei Industrieanwendungen der Fall. Zur
Sicherstellung von Transparenz und Diskriminierungsfreiheit wäre beispielsweise die Festlegung von differenzierten Diensteklassen, die allen Anbietern bzw. Nutzern gleiche Konditionen zur Verfügung stellen, ein gengbarer Weg.

2.2 „darüber hinausgehendes Verkehrsmanagement“

In Art. 3 Abs. 3 3. UA nennt die Verordnung Verkehrsmanagementmaßnahmen, die über
angemessene Verkehrsmanagementmaßnehmen (i.S.v. Art. 3 Abs. 3, 2. Unterabs.)
hinausgehen.

Verkehrsmanagementmaßnahmen aus Gründen von Netzüberlastungen sind möglich, um
„eine drohende Netzüberlastung zu verhindern oder die Auswirkungen einer
außemewöhnllchen oder vorübergehenden Netzüberlastung abzumildem, sofem
gleichwertige Verkehrsarten gleich behandelt werden“ (Art. 3 Abs. 3, 3, Unterabs. c).

a) Konkrete Fragen:

- Erläutern Sie bitte anhand konkreter Beispiele, was aus ihrer Sicht unter Verkehrsmanagementmaßnahmen i.S.v‚ Art. 3 Abs. 3, 3. Unterabs. zu verstehen ist und wenn diese notwendig sind.

- Wie sehen Sie den Zusammenhang zwischen diesen Verkehrsmanagement—
maßnahmen und der diskriminierungsfreien Gleichbehandlung des gesamten
Verkehrs (Art. 3 Abs. 3, 1. Unterabs.) bzw. den Endnutzerrechten (Art. 3 Abs. 1)?

- Was kennzeichnet aus ihrer Sicht die folgenden Begriffe:

- „drohende Netzüberlastung’,
– „außergewöhnliche oder vorübergehende Netzüberlastungen’,
– „gleichwertige Verkehrsarten“?

b) Auswertung Antworten:

Die Digitale Gesellschaft führt aus, dass Netzüberlastungen im Sinne der Vorschrift seltene und zeitlich begrenzte Ausnahmen darstellten. Mithin ließe sich daraus für den Netzbetreiber der lmperativ ableiten, stets für so ausreichende Kapazitäten zu sorgen, dass eine Netzüberlastung im Normalfall nicht eintrete und gegebenenfalls nur von kurzer Dauer sei.

Nach Ansicht von MdB Herbert Behrens sind sowohl drohende als auch
vorübergehende Netzüberlastungen entweder regelmäßig (dh. in „Stoßzeiten’ wie nach
Feierabend) oder gelegentlich sogar Dauerzustand. In beiden Fällen könne es nur
darum gehen, die eh zu knappen Ressourcen gerecht zu verteilen. Dies müsse aber
auch Anspruch eines ‚angemessenen Verkehrsmanagements“ sein. Daher sollte nicht
über die Vorschläge für „angemessenes Verkehrsmanagement“ hinausgegangen
werden. Eine Ausnahme könne allerdings eine Hackerattacke sein, bei der viele
Computer viel Traffic erzeugen.

Der VZBV sieht darüber hinausgehendes Verkehrsmanagement nur in äußert eng
begrenzten Ausnahmen als möglich an. Diese müssten genau festgelegt, begründet und
zeitlich auf ein Minimum begrenzt werden. Sollten solche Maßnahmen für „darüber
hinausgehendes Verkehrsmanagement“ getroffen werden, müsse Ihre Notwendigkeit —
sowohl hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit als auch hinsichtlich der zeitlichen
Dimension — durch die intemetzugangsanbieter gegenüber den Regulierungsbehörden
in jedem Einzelfall belegt werden.

netzpolltik.org verweist auf die Struktur der TSM-Verordnung. Diese sei dreistufig
angelegt, vom Grundsatz der Gleichbehandlung über Datenverkehrskategorien zu
außergewöhnlichen Maßnahmen. Bei der Anwendung sei nach dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkelt vorzugehen. Dies bedeute, dass darüber hinaus gehendes
Verkehrsmanagement nur in außergewöhnlichen Fällen anzuwenden sei, wenn mildere
— applikationsagnostische Maßnahmen — nicht ausreichend seien.

3) Spezialdienste (Art. 3 Abs. 5 TSM-VO)

Die Verordnung spricht von Diensten ‚bei denen es sich nicht um Internetzugangsdienste handelt und die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste … optimiert sind, wenn die Optimierung erforderlich ist, um den Anforderungen der Inhalte, Anwendungen oder Dienste an ein spezifisches Qualitätsniveau zu genügen. “ (Art 3 Abs. 5, 1. Unterabs.).

Nach Erwägungsgrund 16 sollen „die natlonalen Regulierungsbehörden prüfen, ob und
inwieweit diese Optimiean objektiv erforderlich ist, um ein oder mehrere spezifische und grundlegende Merkmale der Inhalte, Anwendungen oder Dienste zu gewährleisten und eine entsprechende Qualitatsgarantie zugunsten der Endnutzar zu ermöglichen“.

Die Verordnung nennt in Art. 3 Abs. 5 2. Unterabsatz folgende Bedingungen für die
Erbringung von Spezialdiensten:
— die Netzkapazitäten müssen ausreichen, um sie zusätzlich zu den bereitgestellten
Internetzugangsdiensten zu erbringen;
— sie sollen nicht: als Ersatz für Internetzugangsdienste nutzbar sein bzw.
angeboten werden
– sie dürfen nicht zu Nachteilen bei der Verfügbarkeit oder der allgemeinen Qualität der Internetzugangsdiensten führen.

a) Konkrete Fragen:
– Ertäutern Sie anhand konkreter Bespiele wenn bzw. weshalb eine Optimierung
erfordertich ist.

— Wann ist die Netzkapazität für Spezialdienste ausreichend, um sie zusätzlich zu
erbringen?

- Werden lntemetzugangsdienste und Spezialdienste über getrennte bzw. gemeinsam
genutzte Netzkapazitäten realisiert?

- Wann sind Spezialdienste nicht als Ersatz für Intemetzugangsdienste im Sinne der
Verordnung anzusehen? Was wären aus Ihrer Sicht entsprechende Beispiele?

0 Wie lässt sich sicherstellen, dass die Verfügbarkeit oder die allgemeine Qualität der
lnternetzugangsdlenste nicht beeinträchtigt wird bzw. ab wann läge eine solche
Beeinträchtigung vor?

b) Auswertung Antworten:

Bitkom verweist darauf, dass Differenzierungsmögiichkeiten im Hinblick auf den von der
Bundesregierung angestrebten zügigen Roll-Out intelligenter Netze,
slcherheitsrelevanter Dienste und qualitätskritischer Anwendungen unabdingbar seien,
da lntemet 4.0, vernetzte Mobilität und Smart Data auf qualitätsgesicherten Diensten
basierten.

Vergleichbar spricht sich auch ANGA dagegen aus, dass Spezialdienste einengend
reguliert würden, denn „tatsächlicher Bedarf und möglicher Bedarf für Spezialdienste
sind angesichts der großen Technik- und Marktdynarrrik heute noch gar nicht absehbar“.

Der ZVEI betont einerseits die Bedeutung des Prinzips der Netzneutralität zur Sicherung
des offenen Zugangs zu Diensten und Medien, zur fietfaltssicherung und zur
Zugangssicherung zur Netzinfrastruktur für kleine Anbieter. Anderseits hebt der ZVEI
aber auch hervor, dass man den zukünftigen Bedarf von Industrieanwendungen stärker
ins Blickfeld nehmen müsse. Dienste aus den Bereichen Telemedizin oder Industrie 4.0
hätten spezifische Anforderungen an die Netze.

Eher restriktiv im Hinblick auf die Möglichkeit der Erbringung von Spezialdiensten
argumentieren die Medlenanetalten. Spezialdienste seien ‚nur in engen
Ausnahmefällen zugelassen, die im besonderen öffentlichen Interesse liegen und für die
eine besondere Rechtfertigung für die Besserstellung gegeben“ sei. Es solle keinen
Spezialdienst „audiovisuelle Mediendienste“ geben. Sie sehen die „Gefahr einer
Priorisierung von Inhalten anhand der wirtschaftlichen Stärke einzelner Anbieter“. Dies
widerspreche der Idee des chancengieichen Zugangs und damit der freien
Meinungsbildung. ARDIZDF befürworten eine White-List möglicher und zulässiger
Spezialdienste. Ausgehend von der Gesetzeshistorie spreche viel dafür, dass sich
Spezialdienste durch eine Übertragungsqualität auszeichneten, die „im Hinblick auf jitter,
Iatency, package loss konkretisiert werden“ könne. Die Verordnung, so ARD/ZDF, lasse
offen, ob Spezialdienste nur für bestimmte Verkehrskategorien —wie etwa VoIP -
diskriminierungsfrei allen Anbietern einer Verkehrskategorie angeboten werden oder ob
sie auch auf Angebote einzelner Anbieter zugeschnitten sein dürften, wie bspw. Skype.
Hier plädieren sie für eine strikte Beschränkung des Access Tierings [Vereinbarungen
mit Internetzugangsanbietem, die einzelnen Inhalte-/Anwendungsanbietern einen Vorteil
verschafl‘en].

Bitkom spricht sich gegen eine ex—ante Definition der technischen Erforderlichkeit in den
Guidelines aus, da dies technische Entwicklungen und neue Geschäftsmodelle im
Vorhlnein ausechließe. ANGA betont, dass die Verordnung „keinen spezifischen
öffentlichen Mehrwert“ für Spezialdienste fordere.

Hingegen soll nach Ansicht von MdB Herbert Behrens ein „Spezialdienst nur dann ein
Spezialdienst sein, wenn erkeine Konkurrenz im fielen Internet“ habe. Solange den
Anfordemngen von Diensten/Anwendungen auch bei Übermittlung über das offene
Internet genügt werden könne, so die Digitale Gesellschaft und netzpolltik.org.
dürften diese nicht als Spezialdienst angeboten werden. Die Leitlinien müssen It. VPRT
ausschließen. dass die objektive Erforderlichkeit der Optimierung schon aus bilateralen
Einzelvereinbarungen hergeleitet werden könne. netzpoiitik.org sieht zudem. dass es
von Seiten der Endnutzer bislang faktisch keine Nachfrage nach Spezialdiensten gebe.

Sowohl ANGA als auch der Bltkorn venuelsen auf den intensiven Wettbewerb. Dieser
sei „ Treiber und Korrektiv für die Entwicklung von Qualitätsdiensten“. Eine
Qualitätserosion beim Best-Effort Internet würde durch den Wettbewerb sowie durch die
Regelungen der Verordnungen und durch bestehendes Qualitätsmonitoring verhindert
(ANGA). Ähnlich argumentierend verweist der Bitkom auf ex—post
Aufsichtsmöglichkeiten der Regulierungsbehörden. Eine starre ex-ante Festlegung i.R.d.
BEREC-Guidelines, wenn eine Qualitätsverschlechterung beim Best-Effort Internet
gegeben sei, laufe Gefahr, Spezialdienste umfassend zu untersagen. Zudem sei es
nicht problematisch, wenn Netzbetreiber neben lnternetzugangsdlensten auch
Spezialdienste anböten, „soweit hierfür Übertragungskepazr‘täten getrennt verwaltet und
je nach Bedarf dynamisch für den Intemetzugangsdienst oder die Spezialdienste
bereitgestellt werden“. Die Sichtweise, wonach eine bessere Behandlung für
Spezialdienste solange unkritisch sei, wie die Qualität des lntemetzugangs sich nicht
verschlechtera, wird von netzpolltik.org nicht geteilt. Denn aus ihrer Sicht sei nicht die
Qualität einer „langsamen Spur ’ das Problem, sondern das Vorhandensein einer
„schnelleren Spur“, da hiermit ein Wettbewerbsvorteil einhergehe.

Während nach Meinung der ANGA „angesichts stetig wachsender Kapazitäten und
Bandbreiten das Angebot von Spezialdiensten und die gleichzeitige Weiterentwicklung
des Best-Elfort-Intemets problemlos möglich“ sei, ist lt. MdB Herbert Behrens die
.Netzkapazität für Spezialdienste nur dann ausreichend, wenn dem lie/en Internet
weiterhin 95% der tatsächlichen Ressourcen zur Verfügung stehen”. Der VZBV
befürwortet, Anbieter von Spezialdiensten zu verpflichten, „zusätzliche Kapazitäten
auszubauen, die zu mindestens 50% dem Best-Eifort internet zu Gute kommen müssen“
und verweist diesbezüglich auf die ähnliche Position der Monopolkommission
(Sondergulachten 2013. S. 10). Der V?BV betont auch die Bedeutung von
Transparenzrnaßnahmen. So sollten Anbieter spezifizieren, welcher Qualitätskiasse ein
bestimmter Spezialdienst aufgrund welcher Leistungsparameter — auf Basis der ITU
Empfehlung ITU—T 1541 – zugeordnet werde.

Die Digitale Gesellschaft argumentiert, dass Netzbetreiber zunächst die Kapazität ihres
Netzes „urn den aufgrund des Spezialdienstes emarteten Bendbreltenbedarf aufstocken
müssen“, wenn sie Spezialdienste anbieten wollten. Zudem müsse der Kapazitätsanteii,
den Spezialdienste maximal in Anspruch nehmen könnten. a priori auf einen Wert
beschränkt sein, der die Funktion von lntemetzugangsdiensten selbst dann unberührt
ließe, wenn diese voll ausgelastet seien. Nach Auffassung des Bundesverbande
Deutsche Startups sei zu erwagen „die Nutzung von Spezialdiensten von derBereitstellung eines bestimmten durchschnittlichen Breitbandniveaus abhängig‘ zu
machen. Komme es zu Verknappungen, müsse das Netz weiter ausgebaut werden. um
Spezialdienste weiterhin nutzen zu können. So entstünde aus Gründen der Sichen.lng
eigener Spezialdienste ein zusätzlicher Anreiz, in das Giasfasemetz zu investieren.

Nach Auffassung von ARD/ZDF ist ein ausreichender Ausbau des Intemetzugangs nur
dann anzunehmen, „wenn der Internetzugang eines Endkunden eine Qualität aufweist,
die der Mehrheit aller Endkunden zur Verfügung steht und von ihr genutzt wird und die
Nichtverfügbarkeit zu einer gesellschaltlichen Ausgrenzung führen kann“. Zudem seien
‚dynamisierte Mindestanfardarungen für das Best-Eitorf Internet“ festzulegen.