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Netzneutralität: Wie es jetzt weitergeht

Net-Neutrality-breakAm 12. Februar 2016 lud die Bundesnetzagentur zu einem Workshop nach Bonn, um über die Zukunft der Netzneutralität in Europa zu sprechen (Program, Teilnehmerliste, Diskussionsfragen). Im neuen EU-Rechtsrahmen in der Telekom-Binnenmarkt-Verordnung finden sich zum ersten Mal Regeln zur Netzneutralität, nach denen bald die Regulierungsbehörden in ganz Europa tätig werden müssen und hoffentlich den Vorstößen der Deutschen Telekom, von Startups ein Wegegeld in Form von „wenigen Prozent Umsatzbeteiligung“ zu verlangen, eine Absage erteilen.

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netzpolitik.org war von der Bundesnetzagentur zu diesem Workshop eingeladen. Uns hat Thomas Lohninger dort vertreten.

Der laufende Prozess zwischen den europäischen Regulierungsbehörden hat bis jetzt wenig Beachtung gefunden. Er wird aber die endgültige Klärung bringen, welches Internet wir in Europa zukünftig haben werden und ob die Telekom mit ihren Plänen durchkommt. Die am 27. Oktober 2015 verabschiedete Verordnung zum Telekom-Binnenmarkt gilt zwar in allen 28 EU-Mitgliedsstaaten als Gesetz, hat aber enorme Spielräume für die Regulierungsbehörden geschaffen, ob sie Verstöße gegen Netzneutralität als solche ansehen und dagegen vorgehen müssen. Um dem erklärten Ziel eines vereinheitlichten EU-Binnenmarktes gerecht zu werden und 28 unterschiedliche Regulierungsansätze zu verhindern, gibt es deshalb einen Prozess, in dem sich alle 28 Telekom-Regulierungsbehörden auf einheitliche Richtlinien einigen müssen. Dafür wurde der Dachorganisation der Regulierer, dem „Body of European Regulators for Electronic Communication“ (BEREC), im Gesetz bis Ende August Zeit gegeben.

Wie enorm der Spielraum für die Behörden nach einem zweijährigen Gesetzgebungsprozess immer noch ist, wird bei den Fragen ersichtlich, welche BEREC bei seinem Hearing in Brüssel am 15. Dezember 2015 den Stakeholdern gestellt hat:

„In your view, are Specialised Services necessary for offering existing or new services?“; „In your opinion, could content and applications provided on the internet become a kind of specialised service? How should this be assesed under the Telecom Single Market regulation?“; „If they were allowed, would you see demand for, or benefit to, end users from the provision of sub-internet offers (i.e. offers where the access to internet is restricted to a limited set of content and applications)? How should such offers be assessed under the TSM regulation?“.

Anstatt eines letzten Feinschliffs am fertigen Gesetz stehen die Regulierungsbehörden erst vor den grundlegenden Gretchen-Fragen der Netzneutralität: Kann ein Onlinedienst eine bezahlte Überholspur kaufen? Darf der Provider das Internet in kleine Häppchen zerteilen und einzeln verkaufen? Von diesem Punkt aus begann der Diskussionsprozess in BEREC und daran wird ersichtlich, wie offen sein Ausgang ist und wie viel auf dem Spiel steht.

In den USA haben sich vier Millionen Menschen an der Konsultation der amerikanischen Regulierungsbehörde „Federal Communications Commission“ (FCC) beteiligt. In Indien waren es über eine Million Menschen. Das sind die für ein Internet-Thema womöglich größten direktdemokratischen Partizipationsbewegungen der Geschichte. In beiden Fällen hatte die Regulierungsbehörde vor der Konsultation sehr netzneutralitätsfeindliche Regelungen in Aussicht gestellt. Die offizielle Konsultation von BEREC läuft ab Ende Juni für zwanzig Tage und ist damit die kürzeste der drei Anfang Juni für 20 Werktage also 1 Monat (Update). Bereits davor wird es auf SaveTheInternet.eu die Möglichkeit geben, an diesem Prozess teilzunehmen und der eigenen Meinung zur Zukunft des Netzes Gehör zu verschaffen.

Bis Ende März arbeiten die vier Arbeitsgruppen innerhalb BERECs an den Bereichen Spezialdienste, Zero-Rating, Verkehrsmanagement und Transparenz sowie an einem Entwurf der Richtlinien. Strittige Punkte werden vom Plenum der Regulierungsbehörden im Juni abgestimmt, jede Behörde hat dort eine einfache Stimme. Der abgestimmte Text wird konsultiert, dann bleiben knappe zwei Monate für die Auswertung und Einarbeitung von potenziell tausenden Einsendungen in mehreren Sprachen. Ende August muss in einem außerordentlichen Plenum bereits über das fertige Dokument abgestimmt werden.

In diesem Prozess werden deshalb die grundlegenden Entscheidungen schon vor der Konsultation getroffen. Regulierungsbehörden sind nicht gerade für ihre Bürgernähe bekannt und sprechen meist nur mit genau jenen Telekom-Konzernen, die sie eigentlich kontrollieren sollten. Deshalb ist es für alle betroffenen Akteure in einer digitalen Gesellschaft wichtig, sich bei der Behörde Gehör zu verschaffen. Wie in den USA und Indien können nur viele Einzelstimmen den Ausschlag geben.

Im Folgenden werden die zentralen Punkte der Debatte aufgearbeitet. Für eine detailliertere Analyse und eine konkrete rechtliche Ausarbeitung empfiehlt sich die schriftliche Antwort von European Digital Rights (EDRi) im Rahmen des BEREC-Stakeholder-Dialoges.

Grundlegende Anmerkungen

BEREC ist aus vielerlei Hinsicht in einer neuen Situation mit dieser Regulierung. Noch nie wurde diesem primär beratenden Gremium über Primärrecht die Möglichkeit eingeräumt, Soft-Law auszuarbeiten. Insbesondere nach den starken und klaren Netzneutralitätsregeln der Regulierungsbehörden in den USA und Indien ist die Messlatte hoch.

Was diesmal nicht funktionieren wird, ist sich hinter der EU zu verstecken. Dafür gibt es ein viel zu starkes Interesse innerhalb von BEREC, transparent zu machen, welche Positionen von den einzelnen Ländern vertreten werden.

Alle Regulierungsbehörden innerhalb BERECs sind darüber hinaus bei ihrer Arbeit dem Ziel der Verordnung, das Ökosystem des Internets als Innovationsmotor zu erhalten1 und der Einhaltung der EU-Grundrechte-Charta2 verpflichtet.

Sub-Internet-Angebote

Problembeschreibung

Eine der Fragen der Regulierungsbehörden bezieht sich auf die Legalität von eingeschränkten Internet-Angeboten („surf-only-Produkte“, „granny-services“ oder „sub-internet offers“). Ähnlich wie bei Facebooks Free Basics (ehemals Internet.org) gibt es hier einen Gatekeeper, welcher über die verfügbaren Inhalte entscheidet und aktive Schritte setzt, gewisse Inhalte technisch zu blockieren. Eine häufige Variante dieser Angebote finden wir im Mobilfunk, wenn über die AGBs VoiP-Dienste ausgeschlossen werden oder als Zusatzpaket extra freigeschaltet werden müssen, da diese mit den Roaming-Tarifen der Provider konkurrieren.

Was sagt die Telekom-Binnenmarkt-Verordnung?

Die Regulierung liefert mehrere klare Schranken gegen solche Angebote. Grundlegend ist zu fragen, ob ein derart eingeschränkter Dienst als Internet3 oder Spezialdienst klassifiziert wird. Gälte ein solcher Dienst als Internet, würden die Anti-Diskriminierungs-Regeln von Artikel 3 greifen und ein Blockieren von einzelnen Diensten wäre klar verboten.

Würde der Dienst jedoch als Spezialdienst klassifiziert werden, müsste er für die spezifischen Qualitätsanforderungen seiner Inhalte optimiert sein und dürfte gleichzeitig keine einfache Bevorzugung gegenüber vergleichbaren Online-Inhalten sein. Die deutliche Absage an solche Angebote war schon seit dem ersten Kommissionsentwurf4 und bis heute5 Teil des Gesetzes.

Fazit
Sub-Internet-Angebote und das Blockieren von Konkurrenz-Diensten sind mit den neuen Netzneutralitätsregeln künftig verboten.

Zero-Rating

Problembeschreibung

Zero-Rating bezeichnet die Praxis, einzelne Dienste aus dem monatlichen Volumen eines Kunden auszunehmen bzw. den Preis einer Internetverbindung abhängig von den genutzten Inhalten zu machen. Dies ist eine ökonomische Form der Netzneutralitätsverletzung und wird auch Preisdiskriminierung genannt. Die neue Netzneutralitätsregelung in Indien setzt sich explizit und ausschließlich mit diesem Problem auseinander. Bekannte Formen sind der Spotify-Tarif der Deutschen Telekom und ähnliche Streamingdienste in Mobilfunknetzen.

Was sagt die Telekom-Binnenmarkt-Verordnung?

Hier tanzt der Gesetzgeber etwas um den heißen Brei herum. Die Verordnung erwähnt nämlich keinen der oben genannten Begriffe, sondern spricht lediglich von „commercial practices“, die ebenfalls nicht definiert werden. Daraus hat sich ein interessantes Ratespiel ergeben, was denn nun mit „commercial practices“ gemeint sein könnte. Aus unserer Sicht ergeben nur zwei Lesarten Sinn:

Erste Möglichkeit: Damit ist der Bereich inter-connect gemeint, also Peering- und Transit-Abkommen für den Datenaustausch zwischen Internet-Anbietern und Netzbetreibern. Demnach wären Engpässe bei Datenübergabeknoten (peering disputes), welche sich auf die Wahlfreiheit des Nutzers oder Angebotsfreiheit des Anbieters auswirken, Regelungsbestand der Verordnung und die Behörde könnte eingreifen.

Zweite Möglichkeit: Es ist ökonomische Diskriminierung, sprich: Zero-Rating, gemeint. In diesem Falle wäre die Praxis von Zero-Rating klar verboten, weil damit nicht nur in die Freiheit der Nutzer eingegriffen wird, Informationen zu beziehen, welche über der Vertragsfreiheit zwischen Internet- und Inhalte-Anbieter steht, sondern auch in die Freiheit der Diensteanbieter, da diese in solchen Internetverbindungen benachteiligt wären, in denen andere noch erreichbar sind, sie jedoch nicht. Zuletzt wäre Zero-Rating auch deshalb verboten, weil damit fast immer auch eine technische Diskriminierung einhergeht. Denn wenn das Internet-Volumen verbraucht ist, werden alle übrigen Dienste des Internets blockiert oder verlangsamt.

Fazit
Entweder Zero-Rating ist gar nicht von der EU-Verordnung umfasst, dann könnten Nationalstaaten eigene Regeln erlassen, oder es ist künftig in ganz Europa verboten.

Spezialdienste

Problembeschreibung

Spezialdienste haben in ihrer ursprünglichen Wortbedeutung eigentlich nichts mit dem Internet zu tun. Sie sind separate Dienste, welche nicht im öffentlichen Internet zu finden sind und lediglich denselben Technologie-Stack und teilweise dieselbe Netzinfrastruktur nutzen. Als solche sind sie legitim und überhaupt kein Thema für Netzneutralität. Leider wurde der Begriff der Spezialdienste von der EU-Kommission in einer Form verwendet, in der er quasi mit „bezahlter Überholspur“ übersetzt werden kann.

Die EU-Kommission stellte den Bedarf an Spezialdiensten zwar lauthals in den Raum, Kommissar Oettinger konnte jedoch auch 18 Monate, nachdem diese Behauptung von seiner Kommission erstmals gemacht worden war, kein einziges Beispiel für einen real existierenden Bedarf an Spezialdiensten nennen. Trotzdem haben es die Telekom-Lobbyisten geschafft, mittels Spezialdiensten das größte Loch in den Netzneutralitätsschutz der vorliegenden Verordnung zu reißen. Spezialdienste sind auch oft vom monatlichen Datenvolumen ausgenommen, mit ihnen kann man also auch Regeln zum Zero-Rating umgehen.

Was sagt die Telekom-Binnenmarkt-Verordnung?

Laut der Verordnung6 gibt es fünf Sicherheitsschranken für die Einführung eines Spezialdienstes:

  1. Spezialdienste dürfen nicht dazu verwendet werden, gegenüber vergleichbaren Diensten aus dem Internet eine Bevorzugung zu erzeugen,
  2. Spezialdienste müssen gezielt für die spezifischen Qualitäts-Anforderungen von einzelnen Inhaltsdiensten optimiert sein, welche das Funktionieren dieser Dienste erst ermöglichen,
  3. Spezialdienste dürfen nicht als Ersatz für Internet-Zugangsdienste verwendet oder vermarktet werden,
  4. es muss genügend Kapazität vorhanden sein, um Spezialdienste zusätzlich zu normalem Internet anzubieten,
  5. Spezialdienste dürfen die Qualität und Verfügbarkeit des Internets nicht negativ beeinflussen.

Fazit
Spezialdienste sind die absichtlich eingebaute Hintertür zur allen Nicht-Diskriminierungsregeln in der vorliegenden Verordnung. Noch kann die Gefahr gebannt werden, wenn die Regulierungsbehörden hier harte und konkrete Regeln finden, die keine der fünf Schranken fallen lassen.

Verkehrsmanagement

Problembeschreibung

Als Verkehrsmanagement werden die Maßnahmen zur Kontrolle des Datenflusses in einem Netzwerk bezeichnet. Traditionell basiert das Verkehrsmanagement im Internet auf dem „Best Effort“-Prinzip. Dies bedeutet idealerweise, dass das Netzwerk alle Pakete gleich behandelt und keine Entscheidungen über die Bedeutung, Priorität, Integrität oder Legalität eines Datenpakets getroffen werden. Zwischen der Idealvorstellung und der technischen Realität erstreckt sich allerdings eine enorme Spannbreite von möglichen Verkehrsmanagementmaßnahmen.

Aus Perspektive der Nutzer und Diensteanbieter sind solche Verfahren zu bevorzugen, die Anwendungs-agnostisch sind – also keine Unterscheidung aufgrund von Inhalt oder Art des Datenpakets treffen. Abzulehnen sind hingegen Verfahren, welche innerhalb des Netzwerks Pakete aufgrund einer Heuristik unterschiedlich behandeln (verkürzt: klassenbasiertes Netzwerkmanagement).7

Was sagt die Telekom-Binnenmarkt-Verordnung?

Die Verordnung schreibt in Artikel 3 Abs. 3 Subparagraph 1 den Internet-Anbietern vor, alle Daten ohne Unterscheidung gleich zu behandeln. In den beiden folgenden Subparagraphen 2 und 3 werden die Regeln definiert, nach denen angemessenes Verkehrsmanagement8 hiervon abweichen kann. Die erste Abweichung stellen Maßnahmen dar, welche auf den technischen Anforderungen des Dienstes basieren (geringe Latenz bei Echtzeit-Diensten, niedriger Jitter bei Telefonie, etc.). Die zweite Abweichung ist Verkehrsmanagement, welches Dienste in Funktionskategorien (www, Video-Streaming, Sprachtelefonie etc.) einsortiert und diese Klassen von Diensten ungleich behandelt. In beiden Fällen eröffnet sich durch die Klassifizierung von Diensten und die Grenzziehung von Kategorien ein Missbrauchspotenzial für Internet-Anbieter.

Die Entscheidungen, die der Provider in seinem Netz über die Datenpakete seiner Kunden trifft, können einen Nachteil für die Innovationsfähigkeit des Netzes darstellen und sind nicht im Sinne der Netzteilnehmer (falsche Priorisierungen). Verschlüsselte Verbindungen können generell schwerer eingeordnet werden (Datenschutzproblem). Neue Dienste können falsch zugeordnet werden (Innovationsverlust) und müssen dann in jedem Netz, wo dies passiert, den Kontakt zum Betreiber oder der Regulierungsbehörde suchen (Verwaltungsaufwand).

Beide Abweichungen werden als klassenbasiertes Netzwerkmanagement bezeichnet und sind potenziell schädlicher als Anwendungs-agnostische Verfahren. Zum Glück sieht die Verordnung hier einen klaren Mechanismus vor, welcher klassenbasiertes Netzwerk-Management nur dort erlaubt, wo diese Verfahren notwendig, verhältnismäßig, transparent und nicht-diskriminierend sind. Klassenbasiertes Netzwerkmanagement ist für den User niemals transparenter als Anwendungs-agnostisches. Das Potenzial ungewollter oder gewollter Diskriminierung gegen einzelne Dienste oder die konkreten Qualitätsanforderungen des Nutzers ist bei klassenbasiertem Netzwerkmanagement höher. Deshalb sieht die neue EU-Verordnung, ähnlich wie die beiden Regeln der US-Regulierungsbehörde FCC aus den Jahren 2009 und 2015, vor, dass zuerst Applikations-agnostische Verfahren zur Anwendung gebracht werden sollen, bevor in notwendigen und verhältnismäßigen Fällen klassenbasiertes Netzwerkmanagement erlaubt sein soll.

Fazit
Verkehrsmanagement bestimmt unsere alltägliche Internet-Erfahrung und wie gut einzelne Dienste in Zukunft noch funktionieren werden. In der Verordnung ist alles für eine gute Lösung angelegt, jetzt muss sie nur umgesetzt werden.


  1. Erwägungsgrund 1: „Mit der Verordnung sollen die Endnutzer geschützt und es soll gleichzeitig gewährleistet werden, dass das „Ökosystem“ des Internets weiterhin als Innovationsmotor funktionieren kann.“

  2. Insbesondere Artikel 11, 16 und 15(2) siehe Erwägungsgrund 33 und EDRi-Einreichung zum BEREC-Stakeholder-Dialog von Fußnote 1

  3. Ein Internetzugangsdienst muss er nach der Definition der Verordnung „Zugang zum Internet und somit Verbindungen zu praktisch allen Abschlusspunkten des Internets biete[n]”.

  4. „Spezialdienst“ ist ein elektronischer Kommunikationsdienst […] er wird als Substitut für den Internetzugangsdienst weder vermarktet noch breit genutzt;“ in Erwägungsgrund (15) des Kommissionsentwurfs vom 11. September 2013

  5. „[…] Diese anderen Dienste dürfen nicht als Ersatz für Internetzugangsdienste nutzbar sein oder angeboten werden […]” Artikel 3 Abs. 5 subpara 2

  6. siehe Erwägungsgrund 16 und 17 sowie Artikel 3 Abs. 5

  7. Dies ist eine sehr verkürzte Darstellung. Für mehr Informationen zu diesem Thema:

  8. zur Begriffsklärung

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10 Kommentare
  1. Das Internet ist doch theoretisch technisch offen. Gibt es eigentlich acuh „gute“ oder „alternative“ Provider, die man durch Wechsel unterstützen sollte? Das wäre eine interessante neue Sicht auf das „2 Klassen Internet“: eins für die Media-Garbage-Junkies, und eines für an einer offen-demokratischen Zivil- sowie marktwirtschaftlichen Gesellschaft Interessierten.

    1. Das ist auch ein Punkt, der mir oben fehlt: Selbt wenn der Regulierer nur „weiche“ Netzneutralität durchsetzen kann; die Netzbetreiber müssen in jedem Fall transparent machen, welche Einschränkungen oder Managementmaßnahmen sie planen oder durchgeführt haben.

    2. Ich kann nicht erkennen, warum Netzneutralität, wie sie hier im Blog verstanden wird und wie ich deinen Kommentar auch interpretiere, „offen-demokratisch“ oder „marktwirtschaftlich“ sein soll?

      Ich sehe eher das Gegenteil. Es ist asozial und nicht marktwirtschaftlich. Bandbreite ist ein knappes Gut. Wer mehr verbraucht, muss mehr dafür zahlen. Bandbreite ist nicht mit den Grundbedürfnissen wie Luft, Wasser oder Nahrung vergleichbar. Und schon bei den Dingen muss man mehr bezahlen, wenn man mehr verbraucht. Deswegen bin ich absolut dafür, ein Mehrklassennetz zu etablieren. Wer von morgens bis abends streamt, soll bitte das Erste-Klasse-Netz buchen und bezahlen. Der Markt will dieses Bedürfnis befriedigen. Alles hier unter Netzneutralität verfochten wird, ist eher sozialistisch geprägt. Auch das Argument, dass dadurch neue Marktteilnehmer ausgebremst würden, zieht nicht. Als Marktteilnehmer habe ich das unternehmerische Risiko zu tragen und nicht von Anbeginn an auf die Gesellschaft umzulegen.

      1. nicht das ich jetzt komplett zustimme (speziell weil ich in der Kommunikationsbranche zu oft Marktversagen und Monopolisierung beobachte), aber auch in Zukunft wird man mehr Performance für mehr Geld kaufen könnnen und den Netzbetreibern dieses Geschäft zu verbieten funktioniert nur bei einer wiederkommunalisierung (verstaatlichung) der Infrastruktur.
        Die Netzneutralitätsdebatte könnte aber auch -positiv- so enden, dass Mindeststandards Gesetz werden. Das wird jetzt nicht 4K-HD Video für alle bedeuten.

      2. und wie sie ihren kommentar mit ihrem gewählten etikett als sozialist vereinbaren können, bleibt vermutlich ihr schillerndes geheimnis.

        .~.

      3. Es sind schon immer und auch in Zukunft Tarife möglich, die nach Volumen abrechnen. Es widerspricht nicht der Netzneutralität, wenn ein Nutzer der 500 GB Daten im Monat überträgt mehr zu berechnen, als jemandem der nut 10 GB überträgt.

        Es widerspricht aber beispielsweise der Netzneutralität, wenn man für 200 GB Youtube-Traffic nichts zahlen muss, aber für 200 GB ARD-Mediathek (Beispiele beliebig anpassbar).

  2. Was sagt das TSN dazu???
    Ich verstehe nicht die öffentliche Aufregung. Warum gibt es keine TSN Diskussion – das verstehe ich nicht.
    Lieben Gruß SUSI (wilder Süden mit dem Elch und der Pappnase aus LE)

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