Ob neue Überwachungsmaßnahmen oder härtere Abschieberegelungen: Seit einiger Zeit muss das Phänomen des „Gefährders“ für viele politische Maßnahmen als Begründung herhalten. Formal ist die Wortschöpfung der Polizei offen für verschiedene Formen des Extremismus. Doch in der Praxis setzt das Bundeskriminalamt (BKA) seine Ressourcen vor allem zur Erkennung von sogenannten islamistischen Gefährdern ein.
Seit 2017 setzen die Behörden dabei auf ein datenbasiertes Risikobewertungsinstrument: „Regelbasierte Analyse potentiell Destruktiver Täter zur Einschätzung des Akuten Risikos – islamistischer Terrorismus“ – kurz RADAR-iTE. Demnächst startet ein darauf aufbauendes zweistufige Analysesystem: „Risikoanalyse bei islamistisch motivierten Tatgeneigten“ – kurz RISKANT. Beide werden mit allen verfügbaren Informationen über einen vermeintlichen islamistischen Gefährder gefüttert und spucken am Ende eine Risikoprognose aus: hoch, moderat oder auffällig. Es handelt sich gewissermaßen um eine psychologische Ferndiagnose, die ausschließlich auf islamistischen Terrorismus ausgelegt ist.
Wir sprachen mit dem Rechtswissenschaftler Felix Hanschmann über den Umgang seiner Disziplin mit dem Gefährder-Konzept. Hanschmann vertritt seit 2017 den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verfassungsrecht und Rechtsphilosophie, an der Humboldt-Universität zu Berlin. Er ist Mitherausgeber der Fachzeitschrift Kritische Justiz und hat dort einen Aufsatz zum Thema veröffentlicht: „‚Gefährder‘ – eine neue alte Figur im Öffentlichen Recht“.
Wer heute „Gefährder“ genannt wird, war früher „Schläfer“
netzpolitik.org: Den Begriff des Gefährders gibt es schon länger. Doch seit wann gibt es die Idee vom Gefährder als „tickende Zeitbombe“?
Felix Hanschmann: Der Begriff Gefährder ist tatsächlich erst seit dem 11. September 2001 relevant. Davor gab es im Polizeirecht zwar die Gefährderansprache, doch der Gefährder als Individuum tauchte nicht auf. Bei der Gefährderansprache ging es vor allem um gewaltbereite Fußballfans oder um Angehörige von als extremistisch bezeichneten politischen Gruppierungen.
netzpolitik.org: Gab es denn vor 2001 terroristische Gefährder, ohne dass sie als solche bezeichnet wurden?
Felix Hanschmann: Die Unauffälligkeit der tatsächlichen, potenziellen oder vermuteten Terroristinnen und Terroristen, die man unter dem Begriff „Schläfer“ subsumiert, würde ich sagen, war bei der Roten Armee Fraktion (RAF) nicht anders. Die haben auch versucht im Untergrund zu leben, haben sich entsprechend gekleidet und verhalten, bis in die Einzelheiten hinein: Die Haare wurden verändert, die Kleidung war möglichst spießig, alles um nicht aufzufallen und quasi als Schläfer innerhalb der Gesellschaft zu leben. Tatsächlich müsste man diese Neuheit also wesentlich differenzierter formulieren. Aber natürlich gibt es Interessentinnen und Interessenten an der Neuheit dieser Form des Terrorismus, weil sie eben dazu legitimiert, auch neue Maßnahmen zu schaffen.
netzpolitik.org: Hat sich die Bedrohung durch sogenannte islamistische Gefährder in Deutschland verändert?
Felix Hanschmann: Es gibt bestimmte Merkmale, in denen sich islamistisch motivierter Terrorismus von anderen Formen des Terrorismus in der Bundesrepublik Deutschland unterscheidet. Ein Unterschied wäre, dass es der Roten Armee Fraktion (RAF) darum ging, Amtsträger aus Politik und Wirtschaft zu treffen. Auch wenn dabei „Unbeteiligte“ getötet worden sind, so ging es doch beim Anschlagsziel um konkrete Personen, die bewusst ausgewählt worden sind. Bei dem Terrorismus, den wir heute beobachten, geht es gar nicht mehr um einzelne Amtsträger, sondern darum, eine möglichst große Anzahl von Bürgerinnen und Bürgern zu treffen, die völlig wahllos ausgewählt werden.
Eine Zuschreibung, die zu Angst führt
netzpolitik.org: Im Jahr 2004 hat eine Arbeitsgruppe von Kriminalpolizist*innen aus dem Bundeskriminalamt und den Landeskriminalämtern den Gefährder-Begriff zum ersten Mal definiert.
Felix Hanschmann: Die Formulierung, es handle sich um eine „Definition“, ist aus meiner Sicht zumindest verharmlosend. Denn die Öffentlichkeit weiß überhaupt nicht, welche Merkmale und Verhaltensweisen konkret dazu führen, dass eine Person eher höher oder eher niedriger eingeschätzt wird.
netzpolitik.org: Wer wird heute denn als Gefährder bezeichnet?
Felix Hanschmann: Wir markieren über den Begriff Gefährder bestimmte Personen, die als permanente Risikoquellen gelten. Das hat natürlich in dem momentanen Diskurs immer auch eine rassistische Komponente, weil vollkommen klar ist, dass Muslime gemeint sind. Was wir über den Begriff des Gefährders eben auch produzieren, sind an ethnischen und religiösen Kriterien orientierte Zuschreibungen, die zur Entstehung von mit Angst behafteten Vorurteilen führen können.
netzpolitik.org: Auf eine schriftliche Frage antwortete eine Staatssekretärin des Bundesinnenministeriums noch im Januar 2017, dass beim BKA nicht die Gefährlichkeit von Einzelpersonen vermessen wolle. Sie schrieb: „Das [achtstufige] Prognosemodell dient ausschließlich der Bewertung von Gefährdungseinzelsachverhalten, nicht aber der Bewertung von Personen.“
Felix Hanschmann: Das mag damals gestimmt haben. Doch bei RADAR-iTE [Regelbasierte Analyse potentiell Destruktiver Täter zur Einschätzung des Akuten Risikos – islamistischer Terrorismus] geht es darum, konkrete Personen in ihrer Gefährlichkeit einzuschätzen und dann auf einer dreistufigen Einschätzungsskala – hohes, moderates oder auffälliges Risiko– zu verordnen. Es geht hier also nicht mehr nur um die Risikobewertung von Sachverhalten, sondern um die Bewertung des Risikos einzelner Personen.
Das Risiko eines Atomkraftwerks kann man messen. Und bei Menschen?
netzpolitik.org: Welche Merkmale fließen in die Software RADAR-iTE ein?
Felix Hanschmann: Von offizieller Seite wird behauptet, dass ethnische Herkunft oder religiöse Merkmale keine Rolle spielen. Aber wenn der Besuch von Moscheen genutzt wird, die im Verdacht stehen, dass sich dort Gefährder aufhalten, dann ist das Merkmal der Religiosität natürlich gegeben. Ähnliches gilt für Reiserouten: Wer kommt aus welchem Land, reist in welche Länder, kommt aus welchen Ländern wieder zurück? Das sind natürlich Kriterien, die unmittelbar oder zumindest mittelbar auf Ethnizität zielen.
netzpolitik.org: Lässt sich die Gefährlichkeit einer Person denn messen?
Felix Hanschmann: Die Gefährlichkeit von Gegenständen kann ich über Wissenschaft aufklären. Und bei Kampfhunden kann ich über Erfahrungswissen die Situation aufklären. Beispielsweise Staffordshire Bullterrier, die beißen besonders oft zu. Das funktioniert bei einem Menschen nicht. Ich kann ja nicht in den Menschen hineinschauen.
netzpolitik.org: Wie wird versucht, die Gefährlichkeit dennoch zu bestimmen?
Felix Hanschmann: Letztendlich ist das der Versuch einer Verwissenschaftlichung: Über psychologische Gutachten. Das ist dann ähnlich wie bei Sexualstraftäter:innen, wobei mir selbst da noch nicht klar ist, wie das funktionieren soll. Es fehlt an wissenschaftlicher Sicherheit und das wird versucht, über psychologische Gutachten aufzufangen. Das alles scheint mir beim religiös motivierten Gefährder unmöglich zu sein.
Die Sache beim Namen nennen
netzpolitik.org: In den derzeit in vielen Ländern überarbeiteten Polizeigesetzen werden neue Befugnisse gegen vermeintliche Gefährder geschaffen. Dennoch taucht der Gefährder-Begriff im Gesetzestext oft nicht auf, stattdessen steht dort „drohende Gefahr“. Warum die Sache nicht beim Namen nennen?
netzpolitik.org: Um sogenannte Gefährder zu überwachen, wird die Polizei zunehmend mit geheimdienstlichen Befugnissen ausgestattet: Etwa Spähsoftware und langfristige Observation. Wie bewerten Sie das?
Felix Hanschmann: Richtig ist, dass der Typ des Gefährders für sich genommen geradezu provoziert, aus unterschiedlichen Datenquellen, aus ganz unterschiedlichen Lebens- und Rechtsbereichen Informationen zu gewinnen. Also vom Melderegister über gesundheitsrelevante Daten bis hin zu sicherheitsrelevanten Daten. Insofern weicht diese Figur eine möglichst strikte Trennung zwischen Geheimdienstbehörden einerseits und Polizeibehörden andererseits auf. Die Figur selbst überschreitet die Rechtsgebiete und lässt sich deshalb gar nicht mehr nur allein im Polizeirecht verorten.
netzpolitik.org: Viel Kritik gibt es an der Ausweitung der „Präventivhaft“. Vermeintliche Gefährder können je nach Bundesland einen Monat, drei Monate oder unendlich lang eingesperrt werden. Kritiker vergleichen das mit der „Schutzhaft“ im Nationalsozialismus.
Felix Hanschmann: Es sind zu Recht kritisierbare polizeiliche Maßnahmen, die massive verfassungs- und völkerrechtswidrige Einwände provozieren. Aber was die Basis, die Ideologie angeht, kann man das nicht vergleichen. Die Figur mag rassistische Konnotationen haben und die Basis für die Einschätzung als Gefährder mag auch auf Ethnizität zurückgreifen. Es ist aber keine primär rassistisch motivierte Polizeimaßnahme. Ich bin immer sehr skeptisch, was Vergleiche mit dem Nationalsozialismus angeht.
netzpolitik.org: Was also tun?
Felix Hanschmann: Mir selbst ist auch noch keine dogmatisch, rechtswissenschaftlich und politisch befriedigende Antwort dazu eingefallen. Ich denke, dass alle, die sich im Moment damit beschäftigen, nicht restlos zufrieden sind – inklusive der Richterinnen und Richter am Bundesverwaltungsgericht.
netzpolitik.org: Vielen Dank für das Gespräch!
Wenn ich mir die Debatte der sicherheitspolitischen Gesetzgebung ansehe glaube ich zu erkennen dass die Richtung in die es geht, maßgeblich von den Sicherheitsbehörden bestimmt wird. Und gerade diese haben auch den kürzesten Draht zu den Innenpolitikern. Gleichzeitig wird der Widerspruch der NGO als Bedenkenträgertum abgetan, man sei ja immerhin die Polizei (und wer nichts zu verbergen hat, der…). Dabei ist gerade das Bild der Polizisten aus ihrem Alltag extrem stark verzerrt. Wer nur dunkelhäutige Menschen kontrolliert, wird logischwerweise auch nur bei dunkelhäutigen Menschen Vergehen feststellen. Man schmort suzusagen im eigenen Saft und fühlt sich wohl dabei. Während die massiven Grundrechtseingriffe andere ausbaden dürfen. Tolle Welt!
Niemand untersucht „nur dunkelhäutige Menschen“, weil sie dunkelhäutig sind, sondern deshalb weil sie dem Täterprofil z.B. aus Zeugenangaben entsprechen. Dann sind das zwar Grundrechtseingriffe, aber nicht jeder Grundrechtseingriff ist eine Grundrechtsverletzung. Das wäre nur der rechtswidrige Grundrechtseingriff. Um ihn als rechtswidrig zu qualifizieren, braucht es noch weitere Kriterien: Ungeeignetheit, Unverhältnissmässigkeit, übermässig.
Und noch eines: Die Polizei agiert ja nicht aus reiner Willkür, sondern um die Grundrechte anderer zu schützen. Nämlich derer, die möglicherweise schwere Grundrechtseingriffe hinnehmen müssen, wie Körperverletzung und Tötung. Der Staat muss auch deren Grundrechte schützen. Deshlab ist abzuwägen zwischen der Grundrechtseingriff bei potenteillen Tätern und dem zu befürchteten Grundrechtseingriff beim potentielen Opfer.
Insbesondere im Polizeirecht gibt es seit jeher ausfüllungs- und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe. Typischerweise die „Gefahr“, „die öffentliche Ordnung“. Diese Begriffe wurden in der Vergangenheit durch die Rechtsanwender und die Rechtsprechung mehr oder weniger genau konkretisiert. Das genügt rechtsstaatlichen Anforderungen.
Es gibt Anlass, den Begriff der Gefahr vorzuverlegen auf Handeln vor Beginn einer tatbstandsmässigen Handlung, weil es ein Rechtsstaat eben nicht akzeptieren darf, dass Bürger in Lebensgefahr geraten, nur weil der Staat bei sich verdichtender Gefährdungslage im frühen Stadium noch nicht eingreifen darf und drauf warten muss, bis der Täter mit der (hochgefährlichen) Tat beginnt. Er muss quasi zuschauen bis es zu spät ist. Und die betroffenen Opfer sollen es hinnehmen?
Ja, das führt zu einer Ausweitung der Eingriffsbefugnisse der Polizei. Das ist angesichts der sich in Gefahr befindenden Rechtsgüter (Leben, Gesundheit) auch notwendig. Der Begriff des „Gefährders“ bleibt naturgemäß ebenso unscharf wie die o.a. Begriffe, wird aber immerhin konkretisiert durch subjektive Merkmale des Täters (Tatwille, Tötungsphantasien), objektive Tätermerkmale (Vorstrafenregister, nachgewiesene Gewalttätigkeit) und durch objektive Merkmale, die Tat betreffend. Natürlich ist da auch immer eine Prognose enthalten, die wiederum berechtigt zu einer hoheitlichen Nachprüfung. Sicher, da bleiben Unschärfen, aber die Rechtsprechung wird sie nachjustieren.
Darin rassistische Elemente zu sehen, ist abwegig. Man kann nicht Srafverfolgung und Prävention mit Rassismus gleichsetzen, nur weil sie sich gegen Personen richtet, die bestimmte Merkmale erfüllen. Wer den Begriff des Rassismus so konturlos auslegt, ja sich nicht mal die Mühe macht, ihn zu definieren, handelt unredlich.
Die Alternative wäre nämlich, polizeiliche Ermittlungen gegen jedermann zuzulassen, also ohne jegliche einschränkende persönliche Aufgriffsmerkmale. Das wiederum führte zu unverhältnismäßigen Freiheitsbeschränkungen gegenüber Jedermann.
Warum arbeitet der Gesetzgeber eigentlich mit den Begriffen “ Gefährder“ und „drohende Gefahr“?
Weil er die Notwendigkeit erkannt hat, potentielle Straftäter schon aus dem Verkehr zu ziehen, bevor sie mit der Ausführung einer schweren Stratat begonnen haben. Derzeit muss die Polizei zuwarten, bis die Tat im Stadium der Vorbereitung ist. Sie sieht das sich anbahnende Delikt, darf aber nicht eingreifen, um die Rechtsgüter des Opfer zu schützen. Es geht um Grundrechte der Opfer, die derzeit die Straftat (Körperverletzung, Tod) oft erst mal erdulden müssen, bevor die Polizei eingreifen kann.
Die Merkmale, anhand derer die Gefährder ermittelt werden sind subjektive (Absicht) und objektive (Vorstrafen) des potentiellen Täters und ggf .der Straftat. Täterbezogene Merkmale haben mit Rassismus mit zu tun. Derartige undefinierte Begriffsanwendung dient nur der Polarisierung. Im übrigen erleidet ja daraus niemand einen unverhältnismässigen Nachteil (was Voraussetzung von Rassismus ist).
Straftaten zu ahnden die noch gar nicht begangen wurden haben mit Rechtsstaatlichkeit wenig zu tun. Der Begriff des Gefährders mag ein geeigneter Arbeitstitel für die Polizei sein. Auch ist Gefahrenabwehr keine leichte Aufgabe. Dass gestandene Juristen hierzulande Zustände dulden, bei denen es möglich ist, ohne klar definierten Rechtsrahmen Menschen Monate bis unendlich lange einzusperren ist ein Skandal ohne Gleichen.
Ich halte das Richteramt für unersetzlich, aber wenn das gesamte Justizwesen sich für entbehrlich hält und noch nicht einmal hier eine Haftprüfung nach klaren Kriterien für angebracht hält, kann man wohl langfristig auch darauf verzichten.
@ Tunix
Liegen Deinen ERwägungen nicht gleich mehrere Missverständnisse zugrunde?
1. Straftaten, die nicht begangen wurden werden, können selbstverständlich geahndet werden, nämlich wenn der Täter schon mit dem Versuch begonnen hat und nicht aus intrinsischen Gründen damit wieder aufhört. Der Versuch einer Straft ist strafbar. Da gibt es keine rechtsstaatlichen Zweifel.
2. Nun sollen allerdings schon vor Versuchsbeginn Eingriffe erlaubt sein. Da wird dann aber keine Straftat geahndet, sondern von vornherein verhindert. Das ist rechtsstaatlich notwendig, um Grundrechte der potentiellen Opfer zu schützen.
3. Dabei stellt sich dann allerdings die Frage, wie konkret, wie sicher muss die potentielle Gefahr sein, um Eingriffe beim potentiellen Täter zu rechtfertigen. Welche Kriterien darf man anlegen und wie weitgehend dürfen die Massnahmen gegen den Nichttäter gehen? Genau dieser Diskurs muss geführt werden – ohne ihn von vornherein abzuwürgen.
3. Soll der Staat tatsächlich zuschauen, bis ein als gewalttätig bekannter Gefährder, seine Mordphantasien/ -Absichten in den Tatversuch umgesetzt hat und jetzt nicht mehr ausgehalten werden kann ? Wo bleiben dabei die Grundrechte des Tatopfers?
Wenn man sich über die rassistische Konnotation des Begriffs „Gefährder“ erregt, muss man sich konsequenterweise auch über die rassistische Konnotation des Begriffs „rechtsextremer Gewalttäter“ o.Ä. empören. Denn letzterer suggeriert ebenfalls ausschließlich eine spezifische Herkunft (deutsch, „weiß“, männlich), obwohl auch Personen anderer Herkunft rechtsextrem sein können.
„Rechtsextreme Gewalttäter“ mag eine Herkunft suggerieren. Mit Rassismus hat dies aber nichts zu tun, denn dieser kann sich strukturell nie gegen Weiße richten. Siehe dazu etwa: https://www.belltower.news/rassismus-gegen-weisse-gibt-es-nicht-48962/# „Als “Nazi” auf Grund der deutschen Geschichte beleidigt zu werden, hat absolut nichts mit Rassismus zu tun. Es ist eine situative Beleidigung. Hinter dieser Beleidigung steht aber weder eine Jahrhundertealte Geschichte von Kolonialismus, Sklaverei und Eroberung. Noch wird eine weiße Person institutionell und gesellschaftlich rassistisch diskriminiert. Stattdessen wird sie gesellschaftlich überall repräsentiert. Sei es kulturell oder politisch. Weiße befinden sich in Deutschland, als auch global gesehen, in einer Machtposition. Rassismus basiert also auf Überlegenheit und Macht. Weiße haben Rassismus erfunden, um zu unterdrücken und diese Struktur ist auch heute noch wirkmächtig.“