Bundesnetzagentur prüft, ob Vodafone Netzneutralität verletzt

Der Kabelnetzbetreiber Vodafone drosselt bei Bedarf den Zugang zu bestimmten Webseiten, zu anderen jedoch nicht. Damit dürfte das Unternehmen gegen die europäischen Regeln zur Netzneutralität verstoßen, die eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Dienste untersagen.

So verlangsamt Vodafone bei einer drohenden Netzüberlastung unter anderem den Zugriff auf sogenannte „One-Click-Hoster“ wie uploaded.net oder mega.nz. Anwendungen wie „Internetsurfen“ und „Social Network“ hätten in einem solchen Fall Vorrang, steht in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen des Kabelnetzbetreibers.

Technisch macht es freilich keinen Unterschied, ob Nutzer mit einem Browser Webdienste wie netzpolitik.org, Facebook oder Mega ansteuern. Diese Diskriminierung einzelner Angebote könnte im Alltag dazu führen, dass sich Nutzer schneller durch ein Fotoalbum auf der einen Web-Plattform klicken können als durch eines, das auf einer anderen abgelegt ist.

[Update, 18. Juli 2017: Wie aus dem Jahresbericht der Bundesnetzagentur hervorgeht, hat Vodafone damit die Netzneutralität verletzt und muss seine Praxis entsprechend ändern.]

Verkehrsmanagement im Notfall erlaubt

Grundsätzlich gestattet die EU-Verordnung zur Netzneutralität den Netzbetreibern, verschiedene Verkehrskategorien einzurichten – also beispielsweise alle Telefonate über das Internet in einer gemeinsamen Kategorie zusammenzufassen. Auf dieser Basis dürfen sie zeitlich limitierte Verkehrsmanagementmaßnahmen anwenden, etwa, damit bei einer Netzüberlastung solche Telefonate nicht abbrechen oder ins Stocken geraten.

Offenkundig ist jedoch nicht restlos geklärt, wie die Einteilung in der Praxis auszusehen hat, ohne gegen die europäischen Netzneutralitätsregeln zu verstoßen. Auf den aktuellen Fall angesprochen, ließ die Bundesnetzagentur jedoch durchblicken, dass es sich um eine Verletzung der Netzneutralität handeln dürfte.

„Gleichwertige Verkehrsarten gleich behandeln“

„Nicht zulässig im Rahmen des Überlastungsmanagements ist eine Ungleichbehandlung einzelner Webdienste“, erklärte ein Sprecher gegenüber netzpolitik.org. „Die Telekom-Binnenmarkt-Verordnung gebietet es, gleichwertige Verkehrsarten gleich zu behandeln.“

Zwar seien kurzfristige und außergewöhnliche Verkehrsmanagementmaßnahmen zulässig, betonte der Sprecher. Aber eben nur, um „eine drohende Netzüberlastung zu verhindern oder die Auswirkungen einer außergewöhnlichen oder vorübergehenden Netzüberlastung abzumildern, sofern gleichwertige Verkehrsarten gleich behandelt werden.“

Die Bundesnetzagentur werde jetzt prüfen, ob bei Vodafone die Priorisierung nach gleichwertigen Verkehrskategorien erfolge. „Ob dies der Fall ist, kann erst nach einer umfassenden Ermittlung des Sachverhalts beurteilt werden“, sagte der Sprecher.

Vodafone will „regulatorische Anforderungen an Transparenz“ erfüllen

Vodafone wiederum versicherte uns, dass die Klauseln in den AGB bloß „theoretische Vorgehensweisen für den Fall von Überlastsituationen im Kabelnetz“ regeln und dazu dienen würden, um die „regulatorischen Anforderungen an Transparenz“ zu erfüllen.

Die in den AGB angeführten Beispiele für Anwendungen, die sich bei einer Netzüberlastung ganz hinten anstellen müssen – „Peer-to-Peer, One-Click-Hoster und Net-News“ – stünden stellvertretend für Dienste, „die üblicherweise größere Datenmengen mit zeitunkritischen Protokollen übertragen“, teilte uns ein Sprecher mit. Eine Drosselung aufgrund einer Überlastsituation könnte allerdings durchaus dazu führen, räumte der Sprecher ein, „dass Downloads zwar langsamer ablaufen, jedoch nicht abbrechen sollten“.

Laut Vodafone handle es sich aber ohnedies um rein theoretische Fälle, bekräftigte der Sprecher. „Wir drosseln in unserem Kabelnetz nicht und werden von dieser Maßnahme auch in Zukunft Abstand nehmen.“

Bereits in der Vergangenheit sorgte Vodafone mit unklaren Drosselbestimmungen und geplatzten Versuchsballons für Aufregung. Und nach wie vor enthalten die aktuellen Infoblätter der Kabelprodukte den Hinweis, dass ab einem Gesamtdatenvolumen von mehr als zehn Gigabyte pro Tag der Zugriff auf File-Sharing-Anwendungen beschränkt werden könnte. Vodafone-Kunden können sich deshalb nie sicher sein, auf welche Webangebote sie ungehindert zugreifen können und, sollte ein Download langsamer laufen als gewohnt, ob es an einer möglichen Drosselung ihrer Leitung liegt oder an einer lahmenden Gegenstelle.

Betroffene Dienste unbekannt

Trotz mehrfacher Nachfragen blieb uns Vodafone eine Liste von Webdiensten schuldig, die gegebenenfalls mit der Kriechspur Vorlieb nehmen müssen. Aus der Ferne lässt sich folglich nur schwer beurteilen, wie das Unternehmen in der Praxis mit Netzüberlastungen, Verkehrskategorien und Drosselungen umgeht.

So konnten wir auch nicht den Fall eines Lesers klären, der uns von einem zeitweise langsamen Zugriff auf One-Click-Hoster berichtete und zudem angab, Software-Repositories auf Github nicht mit der vertraglich zugesicherten Bandbreite synchronisieren zu können. Laut Vodafone werde der Dienst „weder bevorzugt noch benachteiligt“, der Fehler könnte also auch auf Seite des Kunden liegen.

Hier liegt nun der Ball bei der Bundesnetzagentur. Die Regulierer müssen überprüfen, ob Vodafone unzulässige Verkehrskategorien errichtet hat und wie das Unternehmen diese in der Praxis einsetzt. Unabhängig davon freuen wir uns über Leserzuschriften, die uns auf mögliche Missstände aufmerksam machen. Schließlich klärte uns die Bundesnetzagentur auf, warum sie nicht von selbst aktiv wurde:

Die Bundesnetzagentur wird in der Regel aufgrund von Verbraucherbeschwerden, Anfragen oder Informationen aus den Medien tätig. Sie ermittelt sodann den Sachverhalt und hört – wie im vorliegenden Fall – den betreffenden Anbieter an, bevor erforderlichenfalls Maßnahmen ergriffen werden können.

Update, 10. Februar 2017, 19:19:

Vodafone hat uns eine weitere Stellungnahme zukommen lassen. Einzelheiten zu möglicherweise betroffenen Diensteanbietern und Verkehrsklassen könne man aus „Wettbewerbsgründen“ nicht veröffentlichen. Allerdings werden laut Vodafone „alle Anbieter einer bestimmten Diensteart (z.B. Foto-Upload) gleich behandelt“.

Unser Traffic Management ist so konzipiert, dass keine Anbieter diskriminiert werden (z.B. Facebook vs. Dropbox). Beim Verkehrsmanagement kommt es also auf die Art der objektiven technischen Qualitätsanforderungen des Dienstes an – und nicht auf den Anbieter.

Was eine mögliche Drosselung nach Verbrauch eines bestimmten Datenvolumens (siehe Auszug aus dem Infoblatt unten) betrifft, seien für Neukunden ausschließlich die Anfang Februar aktualisierten AGB gültig. Zwar enthalten diese nach wie vor den Vorbehalt, dass Vodafone unter Umständen drosseln kann. Davon merken sollten die Nutzer jedoch nichts, zumindest im Moment:

Vodafone drosselt im Kabelnetz nicht. Wir können als Unternehmen natürlich keine Garantien für die Ewigkeit abgeben, denn Märkte ändern sich immer mal wieder. Aber das Thema Drosselung ist für uns auf Sicht überhaupt keine Option. Deshalb haben wir ja auch unsere AGB für Neukunden entsprechend verändert, die von Ihnen unten erwähnte Passage gestrichen damit einen Wunsch auch aus Ihren Reihen umgesetzt. Ein klareres Zeichen gibt es kaum.

Wir bleiben gespannt, was die Untersuchung der Bundesnetzagentur ergeben wird.

In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Vodafone heißt es:

3 Übertragungsgeschwindigkeit

3.1 Um allen Kunden jederzeit die schnellstmögliche Übertragungsgeschwindigkeit im Breitband-Kabelnetz zu bieten, nutzt Vodafone folgende Verkehrs-Management-Maßnahmen zur Qualitätssicherung:

a) An den Knotenpunkten des Breitbandkabelnetzes werden automatisch Gesamt-Verkehrsvolumenmessungen durchgeführt. Grundsätzlich wird jede Art von Verkehr gleichmäßig durchgeleitet. Nur wenn die Gefahr einer Überlastung des Netzes besteht, ist Vodafone berechtigt, in den betroffenen Netzsegmenten den Verkehr zur Sicherung der Servicequalität folgendermaßen zu priorisieren:

1) Zeitkritische Anwendungen (z. B. Video-Streaming, Internet-/Videotelefonie, Online-Gaming) erhalten Vorrang vor allen anderen Anwendungen,
2) alle anderen Anwendungen (z. B. Internetsurfen, Social Network) haben immer Vorrang vor File-Sharing-Anwendungen (z. B. Peer-to-Peer, One-Click-Hoster und Net-News).

Dadurch kann sich in den betroffenen Netzsegmenten die Übertragungsgeschwindigkeit zunächst für diese letztgenannten Anwendungen reduzieren. Lediglich wenn hierdurch Engpässe nicht beseitigt werden können, ist eine Reduzierung der Übertragungsgeschwindigkeit für vorrangig transportierte Anwendungen, nur zuletzt auch für zeitkritische Anwendungen möglich. Diese Maßnahmen beeinträchtigen nicht die Privatsphäre oder den Schutz personenbezogener Daten.

Zudem findet sich in den aktuellen Infoblättern der Kabelprodukte von Vodafone folgender Passus:

Ab einem Gesamtdatenvolumen von mehr als 10GB pro Tag behält sich Vodafone Kabel Deutschland vor, die Übertragungsgeschwindigkeit für File-Sharing-Anwendungen bis zum Ablauf desselben Tages auf 100kbit/s zu begrenzen.

In Artikel 3 Abs. 3 Unterabs. 2 der EU-Verordnung zur Netzneutralität heißt es zu Verkehrsmanagementmaßnahmen:

Unterabsatz 1 hindert die Anbieter von Internetzugangsdiensten nicht daran, angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen anzuwenden. Damit derartige Maßnahmen als angemessen gelten, müssen sie transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein und dürfen nicht auf
kommerziellen Erwägungen, sondern auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen an
die Dienstqualität bestimmter Datenverkehrskategorien beruhen. Mit diesen Maßnahmen darf nicht
der konkrete Inhalt überwacht werden, und sie dürfen nicht länger als erforderlich aufrechterhalten werden.

Und im Erwägungsgrund 9:

Ziel eines angemessenen Verkehrsmanagements ist es, zu einer effizienten Nutzung der Netzressourcen und zur Optimierung der Gesamtübermittlungsqualität entsprechend den objektiv unterschiedlichen Anforderungen an die technische Qualität der Dienste bei speziellen Verkehrskategorien und somit den übermittelten Inhalten, Anwendungen und Diensten beizutragen. Von den Internetzugangsanbietern angewandte angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen sollten transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein, und sie sollten nicht auf kommerziellen Erwägungen beruhen. Die Anforderung, dass Verkehrsmanagementmaßnahmen nicht diskriminierend sein dürfen, schließt nicht aus, dass die Internetzugangsanbieter zur Optimierung der Gesamtübermittlungsqualität Verkehrsmanagementmaßnahmen anwenden, bei denen zwischen objektiv verschiedenen Verkehrskategorien unterschieden wird. Um die Gesamtqualität und das Nutzererlebnis zu optimieren, sollte jede derartige Differenzierung nur auf der Grundlage objektiv verschiedener Anforderungen an die technische Qualität der Dienste (beispielsweise in Bezug auf Verzögerung, Verzögerungsschwankung, Paketverlust und Bandbreite) bei bestimmten Verkehrskategorien, nicht aber auf Grundlage kommerzieller Erwägungen zulässig sein. Derartige differenzierende Maßnahmen sollten in einem angemessenen Verhältnis zum Zweck der Optimierung der Gesamtqualität stehen und gleichartigen Verkehr gleich behandeln. Derartige Maßnahmen sollten nicht länger als erforderlich beibehalten werden.

Der europäische Dachverband der Telekom-Regulierungsbehörden BEREC hat diese Abschnitte in seinen Leitlinien unter anderem folgendermaßen interpretiert:

62:

Bei ihrer Prüfung der Angemessenheit einer Verkehrsmanagementmaßnahme sollten die nationalen Regulierungsbehörden die vom ISP vorgebrachte Rechtfertigung prüfen. Um als angemessen zu gelten, muss die Verkehrsmanagementmaßnahme auf objektiv unterschiedlichen technischen Anforderungen bestimmter Verkehrskategorien an die Dienstqualität beruhen. Technische Anforderungen an die Dienstqualität sind zum Beispiel die Paketlaufzeit, die Paketlaufzeitvarianz, der Paketverlustrate und die Bandbreite.

66:

Danach darf angemessenes Verkehrsmanagement zur Differenzierung zwischen objektiv unterschiedlichen „Verkehrskategorien“, zum Beispiel unter Verweis auf das Protokoll der Anwendungsschicht oder den generischen Anwendungstyp (wie File Sharing, VoIP oder Instant Messaging), nur insofern angewandt werden, als:

• das Protokoll der Anwendungsschicht oder die Art der generischen Anwendung eine objektiv andere Dienstqualität erfordern;
• Anwendungen mit gleichwertigen Anforderungen an die Dienstqualität neutral in der gleichen Verkehrskategorie übertragen werden; und
• die Rechtfertigungen sich konkret auf die Ziele beziehen, die mit der Anwendung von Verkehrsmanagementmaßnahmen auf der Basis unterschiedlicher Verkehrskategorien verfolgt werden.