Staatliche Transparenz: Millionen Dokumente unter Verschluss

Thomas Kastning ist Geschäftsführer des Vereins WBN – Whistleblower-Netzwerk. Christian Thönnes ist Rechtswissenschaftler und Beiratsmitglied des WBN.

Im Jahr 2020 wollte der FDP-Bundestagsabgeordnete Torsten Herbst wissen, wie viele der Fernzüge der Deutschen Bahn AG mit geschlossenem beziehungsweise nicht vollständig funktionsfähigem Bordrestaurant fahren und welche Einnahmen die DB durch den Betrieb der Bordrestaurants erzielt. Die Antwort des parlamentarischen Staatssekretärs Enak Ferlemann: Die erbetenen Informationen können nicht veröffentlicht werden, denn die Bundesregierung hat die erbetenen Informationen als Verschlusssache „VS – VERTRAULICH“ eingestuft.

Wie viele behördlich verwaltete Informationen unter Verschluss stehen, war bisher nicht bekannt. Doch nun hat die Bundesregierung zum ersten Mal Zahlen vorgelegt. Aus der Antwort auf eine Kleine Anfrage von Bündnis 90 / Die Grünen ergibt sich, dass allein im Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) seit 2008 190.020 Verschlusssachen registriert wurden. Die Zahlen sind auch für nachgeordnete Behörden des BMI aufgeschlüsselt. So hat das Bundesamt für Verfassungsschutz mehr als acht Millionen, das Bundeskriminalamt 90.260 und das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge immerhin 4.166 Verschlusssachen registriert.

Was sind Verschlusssachen?

Verschlusssachen (VS) sind gemäß § 4 Abs. 1 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) „im öffentlichen Interesse, insbesondere zum Schutz des Wohles des Bundes oder eines Landes, geheimhaltungsbedürftige Tatsachen, Gegenstände oder Erkenntnisse“. Sie entstehen, wenn Mitarbeiter*innen von Behörden und anderen Dienststellen Vorgänge mit einem von vier Geheimhaltungsgraden (VS – nur für den Dienstgebrauch, VS – vertraulich, VS – geheim, VS – streng geheim) versehen. Verschlussachen können nicht nur physische Dokumente sein, sondern sie existieren „unabhängig von ihrer Darstellungsform“. In der Regel handelt es sich jedoch um schriftliche Unterlagen.

Zweck einer Einstufung als Verschlusssache ist, erstens den Personenkreis zu beschränken, der auf die Informationen zugreifen kann, und zweitens besondere Sicherheitsmaßnahmen gegen einen unbefugten Zugriff ergreifen zu können. Bezüglich Verschlusssachen gilt das „need to know“-Prinzip: Von ihrem Inhalt sollen nur solche Personen erfahren, die dies aus dienstlichen Gründen müssen. Wenn öffentlich Bedienstete gegen die Geheimhaltung verstoßen, drohen ihnen beamtenrechtliche Sanktionen, sie können sich sogar strafbar machen.

Ist eine Information als Verschlusssache eingestuft, betrifft das auch andere Rechtsbereiche: Erstens ist der Zugriff auf sie sowohl mit Hilfe des Informationsfreiheitsgesetzes (siehe § 3 Nr. 4 IFG-Bund) als auch durch Bundestagsabgeordnete (siehe § 3a der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages) deutlich erschwert.

Zweitens steigen die Sanktionsrisiken deutlich an, wenn Whistleblower*innen die Informationen unbefugt weitergeben, um erhebliche Missstände aufzudecken. Der Referentenentwurf des Bundesjustizministeriums für ein Hinweisgeberschutzgesetz sah vor, dass Hinweisgeber*innen pauschal von dem Schutz der EU-Whistleblowing-Richtlinie augeschlossen sein sollen, wenn sich ihre Meldung auf eine Verschlusssache bezieht.

Drittens wird die zeithistorische Forschung auf Jahrzehnte hinweg unterbunden, denn klassifizierte Akten kommen zwar in die Archive, dürfen aber gemäß § 31 Abs. 1 der Verschlusssachenanweisung als Bestandteile des Geheimarchivs grundsätzlich nicht genutzt werden. Gemäß § 11 Abs. 3 des Bundesarchivgesetzes kann sich die Schutzfrist auf 60 Jahre erhöhen.

Je mehr Verschlusssachen es gibt, desto intransparenter wird also die Arbeit des Staates.

Strukturelle Hindernisse für staatliche Transparenz

Als die Bundestagsfraktion DIE LINKE 2015 nach der zahlenmäßigen Entwicklung von Verschlusssachen des Bundes fragte, antwortete die Bundesregierung, dass Verschlusssachen größtenteils auf Papier in sogenannten Tagebüchern dokumentiert werden. Seitdem scheint sich nicht allzu viel geändert zu haben. Bis heute hat ausschließlich das BMI (und manche seiner nachgeordneten Behörden) eine elektronische Registratur. Alle anderen Ministerien arbeiten eigenen Angaben zufolge noch papiergestützt.

Hier traut sich die Bundesregierung erst gar nicht zu, ihre Verschlusssachen zu zählen: „Zur Beantwortung müsste in 29 Behörden eine Anzahl von Verschlusssachen mindestens im obersten fünfstelligen Bereich händisch durchgesehen werden. Dies würde bei einem Teil der Behörden die Durchsicht mehrerer Zehntausend, bei einer Behörde gar mehrerer Millionen Belege bedeuten. Der Aufwand hierfür wäre enorm und würde die Ressourcen in den betroffenen Arbeitseinheiten dieser Behörden für einen nicht absehbaren Zeitraum vollständig beanspruchen und die dortige Arbeit zum Erliegen bringen.“

Es wird laut Bundesregierung auch nirgendwo separat erfasst, wie viele Verschlusssachen „aus- oder abgestuft“ werden – also ihren restriktiven Geheimnischarakter wieder verlieren. Einige Antworten auf die parlamentarische Anfrage hat die Bundesregierung auch selbst als Verschlusssache eingestuft.

Die der Anfrage zugrunde liegende These, dass die Zahl der als Verschlusssachen eingestuften Informationen in deutschen Behörden in den letzten Jahren zugenommen hat, kann aufgrund dieser strukturellen Hindernisse nach wie vor weder bestätigt noch widerlegt werden.

Absurde Einstufungen

VS-Einstufungen sollte immer eine Abwägung vorhergehen: zwischen dem dem Staatswohl dienenden Geheimschutz einerseits und dem Ziel der größtmöglichen Transparenz staatlichen Handelns andererseits. Die schiere Zahl an Verschlusssachen sowie die nach wie vor herrschende statistische Intransparenz werfen die Frage auf, ob diese Abwägung vernünftig funktioniert.

Konkrete Beispiele nähren den Verdacht weiter, dass hier nicht immer die richtige Abwägung getroffen wird. Obwohl die Öffentlichkeit großes Interesse hat, beispielsweise möglichst alle Hintergründe und Details der NSU-Morde zu erfahren, stehen viele der relevanten Dokumente mit Verweis auf ihre Geheimhaltungsbedürftigkeit unter Verschluss und sind so weder für Journalist*innen noch Hinterbliebene der Ermordeten zugänglich.

Ähnliches passierte bezüglich der spektakulär gescheiterten PKW-Maut: Im Untersuchungsausschuss hatte Bundesminister Scheuer einen transparenten Umgang mit den Vorkommnissen versprochen. Trotzdem stufte das Verkehrsministerium kurz darauf 170 relevante Papiere als VS-Vertraulich ein, womit der Ausschuss ihre Inhalte nicht mehr öffentlich beraten durfte.

Wege zur Besserung

Eine Demokratie lebt vom öffentlichen Diskurs und der Möglichkeit, das Handeln von Politik und Verwaltung nachzuvollziehen und kritisieren zu können. Dafür benötigen Bürger*innen Zugang zu Entscheidungsgrundlagen. Der Geheimschutz ist das Mittel der Wahl, Informationen vor dem Zugriff der eigenen Bürger*innen zu schützen. Weil der Staat viele sensible Informationen unter Verschluss hält, kann die Gesellschaft ihn für seine Rechtsverstöße oder unethisches Verhalten oft nicht zur Rechenschaft ziehen.

Jede Einstufung als Verschlusssache stellt also einen massiven Eingriff in unser demokratisches und rechtsstaatliches Gemeinwesen dar. Deshalb sollten Verschlusssachen auf den Kernbereich der staatlichen Sicherheit beschränkt bleiben. Tatsächlich weist Anlage III zur Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum materiellen Geheimschutz (Verschlusssachenanweisung – VSA) auch in diese Richtung. Demnach kommt die Einstufung als Verschlusssache des Geheimhaltungsgrades VS-VERTRAULICH zum Beispiel in Betracht für:

• Ermittlungsberichte in Spionageverdachtsfällen
• Erkenntnisse über die Arbeitsweise extremistischer/terroristischer Organisationen, deren Preisgabe die weitere Beobachtung/Aufklärung gefährden würde
• außenpolitische Verhandlungspositionen, deren frühzeitige Bekanntgabe deutschen Interessen schaden würde
• Fahndungsunterlagen aus den Bereichen Terrorismus/Extremismus

Dass, wie in der Antwort auf die Bordbistro-Anfrage des Abgeordneten Herbst, Betriebsgeheimnisse unter Geheimschutz gestellt werden können, ist aus den in der Verschlusssachenanweisung gelisteten Beispielen erstmal nicht ersichtlich. Trotzdem hat die Einstufung von so offenkundig unschutzwürdigen Informationen im Wortlaut des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes eine Grundlage:

„Geheimhaltungsbedürftig im öffentlichen Interesse können auch Geschäfts-, Betriebs-, Erfindungs-, Steuer- oder sonstige private Geheimnisse oder Umstände des persönlichen Lebensbereichs sein“, heißt es in § 4 Absatz 1 Satz 3 SÜG. So erstreckt sich der Geheimnisschutz jenseits staatlicher Kernaufgaben einschränkungslos ins privat-unternehmerische.

Damit lässt sich in nahezu jeder beliebigen Situation ein Grund finden, eine Information als Verschlusssache einzustufen und Sachverhalte vor den wissbegierigen Blicken der demokratischen Öffentlichkeit zu verbergen. Currywurst in ICEs? Das berührt Geschäftsgeheimnisse! Fragwürdige Cum-Ex-Deals? Das berührt Steuergeheimnisse! Informationen zu rechtsextremer Polizeigewalt? Das berührt Umstände des persönlichen Lebensbereichs!

Mit einer Reform des SÜG ließe sich diese Einstufungspraxis eindämmen. Das Gesetz sollte sicherstellen, dass Verschlusssachen nur da Berechtigung haben, wo tatsächlich Kernbereiche der staatlichen Sicherheit betroffen sind. Die Beispiele aus der Verschlusssachenanweisung könnten als klarstellende Regelbeispiele in das SÜG eingefügt werden. Außerdem sollte der Staat für jede einzelne Verschlusssache plausibilisieren und dokumentieren müssen, warum im konkreten Fall staatliche Geheimhaltungsinteressen gesellschaftliche Informationsinteressen überwiegen.

Kontrolle von außerhalb

In Bundesbehörden und anderen großen Einrichtungen gibt es bereits jetzt spezielle Geheimschutzbeauftragte. Zu deren Aufgaben gehört auch, in ihrer eigenen Dienststelle in angemessenen Zeitabständen zu kontrollieren, ob Kolleg*innen die Einstufung, die Befristung und die Handhabung der Verschlusssachen rechtmäßig vorgenommen haben. Transparent sind diese Vorgänge jedoch nicht. Auf die Frage, wie, in welchen Abständen und mit welchen Ergebnissen die Beauftragten ihren Kontrollauftrag ausführen, antwortet die Bundesregierung hauptsächlich, dass nähere generelle Angaben zur Behördenpraxis leider nicht möglich seien.

Dieses Problem könnte ein „Bundestransparenzbeauftragter“ lösen – eine Idee, die bereits 2013 von der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten angedacht und von den Autoren schon im Kontext der Umsetzung der EU-Whistleblowing-Richtlinie vorgeschlagen wurde.

Ein solcher unabhängiger Beauftragter hätte eine Doppelfunktion: erstens die stichprobenartige Kontrolle der in Behörden stattfindenden Verschlusssacheneinstufung; und zweitens die einer externen Meldestelle für (potenzielle) Whistleblower*innen. Der Vorteil einer solchen Institution läge – im Gegensatz zu Dienststellenleiter*innen und Geheimschutzbeauftragten – nicht zuletzt darin, dass sie nicht in der üblichen behördlichen Struktur gefangen wäre, sondern unabhängig agieren könnte.

Bis zum 17. Dezember 2021 muss die Bundesregierung die EU-Whistleblowing-Richtlinie ins deutsche Recht umsetzen. Das wäre ein geeigneter Anlass, eine Bundestransparenzbeauftragte einzuführen: Dann könnte nicht nur Rechtssicherheit für Whistleblower*innen geschaffen werden. Der bislang notorisch geheimniskrämerische deutsche Staat könnte insgesamt einen Schritt in Richtung demokratischer Transparenz wagen. Es wäre an der Zeit.