Mindestversorgung mit Internet: Starlink soll angeblich deutsche Breitbandlücken schließen

Der Frust ist Dieter Melke* anzumerken. Vor inzwischen vier Jahren, im ersten Pandemiejahr, hat er ein Grundstück im niedersächsischen Mittelstenahe gekauft und dort ein Haus gebaut. Strom und Wasser waren kein Problem, Internet aber schon. Das hat Melke allerdings erst gemerkt, als er einen Anschluss bei der Telekom Deutschland bestellen wollte und abgelehnt wurde: Anders als bei seinen Nachbarn führt zu seinem Haus kein Kabel mit einer Internetverbindung. Ein individueller Anschluss ließe sich zwar herstellen, jedoch auf eigene Kosten. Billig ist das nicht, es kann schnell um Beträge von 20.000 Euro oder mehr gehen.

Der internetlose Zustand soll sich nun bald aber ändern. Im März hatte die Bundesnetzagentur erstmals einen Netzbetreiber dazu verpflichtet, einen Haushalt mit angemessenen Internet- und Telefondiensten zu versorgen – eben diesen im Landkreis Cuxhaven. Grundlage dafür ist das „Recht auf Ver­sor­gung mit Te­le­kom­mu­ni­ka­ti­ons­diens­ten“, das seit dem Jahr 2021 gesetzlich verankert ist. Offenkundig wird es nun damit langsam ernst.

Schon seit Jahren versucht Deutschland, seine marode Infrastruktur aufzumöbeln. Netzbetreiber setzen zunehmend auf zukunftsfestes Glasfaser und wollen laut Verbändeangaben in den nächsten Jahren rund 50 Milliarden Euro dafür in die Hand nehmen. Wo sich der privatwirtschaftliche Ausbau nicht rechnet, helfen milliardenschwere Bundes- und Landesförderungen, die weißen Flecken auf den Ausbaukarten zu schließen. Von denen gibt es immer weniger, für mehr als 95 Prozent der Haushalte sind mittlerweile Anschlüsse mit 50 MBit/s verfügbar.

Dennoch schauen einzelne Haushalte immer wieder in die Röhre – in Gebieten, wo es keine brauchbare Festnetz- oder Mobilfunkanbindung gibt. Dabei muss es sich nicht immer um abgelegene Berghütten handeln, wie ein Blick in sogenannte Feststellungen von Unterversorgungen der Bundesnetzagentur zeigt. Neben Orten in Bayern finden sich auch solche in Nordrhein-Westfalen oder Niedersachsen. Meist handelt es sich um Neubaugebiete, die „weder aktuell noch in objektiv absehbarer Zeit angemessen, ausreichend oder zu einem erschwinglichen Endnutzerpreis“ ans Internet angeschlossen sind, wie es in den Bescheiden heißt.

Anspruch auf Mindestversorgung

In solchen Fällen soll der Anspruch auf Internet greifen, wenn auch nur auf niedrigem Niveau. Als Mindestversorgung gelten eine Download-Geschwindigkeit von 10 MBit/s, eine Upload-Geschwindigkeit von 1,7 MBit/s sowie eine Latenz von 150 Millisekunden. Als „erschwinglicher Preis“ haben sich 30 Euro pro Monat herauskristallisiert. Anders gesagt: Wer in einem Gebiet lebt, wo zumindest ein Mobilfunkbetreiber nachweisbar LTE- oder 5G-Geschwindigkeiten für 30 Euro monatlich liefert, gilt als entsprechend versorgt und kann sich einen Antrag sparen.

Mit rund 300.000 betroffenen Haushalten hatte die Bundesnetzagentur im Vorfeld gerechnet, bislang liegt die Zahl der Anträge aber deutlich darunter. In ein paar Dutzend Fällen hat die Regulierungsbehörde mittlerweile tatsächlich eine Unterversorgung festgestellt, noch ohne einen Netzbetreiber zum Ausbau verpflichtet zu haben. Rund 130 weitere Anträge prüft sie derzeit. Das ist ein aufwändiges und langwieriges Verfahren: Bei Ortsterminen werden die „tatsächlichen Sachverhalte“ ermittelt, Leitungen oder Funkstrecken ausgemessen, Berichte geschrieben und in der Region tätige Netzbetreiber gefragt, ob sie nicht vielleicht doch noch ein bisschen mehr ausbauen wollen.

Im Neubaugebiet in Mittelstenahe ließ sich kein Betreiber dafür gewinnen – obwohl dort sogar ein Leerrohr bis zum Haus führt, das beim Bau der Straße neu verlegt wurde, so der betroffene Melke. Damit sei die Gemeinde zwar dem DigiNetz-Gesetz nachgekommen, sagt Ralf Bruns von der Agentur für Wirtschaftsförderung Cuxhaven, die den Breitbandausbau im Landkreis koordiniert. Aber ohne darin eingezogene Kabel liegt diese Infrastruktur nutzlos im Boden.

Telekom muss nicht mehr ausbauen

Grundsätzlich wäre es möglich gewesen, darin ein Kupferkabel zu verlegen, sinnvoll oder gar wirtschaftlich wäre dies aber nicht. „Gebiete mit einer sehr geringen Anzahl von Haushalten sind für die Betreiber nicht attraktiv“, sagt Bruns. Auf Anfrage führt die Telekom Deutschland „wirtschaftliche Gründe“ an, wenn sie ein Neubaugebiet nicht ausbaut. Zwar seien individuelle und maßgeschneiderte Lösungen möglich, aber die „kosten dann mehr“, sagt eine Unternehmenssprecherin. Zur Erschließung ist die Ex-Monopolistin „bereits seit einigen Jahren nicht mehr verpflichtet“, betont die Sprecherin.

Dieses Schicksal droht auch dem halben Dutzend der noch unbebauten Grundstücke im Umfeld, die gerade erschlossen und verkauft werden, warnt Ralf Faber, stellvertretender Bürgermeister der Gemeinde Mittelstenahe. Auch dorthin sollen gesetzeskonform Leerrohre hinführen, aber eben ohne Kabel, bestätigt der Breitbandexperte Bruns. Dies erschwere es den Kommunen, denn zum Ausbau zwingen könne man die Netzbetreiber ja nicht – wenn da nicht das Recht auf Internet wäre, das genau diesen Hebel enthält.

Starlink soll deutsche Breitbandlücken schließen

Letztlich verpflichtet hat die Bundesnetzagentur aber schließlich nicht einen der Betreiber vor Ort, sondern den Satellitenabieter Starlink, sagt Dieter Melke. Der zum Firmenimperium des umstrittenen US-Unternehmers Elon Musk gehörende Anbieter hat in den vergangenen Jahren tausende Satelliten in den erdnahen Orbit geschossen. Seit dem Jahr 2021 versorgt er auch weitgehend flächendeckend Deutschland mit Internet. Augenscheinlich ist der Umweg über den Weltraum billiger, als vorhandene Leerrohre mit Leitungen auszustatten und sie an den nächstgelegenen Kabelverzweiger anzuschließen.

In trockenen Tüchern ist die Angelegenheit aber noch lange nicht. Bis heute steht etwa kein Startdatum fest. Auch scheint nicht restlos geklärt zu sein, wer welche Kosten übernimmt und wie diese konkret verrechnet werden. Derzeit kostet ein Starlink-Anschlusspaket für Privathaushalte, das unter anderem die Satellitenschüssel enthält, rund 500 Euro. Hinzu kommen monatliche Kosten von 50 Euro, von denen Melke aber nur rund 30 Euro im Monat bezahlen müsste.

Neben Melke geben zwei Quellen aus der Industrie gegenüber netzpolitik.org an, dass es sich beim verpflichteten Betreiber um Starlink handeln soll. Zudem dementieren zwei in der Region ausbauende Unternehmen, Telekom Deutschland und EWE, zum Legen einer neuen Leitung verpflichtet worden zu sein. Die zwei weiteren im Landkreis tätigen Netzbetreiber, Vodafone und Deutsche Glasfaser, haben in Mittelstenahe keine eigene Infrastruktur und kommen somit nicht in Frage.

Unklar ist bislang zudem, ob die Geschwindigkeit bei bis zu 250 Mbit/s im Downstream liegen oder sie auf die in der entsprechenden Verordnung genannten Mindestwerte gedrosselt wird. Die Geschwindigkeit werde jedenfalls „nicht toll“ sein, habe ihm die Bundesnetzagentur mitgeteilt, sagt Melke.

Die Regulierungsbehörde will sich wiederum nicht zu sehr in die Karten schauen lassen und möchte vorerst nicht bestätigen, tatsächlich Starlink zur Mindestversorgung verpflichtet zu haben. Aber sie lässt durchblicken, welche Baustellen noch offen sind, beispielsweise Details zum Umlageverfahren. Damit sollen sich Netzbetreiber etwaige Ausbaukosten oder sonstige Aufwendungen zurückholen können, die bei einer Ausbauverpflichtung entstanden sind.

Komplexe Rechnung

„Die Finanzierung einer Mindestversorgung wird durch die gesamte Branche sichergestellt“, erklärt ein Sprecher der Bundesnetzagentur. Ein Finanzierungbeitrag der übrigen Anbieter komme allerdings nur dann in Betracht, wenn das verpflichtete Unternehmen einen Antrag auf Erstattung seines Defizits stellt. Dabei muss das verpflichtete Unternehmen nachweisen, dass ihm unzumutbare Nettokosten entstanden sind. „Damit soll unter anderem sichergestellt werden, dass das Erbringen einer Mindestversorgung zu keinen Verzerrungen im Wettbewerb führt“, so der Sprecher. Das Ergebnis dieser schwierigen Rechnung steht jedoch noch aus. Derzeit sei die Bundesnetzagentur dabei, ebenjene „Grundsätze zur Nettokostenberechnung“ zu entwerfen, sagt der Sprecher.

Wie die Pflicht zur Mindestversorgung aus der Perspektive von Starlink aussieht, ließ sich nicht in Erfahrung bringen. Beispielsweise müsste das Unternehmen wohl ein neues, auf solche Fälle zugeschnittenes Produkt anbieten und es in seinen Systemen abbilden: Zum einen, um es betroffenen Kund:innen anbieten zu können und zum anderen, um sich am Ende des Jahres die Differenz aus dem von der Branche finanzierten Fonds erstatten zu lassen. Allerdings unterhält der Anbieter keine Presseabteilung. Mehrfache Anfragen an den Betreiber des Satellitennetzwerks, das US-amerikanische Raumfahrtunternehmen SpaceX, blieben unbeantwortet.

Sollte die Mindestversorgung über Starlink zum Standard werden, „dann haben sich die ganzen Debatten erledigt“, sagt Andreas Neumann vom Institut für das Recht der Netzwirtschaften, Informations- und Kommunikationstechnologie (IRNIK). Solange in einem sonst mager angebundenen Gebiet ein Mobilfunkprodukt zu einem erschwinglichen Preis und mit ausreichenden Datenraten verfügbar ist, gilt dieses nicht als unterversorgt. Hapert es mit dem Mobilfunk, dann würde eben Starlink zum Einsatz kommen. „Das könnte durchaus State of the Art werden“, spekuliert Neumann.

Letztes Auffangnetz statt Instrument für die Gigabit-Gesellschaft

Ohnehin sei das Recht auf Internet „ein reines Auffangnetz, um soziale Teilhabe zu ermöglichen“, sagt der Experte für Telekommunikationsrecht. Es sei „kein Instrument für die Gigabit-Gesellschaft“ und soll es auch nicht sein. Das Bundesministerium für Digitales und Verkehr (BMDV) sieht es ebenfalls als Mittel für die „Daseinsvorsorge“, das auf geringere Download- und Upload-Geschwindigkeiten abziele, und grenzt es von der Gigabitförderung sowie vom neuen Lückenschluss-Pilotprojekt ab. Gesetzlich sei es immer schon konzipiert worden, um „basale Bedürfnisse“ zu befriedigen, mehr aber nicht, sagt Neumann.

Bei dieser Notlösung soll es zumindest im Landkreis Cuxhaven nicht dauerhaft bleiben. Beachtliche 80 Prozent des Gebiets seien heute schon mit Glasfaser versorgt, sagt der Ausbauexperte Ralf Bruns. Die verbliebenen weißen und grauen Flecken soll in den kommenden Jahren unter anderem staatlich geförderter Ausbau erschließen, die entsprechenden Förderbescheide sind bereits bewilligt. „Mit dem Projekt machen wir den Rest, dann sind wir bis 2030 bei 99 Prozent plus“, sagt Bruns.

Der lange Zeitrahmen ergibt sich aus der Größe des Projekts: Es handelt sich um den zweitgrößten Flächenlandkreis in Niedersachsen, fast so groß wie das Saarland. Rund 11.500 Adressen sollen Bruns zufolge über das Wirtschaftlichkeitslückenmodell mit zukunftsfesten Glasfaserleitungen ausgestattet werden. Auch in Mittelstenahe, das derzeit nur über VDSL angebunden ist und wo die letzten Meter noch über Kupferkabel abgewickelt werden – wenn sie denn schon im Boden liegen.

„Beim Tempo noch Luft nach oben“

Doch bis dahin müssen sich Dieter Melke und andere Betroffene im Bundesgebiet mit der Mindestversorgung begnügen. Trotz der teils nachvollziehbaren Anlaufschwierigkeiten sieht etwa Maik Außendorf „beim Tempo noch Luft nach oben“, sagt der digitalpolitische Sprecher der Grünen-Bundestagsfraktion. „Für diese Gegenden muss nun zeitnah eine verbraucherfreundliche Lösung gefunden werden“, sagt Außendorf.

Zugleich seien Satellitenlösungen aber ein geeignetes Mittel für Sonderfälle und Übergangszeiten, solange sie erschwinglich sind und die Mindestanforderungen erfüllen. Beim Anbieter des erratischen Elon Musk sollte es allerdings nicht bleiben: „Perspektivisch hoffe ich auf einen europäischen Anbieter für Satellitenkommunikation“, sagt Außendorf. Kurzfristig wird es einen solchen aber nicht geben, auch die von der EU geplante IRIS²-Konstellation hat mit Verzögerungen und Anlaufschwierigkeiten zu kämpfen.

Offen bleibt bis auf Weiteres, als wie rechtssicher sich die gesetzlichen Regelungen erweisen werden. Zur Mindestversorgung verpflichtete Netzbetreiber könnten sich gerichtlich dagegen wehren, meint der Breitbandexperte Neumann. Auch lasse sich noch nicht abschätzen, ob die Entgeltgrundsätze einer etwaigen gerichtlichen Überprüfung standhalten werden, so Neumann.

Noch kein Gerichtsverfahren

In zumindest einem Punkt kann die Regulierungsbehörde gegenwärtig Entwarnung geben: An Gerüchten, der in Niedersachsen verpflichtete Betreiber sei deswegen vor Gericht gezogen, sei nichts dran: „Der Bundesnetzagentur ist nicht bekannt, dass die Verpflichtungsentscheidung aus März 2024 angefochten worden wäre“, teilt der Sprecher mit.

Wann genau der Anschluss von Melke tatsächlich funktionsfähig sein wird, bleibt ebenfalls offen. „Sofern gesetzlichen Fristen vollständig ausgeschöpft werden, ist eine Versorgung in der Regel innerhalb von sechs Monaten nach einer Verpflichtung zu erbringen“, heißt es von der Bundesnetzagentur. Das wäre in dem Fall Mitte September. Indes wirke die Behörde darauf hin, dass „ein Diensteverpflichteter eine Grundversorgung bereits vor Fristablauf erbringt.“

Verhältnismäßig geduldig gibt sich bislang jedenfalls Dieter Melke, trotz allen Frustes. Im Unterschied zur Gemeinde, von der er nur wenig Unterstützung erhalten haben soll, fühlt er sich bei der Bundesnetzagentur gut aufgehoben. „Alle zwei Wochen ruft mich ein Mitarbeiter an und informiert mich über den aktuellen Stand“, sagt Melke. Gut drei Jahre nach dem Stellen des Antrags dürfte es auf die paar Monate nun nicht mehr ankommen.

*Name geändert