Informationsfreiheitsgesetz: „Der österreichische Vorschlag ist sehr retro“

Österreich ist wahrlich kein transparenter Staat – kein EU-Land gibt seinen Bürger:innen so wenig rechtliche Möglichkeit auf Einblick in amtliche Dokumente, wie das in Österreich der Fall ist. Um die Lage zu bessern, hat die österreichische Regierung einen Gesetzesentwurf vorgelegt, mit dem das Amtsgeheimnis abgeschafft und ein neues Informationsfreiheitsgesetz geschaffen wird.

Wie schlecht die Alpenrepublik bislang bei der Regierungstransparenz dasteht, darüber hat netzpolitik.org mit Helen Darbishire und Rachel Hannah gesprochen. Die beiden Expertinnen arbeiten für die NGO Access Info, die ein globales Ranking des öffentlichen Informationszugangs herausgibt und eine Stellungnahme zum österreichischen Gesetzesvorschlag geschrieben hat.

Im Gespräch erklären sie, warum auch der neue Vorschlag der österreichischen Regierung kaum Besserung bringen dürfte – und wie ein stärkeres Gesetz bei der Korruptionsbekämpfung helfen könnte.

netzpolitik.org: Eure Organisation kämpft in vielen Ländern Europas für ein Recht auf Zugang zu öffentlichen Informationen. Durch diese Erfahrung wisst ihr, welche Gesetze funktionieren und welche nicht. In Österreich gibt es das Auskunftspflichtgesetz, das grundsätzlich Zugang zu amtlichen Informationen vorsieht, allerdings beklagen Transparenzbefürworter:innen seit Jahren, dass es vom Amtsgeheimnis ausgehebelt wird. Wird das neue Informationsfreiheitsgesetz, so wie es die Regierung vorgeschlagen hat, die Lage ändern?

Rachel Hanna: Wir begrüßen diesen neuen Entwurf sehr. In unserem internationalen Ranking der Informationsfreiheitsgesetze hat das österreichische Auskunftspflichtgesetz 33 von 150 Punkten, das Neue steigt allerdings nur auf 57 Punkte. Während es also eine Verbesserung gibt, gibt es immer noch Schlupflöcher und Schwächen, die behoben werden müssen.

Helen Darbishire: Ich denke, dass mit den kleinen Änderungen, die der neue Vorschlag bringen soll, und ohne Ressourcen für eine spezialisierte Aufsichtsbehörde, die Schulungen machen und die Bewusstseinsbildung vorantreiben kann, die Situation sich leider nicht sehr verändern wird. Das ist die Realität.

netzpolitik.org: Informationsfreiheitsgesetze in den meisten Ländern legen Ausnahmen fest, unter denen kein Informationszugang zu gewähren ist. Das gilt oft etwa für Informationen, die die öffentliche Sicherheit betreffen, Ausnahmen gibt es aber auch für den Datenschutz. Will sich eine Behörde auf eine solche Ausnahme berufen, muss sie allerdings nachweisen, dass die Offenlegung einen Schaden verursachen würde und dass kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Information besteht. Ist das so auch im österreichischen Gesetzesentwurf vorgesehen?

Rachel Hanna: Auch wenn im Entwurf in den Erläuterungen steht, dass es eine Prüfung des möglichen Schadens durch eine Offenlegung und des öffentlichen Interesses an der Information geben muss, steht das nicht im eigentlichen Gesetzestext. Ich denke, das wäre eine große Hürde in der täglichen Anwendung des Gesetzes. Wenn das Gesetz nicht schwarz auf weiß besagt, dass das öffentlichen Interesse an einer Veröffentlichung geprüft und berücksichtigt werden muss, kann es in der Praxis nicht angewendet werden.

Eine weitere Schwäche ist, dass es im österreichischen Gesetzesentwurf keinen Informationsbeauftragten gibt. Das bedeutet, dass alle Einsprüche gegen Ablehnungen gerichtliche Einsprüche sein müssen, was, wie wir in der Praxis sehen, länger dauert und mehr kosten kann. Ohne einen Informationsbeauftragten können die meisten Menschen ihr Recht wahrscheinlich nicht auf eine kostenlose und einfache Weise einfordern.

Helen Darbishire: Es ist ungewöhnlich für Österreich, keinen Informationsbeauftragten einzuführen. Es entspricht definitiv nicht dem Trend der neueren Gesetze zum Zugang zu Informationen in anderen europäischen Ländern.

Rachel Hanna: Eine weitere Schwäche des Gesetzes ist, dass die Definition von Information sehr eng ausgelegt werden kann, da sie sich auf den „Tätigkeitsbereich“ einer bestimmten Institution bezieht. Vielmehr sollte ein Gesetz über den Zugang zu Informationen auf alle Dokumente anwendbar sein, die sich im Besitz einer öffentlichen Institution befindet, vorbehaltlich international anerkannter Ausnahmen.

Auch schreibt der Entwurf der österreichischen Regierung die proaktive Veröffentlichung bestimmter Informationen vor und es soll ein zentrales Register eingerichtet werden, aber der Entwurf sagt, dass das nur für Informationen von allgemeinem Interesse gilt. Der Entwurf geht nicht weiter darauf ein, was genau veröffentlicht werden soll. Es werden zwar Verträge über 100.000 Euro erwähnt, aber die Schwellenwerte in anderen europäischen Ländern liegen in der Regel weit darunter. Das öffnet die Tür, um eine Menge an Informationen über öffentlicher Ausgaben geheimzuhalten.

„Berufungen nur vor Gericht dürften Journalist:innen abschrecken“

netzpolitik.org: Was bedeutet das Eurer Erfahrung nach für Journalisten und zivilgesellschaftliche Organisationen, die das neue Gesetz nutzen wollen?

Rachel Hanna: Es ist die eine Sache, ein gutes Gesetz zu haben, das so geschrieben ist, dass Journalist:innen es nutzen können, um Informationen einzufordern. Eine andere Sache ist, eine Kultur zu haben, in der das Gesetz tatsächlich richtig angewendet wird. Was diese Kultur angeht, so sagt der Gesetzesentwurf – abgesehen davon, dass er keinen Informationsbeauftragten vorschlägt – nichts darüber, wie das Recht auf Informationszugang gefördert werden soll, durch Schulungen oder ähnliches. Es geht darum, dass Regierungsbehörden wissen, was ihre tatsächlichen Verpflichtungen sind.

Auf der praktischen Seite würde ich sagen, dass die Berufungsmöglichkeit nur vor Gericht eine Menge Journalist:innen abschrecken dürfte. Eine weitere Sache ist das Fehlen von Berufungsgründen. Wenn man nur gegen eine Verweigerung Berufung einlegen kann, aber nicht gegen behördliches Schweigen oder das Format, in dem eine Informationen erteilt wurde, kann das ein praktisches Hindernis für den Zugang sein.

netzpolitik.org: In Österreich gibt es Korruptionsvorwürfe gegen hochrangige Regierungsmitglieder. Einige glauben, dass die Nagelprobe für das Informationsfreiheitsgesetz sein wird, bei der Aufklärung solcher Skandale zu helfen. Inwieweit ist der Gesetzesentwurf in dieser Hinsicht Eurer Meinung nach nützlich?

Rachel Hanna: Um ehrlich zu sein, bringt der neue Entwurf im Vergleich zum Auskunftspflichtgesetz von 1986 wenig Neues. Wenn wirklich etwas geändert werden soll, gibt es ein international anerkanntes Gesetz über den Zugang zu Informationen, das Österreich umsetzen könnte, nämlich die Tromsø-Konvention des Europarats über den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Wie Helen schon sagte: Nur eine gerichtliche Einspruchsmöglichkeit zu haben, ist etwas, das man in alten Gesetzen anderer Länder sehen kann. Das passt nicht zu einem Informationszugangsgesetz aus dem Jahr 2021.

netzpolitik:org: Dann ist der österreichischen Gesetzesentwurf also etwas retro?

Helen Darbishire: Ja, er ist in der Tat sehr retro. Was die Erwartungen von Journalisten angeht, muss allerdings gesagt werden: inmitten eines großen Skandals an Dokumente zu bekommen, die zeigen, ob eine Person korrupt ist, ist normalerweise schwierig.

Ein Journalist erhält vielleicht einen Hinweis auf einen Skandal. Aber wenn er Anfragen nach relevanten Dokumenten stellt, können die leicht verschwinden. Wenn Beamte einen Skandal vermuten, ist es oft so, dass sie Dokumente vernichten. Das sollte natürlich illegal sein und sanktioniert werden. Die Vernichtung von Dokumenten zu bestrafen und auch das Versäumnis, ordnungsgemäß Buch zu führen – es gibt viele Dinge, die in einem viel stärkeren Gesetz stehen könnten, das bei der Beseitigung von Korruption helfen würde.

Was ein gutes Transparenzsystem bewirken würde, ist, dass der Raum, in dem Korruption überhaupt erst entstehen kann, deutlich reduziert wird. Wir können also auf die [österreichischen] Skandale schauen und sagen: Wenn wir unsere öffentlichen Beschaffungsverträge offenlegen würden und wenn wir Abrechnungsbelege hätten und wenn wir sehen könnten, wie diese Entscheidungen getroffen wurden, dann könnten wir diese Art von Skandalen vermeiden, wir können sie in Zukunft verhindern. Das ist etwas, dass wir derzeit nicht können und auch nicht können werden, weil das Transparenzregime nicht stark genug ist.

„Österreich ist zur Transparenz verpflichtet“

netzpolitik.org: Vorhin wurde die Tromsø-Konvention erwähnt – ich denke, nicht viele Menschen in Österreich haben davon gehört. Was steht überhaupt in der Konvention? Und warum sollte die österreichische Regierung sie aus eurer Sicht unterzeichnen?

Helen Darbishire: Warum sollten sie es tun? Weil sie historisch gesehen in einem Moment steht, in dem sie versucht zu zeigen, dass sie transparent ist. In der Konvention steht klar, dass es sich um eine Mindeststandard-Konvention handelt, also sollte Österreich sie unterschreiben können, sonst gibt es zu, dass es diese Mindeststandards unterschreitet. Österreich könnte damit sicherstellen, dass zumindest seine Ausnahmeregelung im Einklang mit der Konvention steht, mit einer Abwägung von möglichem Schaden und öffentlichem Interesse bei jeder Anwendung einer Ausnahme.

Auch denke ich, dass die Schwächen in diesem Gesetz nicht mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vereinbar sind. Jede Einschränkung des Rechts auf Information muss als verhältnismäßig und notwendig in einer demokratischen Gesellschaft nachgewiesen werden. Österreich ist nach den internationalen Menschenrechtskonventionen zur Transparenz verpflichtet.

netzpolitik.org: Wollen Sie damit sagen, dass sich Österreich für seine Intransparenz vor Gericht angreifbar macht?

Helen Darbishire: Nun, es gab bereits einen Fall gegen Österreich vor ein paar Jahren. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sagte damals, er sei überrascht, dass die Informationen nicht bereits proaktiv veröffentlicht wurden.

In dem Fall ging es um eine NGO, die die Tiroler Landesregierung um Informationen über Grundeigentum bat, um die Auswirkungen von Eigentumsübertragungen auf land- und forstwirtschaftliche Flächen zu untersuchen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte entschied, dass die Weigerung Tirols, diese Informationen zur Verfügung zu stellen, eine Verletzung von Artikel 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention darstellte, dem Recht auf freie Meinungsäußerung und Information.

Auch das Antikorruptionsgremium des Europarates, GRECO, hat vor einigen Jahren einen Bericht über Österreich verfasst, der darauf verweist, dass Österreich kein richtiges Gesetz über den Zugang zu amtlichen Informationen hat. Internationale Gremien haben Österreich nicht nur darauf hingewiesen, dass seine Transparenz aus einer reinen Informationszugangsperspektive nicht internationalen Standards entspricht, sondern auch, dass sie in Bezug auf die Korruptionsbekämpfung nicht auf der Höhe der Zeit ist.

Das ist zum Beispiel wichtig, wenn sichergestellt werden soll, dass es keine Korruption bei der Verwendung von EU-Geldern gibt. Oder wenn sichergestellt werden soll, dass es eine ordentliche Aufsicht über EU-Investitionen in Nachhaltigkeit gibt, dann brauchen Sie Transparenzinstrumente, weil gerade jetzt eine Menge Geld in viele europäische Länder fließen wird. Niemand möchte sehen, dass dieses Geld von der organisierten Kriminalität abgeschöpft oder verschwendet wird. Das ist ein Argument, warum Österreich einen höheren Standard setzen sollte.

netzpolitik.org: In Österreich gibt es seit vielen Jahren ein Amtsgeheimnis und eine sehr verschlossene Verwaltungskultur. Wird sich das ändern, auch wenn es ein besseres Gesetz gibt?

Helen Darbishire: Es geht darum, wie stark das ist, was eingeführt wird. Nehmen Sie das Beispiel Großbritannien – dort gab es früher den Official Secrets Act, es war ein sehr verschlossenes Land. Im Jahr 1984 wurde die Kampagne für Informationsfreiheit ins Leben gerufen. Der Freedom of Information Act trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Es war eine der längsten Kampagnen für Informationsfreiheit in der Geschichte. Und es war wirklich schwer, weil man diese Kultur verändern musste. Wir müssen uns anstrengen, um sie zu ändern.