BND-Gesetz: Das Kanzleramt will Medien zu politischen Zwecken überwachen lassen

Daniel Moßbrucker ist Journalist für die Themen Überwachung, Datenschutz und Internetregulierung. Bei Reporter ohne Grenzen war er bis 2019 Referent für Internetfreiheit und in diesem Zusammenhang an der Verfassungsbeschwerde gegen das BND-Gesetz beteiligt. Er schreibt an der Universität Hamburg an einer Dissertation zum Thema „Journalismus und Überwachung“.

Journalist:innen und ihre Redaktionen kooperieren mittlerweile global und tauschen sich über Ländergrenzen hinweg aus, was Kooperationsprojekte zu internationaler Steuerhinterziehung wie die „Panama Papers“ eindrucksvoll belegen. Auch Geheimdienste agieren längst international, indem sie ihre aus Überwachung gewonnen Erkenntnisse in Netzwerken tauschen. Vor dieser geheimdienstlichen Massenüberwachung sind Journalist:innen, wenn sie international kooperieren, bislang jedoch kaum geschützt – und möglicherweise auch in Zukunft nicht.

Wenn der Bundesnachrichtendienst in Zukunft nämlich „Informationen über das Ausland“ sammelt, die „von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung“ sind, soll er „zum Zweck der politischen Unterrichtung der Bundesregierung“ dafür ausländische Medien überwachen können. Die Rede ist dabei nicht von wenigen, gezielten Maßnahmen, sondern von der massivsten und großflächigsten Maßnahme, die es in Deutschland an Überwachungswerkzeugen überhaupt gibt: der sogenannten strategischen Fernmeldeaufklärung, umgangssprachlich besser bekannt als „Massenüberwachung“. Im Januar erklärte ein Vertreter des Kanzleramtes hierzu, dass der BND 154.000 Kommunikationsinhalte von Nicht-EU-Bürger:innen automatisch als „nachrichtendienstlich relevant“ herausfiltert – pro Tag.

Kein Schutz vor „politischer Überwachung“?

Während insbesondere deutsche Journalist:innen bisher, wenn, dann vor individuellen Überwachungsmaßnahmen des BND geschützt sind, gab es bisher weder im maßgeblichen Artikel 10-Gesetz noch im BND-Gesetz Einschränkungen der digitalen Massenüberwachung des Bundesnachrichtendienstes zum Schutz journalistischer Arbeit im Ausland. Als das Bundesverfassungsgericht im Mai das BND-Gesetz für verfassungswidrig erklärte, spielte dieser journalistische Quellenschutz eine zentrale Rolle. Die aktuelle Praxis des BND ist demnach illegal. Doch trotz des eindeutigen Urteils sollen bei der Überwachung aus politischen Gründen laut einem Entwurf des Bundeskanzleramtes für ein neues BND-Gesetz weiterhin keine Medien-Schutzrechte greifen.

Worum geht es dabei? Anders als bei gezielten Überwachungen, wenn der Geheimdienst also bereits Personen als Verdächtige führt, ihre Hintergründe kennt und die Kommunikation möglichst lückenlos erfassen will, wird bei der sogenannten strategischen Fernmeldeaufklärung eher mit Suchbegriffen in Datenströmen nach relevanten Informationen geforscht. Es geht zum Beispiel darum, die E-Mail-Domain @washingtonpost.com als Suchbegriff zu nutzen, um damit die E-Mail-Kommunikation der Washington Post massenhaft abfischen zu können. Dies würde dann unabhängig erfolgen von den jeweiligen Personen, die solche E-Mail-Adressen nutzen und auch unabhängig von den einzelnen Themen, über die sie sich austauschen.

Schutzklausel hält nicht, was sie verspricht

Blickt man in den von netzpolitik.org geleakten Referentenentwurf (konsolidierte Fassung) für die Neufassung des BND-Gesetzes, wird klar: Geht es nach dem federführenden Bundeskanzleramt, soll sich am Schutz für Journalist:innen künftig wenig bis nichts ändern. Zwar gibt es mit Paragraf 23 nun eine Klausel zum „Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen“. Er soll neben Journalist:innen auch Geistliche und Rechtsanwält:innen schützen. Die Analyse muss man allerdings überschreiben mit: viel Text, wenig Inhalt.

Dem Willen des Kanzleramtes nach soll es künftig zwei Szenarien geben, in denen die Überwachung von Journalist:innen bewertet werden muss: Geht es um die frühzeitige Erkennung von Gefahren oder um die Informationssammlung für die Bundesregierung?

Die auf den ersten Blick paradoxe Regelung des Kanzleramts: Sammelt der BND Erkenntnisse zur Gefahrenfrüherkennung, muss er auf die Schutzwürdigkeit journalistischer Kommunikation achtgeben und sich gegebenenfalls einschränken. Sammelt der BND hingegen Erkenntnisse zur „politischen Unterrichtung der Bundesregierung“, spielt der besondere Status von Journalist:innen und ihre Bedeutung für die Öffentlichkeit keine Rolle mehr. Bei dieser „politischen Überwachung“ sollen weiterhin keine Medien-Schutzrechte greifen.

Gefahrenerkennung versus „politische Überwachung“

Um die Idee des Kanzleramts zu verstehen, muss man im Überwachungsprozess gedanklich einen Schritt zurückgehen. Künftig soll die digitale Massenüberwachung des BND generell stärker darauf gerichtet sein, welchem Zweck sie dient. Im alten BND-Gesetz war die Unterscheidung von Inländer:innen und Ausländer:innen zentral für die Frage, ob eine Überwachung erlaubt wird oder nicht. Kurz gesagt waren deutsche Staatsangehörige am stärksten geschützt, EU-Bürger:innen ein bisschen und EU-Ausländer:innen wenig bis gar nicht. Dem schob Karlsruhe im Mai einen Riegel vor.

Die stärker funktionale Ausrichtung der Überwachung im Gesetzesentwurf hin auf den Überwachungszweck steht grundsätzlich im Einklang mit dem Urteil, wie Thorsten Wetzling und ich für die Stiftung Neue Verantwortung schon im Juni ausführlich analysiert hatten. Die Idee des Gerichts dahinter war, stärker auf die Konsequenzen für einen überwachten Menschen abzustellen. Bei einer Gefahrenfrüherkennung müssen Personen eher damit rechnen, zum Beispiel verhaftet zu werden. Bei der klassisch-nachrichtendienstlichen Überwachung wolle der BND – so die Annahme des Gerichts – „nur mitlesen“, um die Bundesregierung über Entwicklungen im Ausland im Bilde zu halten.

Daher dürfe, so die Synthese des Urteils, diese eher „politische Überwachung“ breiter angelegt werden und unterliege nicht so einem starken Rechtfertigungsdruck wie eine eher „strafrechtliche“ Überwachung zur Gefahrenfrüherkennung.

Informationen aus der „politischen Überwachung“ dürften allerdings nicht mit ausländischen Geheimdiensten getauscht werden. Bei der Gefahrenfrüherkennung hingegen kann der BND die Informationen mit inländischen Behörden oder ausländischen Geheimdiensten tauschen, beispielsweise um Informationen über geplante Terroranschläge weiterzugeben. So zumindest argumentierte das Bundesverfassungsgericht.

Dramatische Einschnitte ins Recht auf Pressefreiheit

Für den Journalismus dramatisch ist die geplante Regelung für den Schutz der Pressefreiheit bei der Überwachung zur politischen Unterrichtung der Bundesregierung.

Das Karlsruher Urteil hatte für solche Fälle die Möglichkeit eröffnet, Abstriche beim Schutz von Journalist:innen zu machen. Laut Urteil in Randnummer 198 „kann auf den Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen verzichtet werden, soweit dies erforderlich ist“. Daran gab es bereits Kritik. Aus diesem „kann“ macht das Kanzleramt im Entwurf nun die Formulierung, dass die Regelungen zum Quellenschutz „keine Anwendung finden“. Kurz gesagt: Es gibt gar keinen Schutz.

Entzerrt man die Regelungen zur „politischen Überwachung“ aus der juristischen Fachsprache, steht dahinter folgende Aussage des Kanzleramtes: Immer dann, wenn ausländische Medien oder Journalist:innen Informationen haben, die für uns von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind, wollen, dürfen und werden wir sie überwachen – und zwar massenhaft.

Neuformation des Verhältnisses von Staat und Medien

Die Tragweite des Vorschlags aus dem Bundeskanzleramt ist enorm und ragt weit über das Geheimdienstrecht hinaus, denn damit würde das Verhältnis von Staat und Medien in einer globalisierten Welt ein Stück weit neu geordnet werden. Der deutsche Staat würde sich ein schrankenloses Recht einräumen, ausländische Journalist:innen zu bespitzeln und mit diesen Informationen Politik zu machen.

Das Verfassungsgericht begründete das Grundsatzurteil zur BND-Überwachung maßgeblich mit gesellschaftlichen Veränderungen, ausgelöst durch Digitalisierung und Internationalisierung. Dadurch verschwimmt die Trennung von Inland und Ausland und ist zunehmend weniger gut geeignet, um damit Gefährdungslagen zu begründen. So rechtfertigt nicht zuletzt der BND selbst den Bedarf nach mehr Überwachung, eben weil Grenzen zwischen Freund und Feind, In- und Ausland fluide werden. Wir sehen täglich, dass regionale Ereignisse globale Folgen haben können.

Dieser Internationalisierung unterliegt natürlich auch der Journalismus.

Die Grenze zwischen nationaler und internationaler journalistischer Arbeit wird sich weiter auflösen, nationale und internationale Kooperationen werden auch bedingt durch eine Finanzierungskrise etablierter Medien häufiger werden. Deshalb ist es so fundamental, wenn die Bundesregierung „ausländische“ Medien zur „politischen Unterrichtung“ völlig schutzlos vor BND-Überwachung stellen würde. Es ist zumindest implizit auch ein Angriff auf das Redaktionsgeheimnis deutscher Medien. Die Politik verschafft sich einen strukturellen Informationsvorsprung gegenüber journalistischen Medien, wodurch die Kontrolle staatlicher Organe durch Journalist:innen erschwert wird.

Löchriger Schutz bei der Gefahrenfrüherkennung

Diesen tiefen Einschnitt in journalistische Rechte kann auch die einzige Schutzregelung zum Quellenschutz im Entwurf zum BND-Gesetz nicht ausbessern. Er findet sich bei der Überwachung zur Gefahrenfrüherkennung, wo sich das Kanzleramt eines lupenreinen Taschenspielertricks bedient. Die „Gefahren“ werden für die Früherkennung nämlich derart breit und vage formuliert, dass vieles, was auch die klassisch-nachrichtendienstliche, politische Überwachung sein könnte, nun ebenso Gefahrenfrüherkennung sein kann.

Definitionen von konkreten „Gefahren“ sollen künftig beispielsweise „krisenhafte Entwicklungen im Ausland und deren Auswirkungen“ oder pauschal die „Organisierte Kriminalität“ sein. Das sind eben keine juristisch klar umrissenen Sachverhalte und Straftaten, wie sie dem Bundesverfassungsgericht im Urteil vorschweben, sondern allgemeine Interessensfelder des BND. Fast schon dreist ist der letzte Punkt der Gefahrenauflistung, der im Anschluss an vage Gefahrenbegriffe noch sagt: „zu vergleichbaren Fällen“.

Man denkt bei „Gefahrenfrüherkennung“ immer gleich an Terroranschläge, aber es wäre wirklich interessant zu wissen, was bei dieser ausgeweiteten Art der „Gefahrenfrüherkennung“ dann eigentlich noch für die Überwachung zur Unterrichtung der Bundesregierung bleiben sollte. Der Gesetzesentwurf zieht hier, offensichtlich bewusst, gerade keine klaren Grenzen.

Breit definierte Gefahren lassen sich immer irgendwie begründen

Will der BND künftig die Kommunikation ausländischer Journalist:innen mit ihren Quellen massenhaft zur Gefahrenfrüherkennung abfangen, soll er abwägen müssen: Überwiegt das öffentliche Interesse der Allgemeinheit am Schutz dieses Vertrauensverhältnisses, oder das zur Informationsgewinnung, um damit Gefahren zu erkennen? Die Ausgestaltung dieser Regelung ist dermaßen löchrig, dass sie nichts bringen wird – aus diversen Gründen.

• Erstens werden sich solch breit definierte Gefahren im konkreten Fall immer irgendwie als Rechtfertigung heranziehen lassen. Recherchiert ein Journalist beispielsweise im Bereich der Organisierten Kriminalität, dann ist erwartbar, dass er nicht-öffentliche Erkenntnisse für seine Story über „Organisierte Kriminalität“ sammelt.
• Zweitens kommt der BND nicht einfach so auf die Idee, einzelne Medien abzuhören, sondern wird durch Hinweise darauf gestoßen, dass bestimmte Kommunikation interessant sein könnte. Er hat also seine Rechtfertigung immer schon automatisch dabei, gerade weil die Gefahren so vage definiert sind. Wichtig ist dies, weil sich der BND künftig die Überwachung von Journalist:innen vorab von einem gerichtsähnlichen Kontrollrat genehmigen lassen muss. Wie aber wird die Entscheidung wohl ausfallen, wenn immer nur der BND Argumente für die Überwachung vorträgt, aber kein „Advokat“ für Journalist:innen im Kontrollrat vertreten ist?
• Drittens können laut Gesetzesentwurf Journalist:innen selbst zu Mit-Gefährdern oder Mit-Tätern eingestuft werden, sodass der Schutz ganz entfällt. Sie gelten dann nicht mehr als Journalist:innen, sondern als Kriminelle.
• Viertens: Wenn all das noch nicht genügen sollte, eröffnet der Wortlaut des Paragrafen 23 eine im deutschen Recht bis dato einmalige Schutzlücke. Geschützt wäre gemäß Gesetzesentwurf nämlich nur die Kommunikation von Journalist:innen „zu Dritten“, was laut Gesetzesbegründung „Informanten“ wären. Aber: Die Kommunikation zwischen Journalist:innen, etwa innerhalb einer Redaktion, fällt nicht darunter. Spricht eine Journalistin also mit einer Quelle und der BND erhält für die Überwachung keine Genehmigung, könnte er immer noch versuchen, die Informationen abzuschöpfen, wenn die Journalistin der Redaktionsleitung vom Gespräch erzählt.

Im Ergebnis muss man schon sehr blauäugig sein, um den neu geschaffenen, wortreich ausgeschmückten Paragraf 23 des Gesetzesentwurfes für einen echten Fortschritt zu halten. Es dürfte bei der Gefahrenfrüherkennung so sein, dass der BND immer dann ausländische Journalist:innen überwachen darf, wenn er das möchte. Zur „politischen Überwachung“ greifen ja ohnehin keine journalistischen Schutzrechte.

Dominanz und Kontrollentzug des politischen Systems

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts böte die Möglichkeit, die Massenüberwachung des BND endlich mit dem Grundgesetz zu vereinbaren und berechtigte Sicherheitsinteressen Deutschlands mit anderen Grundfreiheiten in Balance zu bringen. Im für den BND zuständigen Kanzleramt scheint die Maxime aber eher zu sein, trotz des Urteils die aktuelle, illegale Arbeit des BND möglichst unverändert weiterlaufen zu lassen.

Mit einem solchen Geheimdienstgesetz könnte die „Vierte Gewalt“ systematisch dominiert werden von einer nationalstaatlichen Regierung, die ihre enormen Überwachungsapparate zu politischen Zwecken einsetzen darf, oder Informationen über laufende Recherchen international mit anderen Geheimdiensten teilt. Dies ist unvereinbar mit dem Gedanken, dass Journalismus das politische System kontrollieren können muss und dafür auf die Wahrung von Geheimnissen nicht verzichten kann.

Was für deutsche Medien derzeit noch als abstraktes Problem und weit entfernt klingen mag, dürfte ihre Recherchefähigkeiten und -erfolge im In- und Ausland daher schon bald negativ beeinflussen können, wenn dieses Gesetz so in Kraft treten würde.