Breitbandausbau auf Kosten des Wettbewerbs: Bundesnetzagentur kann sich Umstellung auf Vectoring vorstellen

„Bis zum Jahr 2018 soll es in Deutschland eine flächendeckende Grundversorgung mit mindestens 50 MBit/s geben“ kündigte 2013 die Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag an. Die weiterhin offene Frage lautet, wie sie dieses Versprechen verwirklichen will, denn bislang ist von der Umsetzung nur wenig zu spüren. Allzu sehr überrascht das nicht, denn die Regierung möchte dabei so wenig Geld wie möglich selbst in die Hand nehmen und versucht lieber, Netzbetreiber mit Zugeständnissen wie dem Verzicht auf Netzneutralität dazu zu bringen, in den Breitbandausbau zu investieren.

Gerade recht kommt da ein letzten Februar eingereichter Antrag der Telekom Deutschland, knapp 8.000 Hauptverteiler (HVt) auf VDSL2-Vectoring umzurüsten, wodurch sich auf kurzen Distanzen Bandbreiten von bis zu 100 MBit/s realisieren ließen. Im Gegenzug würde sich die Telekom dazu verpflichten, eine bestimmte Anzahl von Haushalten mit dieser Technik zu versorgen. Derzeit ist die Rede von 6,2 Millionen Haushalten in den Nahbereichen. Der Haken dabei: Auf Vectoring umgestellten HVts kann immer nur ein Netzbetreiber Leitungen zu den Kunden anbieten. Mitbewerber müssten auf gemietete beziehungsweise entbündelte Teilnehmeranschlussleitungen (TAL) verzichten, auf die sie ein gesetzlich verbrieftes Anrecht haben, und sich auf sogenannte Bitstromzugänge beschränken.

Regierung übt Druck auf Bundesnetzagentur aus

Laut einem Bericht des Handelsblatts (Paywall) üben Kanzleramt, Wirtschafts- und Verkehrsministerium Druck auf die Bundesnetzagentur (BNetzA) aus, damit sie dem Antrag stattgibt. Als Grundlage soll ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Regulierungsbehörde und der Telekom dienen, der den Anbieter zur Einhaltung des Versprechens verpflichtet. Den ersten Schritt in diese Richtung hat die BNetzA heute gesetzt und ein Rechtsgutachten veröffentlicht, das zu dem Ergebnis kommt, „dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Bundesnetzagentur und einem regulierten Unternehmen zur verbindlichen Absicherung eines Investitions- und Ausbauversprechens prinzipiell möglich ist“.

Zwar handelt es sich noch um keine Zusage, die „regulatorischen Rahmenbedingungen für den Zugang zur ‚letzten Meile‘“ zugunsten der Telekom zu ändern, aber die Weichen sind gestellt, wie aus einer Presseaussendung der BNetzA hervorgeht:

Die Bundesnetzagentur beabsichtigt, mit der Telekom in nächster Zeit den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu erörtern. Sofern sich das Unternehmen verpflichtet, seine bereits im Verfahren angekündigte Ausbau- und Investitionsabsicht verbindlich zu erklären, ist diese Verpflichtung ein Abwägungskriterium, das in der späteren Regulierungsentscheidung, ob und inwieweit die Vectoring-Technik von der Telekom in allen Nahbereichen eingesetzt werden kann, berücksichtigt wird.

Dennoch betonte BNetzA-Sprecher Fiete Wulff netzpolitik.org gegenüber, dass eine „Entscheidung über den Vectoring-Einsatz noch nicht getroffen“ worden sei. Die zuständige Beschlusskammer würde den Antrag „im Rahmen eines transparenten und ergebnisoffenen Verfahrens“ prüfen und beabsichtige, „die Entscheidung möglichst zügig zu treffen“. Den bisherigen Fortschritt begrüßte Telekom-Sprecher Philipp Blank:

Wir sehen unsere Auffassung bestätigt, dass ein Vertrag zwischen einem Unternehmen und einer Behörde über den verbindlichen Breitbandausbau grundsätzlich möglich ist. Unabhängig davon geht es jetzt darum, dass es schnell grünes Licht für den weiteren Vectoring-Ausbau gibt, damit die Menschen in Deutschland effizient und schnell mit hohen Bandbreiten versorgt werden können. Wir meinen es im Gegensatz zu unseren Wettbewerbern ernst mit unserem Ausbauversprechen und sind deshalb sogar bereit, dies vertraglich festzuschreiben. Und wir werden auch die Wettbewerber unser Netz nutzen lassen.

Verbände warnen vor Re-Monopolisierung

Die angesprochenen Wettbewerber zeigen sich von der Entwicklung alles andere als begeistert. In einem bereits vor einigen Tagen von den Verbänden BREKO, BUGLAS und VATM verfassten und an die Staatssekretärin Dorothee Bär adressierten Brief protestieren sie gegen die Absicht, der Telekom zu sehr entgegenzukommen. Der ehemalige Monopolist versuche mit einer konzertierten Vorgehensweise, „den flächendeckenden Breitbandausbau durch Wettbewerber – insbesondere den Glasfaserausbau bis ins Haus (FTTB/H) – zu behindern und auszuhebeln und ihm die wirtschaftliche Grundlage zu entziehen“, heißt es in dem Brief, der der Redaktion vorliegt. Dabei nutze die Telekom „verschiedene aufeinander abgestimmte Maßnahmen, die jede für sich – und verstärkt in ihrem Zusammenwirken – das Umfeld für wettbewerbliche Investitionen zunehmend zerstören. Erst eine Gesamtschau aller Aktivitäten und nicht die juristische Betrachtung einzelner Antragsverfahren bei der BNetzA zeigen die Entschlossenheit, eine nicht mehr umkehrbare Remonopolisierung herbeizuführen.“

So gehe die Telekom „im Rahmen bewusst regional gehaltener Angebote preisaggressiv gegen andere Infrastruktur- und Diensteanbieter vor“ und würde dadurch die Preis-Kosten-Scheren-Kontrolle der BNetzA unterlaufen. Vergleichsweise hohe Preise für Vorleistungsprodukte der Telekom würden ihr Gewinne auf Kosten ihrer Wettbewerber sichern, wobei sie fehlende Einnahmen beklage, „um gleichzeitig durch eine vorübergehende Niedrigpreisstrategie Marktanteile zu erkämpfen“. In der Gesamtschau würde der „langfristige Schaden für die Wirtschaft und den TK-Markt enorm“ ausfallen. Welche Gefahren ein konsolidierter Markt birgt, zeigt ein Blick in die USA, wo Konsumenten in der Regel die Wahlmöglichkeit zwischen mehreren Providern fehlt und sie insgesamt höhere Preise für schlechtere Leistungen bezahlen müssen.

Zudem versuche die Telekom den Eindruck zu vermitteln, dass jedweder Regulierungsabbau den Breitbandausbau unterstütze und von volkswirtschaftlichem Nutzen sei. Dabei bezieht sich das Schreiben auf die Debatte, dass „angeblich aus Gründen der Zugangsregulierung“ die Wettbewerbsfähigkeit von Netzanbietern „gegenüber sog. OTT-Anbietern“ (Over-the-top content) nicht mehr gegeben sei. Dieses Argument kennen wir bereits aus der Netzneutralitätsdebatte, das darauf hinausläuft, dass US-amerikanische Inhalteanbieter wie Netflix den europäischen Breitbandausbau bezahlen sollen.

Die Verbände haben uns eine gemeinsame Stellungnahme zukommen lassen, die erneut betont, dass Glasfaseranschlüsse bis zum Haus oder in die Wohnung (FTTB/FTTH) langfristig deutlich sinnvoller sind:

Wir setzen weiter darauf, dass auch die Bundesregierung intensiven Wettbewerb für das beste Mittel für einen flächendeckenden Breitbandausbau in Deutschland hält und dementsprechend für ein wettbewerbs- und damit investitionsfreundliches Umfeld sorgen wird. BREKO, BUGLAS und VATM stehen weiter in intensivem Dialog mit der Politik und werden sich aktiv miteinbringen, um zu verhindern, dass eine Re-Monopolisierung Bürgern und Unternehmen in Deutschland schlechtere Qualität und höhere Preise beschert.

Die drei Verbände werden an der kommenden Sitzung der Netzallianz teilnehmen und sind weiterhin dazu bereit, konstruktiv an der Fortschreibung des Kursbuchs – und damit auch am flächendeckenden Ausbau mit schnellen Breitbandanschlüssen – mitzuwirken. Dabei darf es aber nicht dazu kommen, dass ein Teilnehmer der Netzallianz massiv darauf hinarbeitet, seine Wettbewerber eben dabei zu behindern oder auszuschließen.

Vor einem – wie in der Berichterstattung des Handelsblatts erwähnten – öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen Bundesregierung und Telekom können wir nur eindringlich warnen, da die Telekom auf eine reine Übergangstechnologie setzt und dies Menschen und Unternehmen in Deutschland langfristig schaden beziehungsweise zu einem erneuten – und kostenintensiven – Ausbau führen wird. Besser wären nachhaltige Investitionen in zukunftssichere Glasfaseranschlüsse bis zum Haus oder in die Wohnung (FTTB / FTTH), die bislang aber fast ausschließlich von den alternativen Wettbewerbern in Deutschland gestemmt werden.

Update: Tabea Rößner, Sprecherin für Digitale Infrastruktur der Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und Katharina Dröge, Sprecherin für Wettbewerbspolitik, befürchten, dass die Entscheidung der Bundesnetzagentur den Wettbewerb im Telekommunikationsmarkt gefährden könnte:

Das heute veröffentlichte Rechtsgutachten zeigt, wohin die Reise beim Breitbandausbau gehen soll: zurück in die Vergangenheit. Die Bundesnetzagentur und die Bundesregierung scheinen geneigt, dem Antrag der Deutschen Telekom nach einer exklusiven Nutzung von Vectoring im Nahbereich stattzugeben. Für die Telekom hieße das, die schon verlegten Kupferkabel möglichst gewinnbringend weiter zu nutzen, anstatt in neue Netze und hier vor allem in zukunftweisende Glasfaser zu investieren. Gleichzeitig würde die Telekom das Quasi-Monopol auf die Hauptverteiler im Nahbereich bekommen. Der funktionierende Wettbewerb würde einen herben Dämpfer erleben.

Die Telekom hat ihr Ausbauversprechen an diese Exklusivnutzung geknüpft. Laut Rechtsgutachten der Bundesnetzagentur wäre es rechtlich in Ordnung, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Telekom über ein Ausbauversprechen zu schließen. Der Vertrag dürfe zwar nicht an die Bedingung der Exklusivnutzung geknüpft sein, aber bei der Entscheidung eine Rolle spielen. Damit wäre das Tor für die Telekom weit geöffnet, die Wettbewerber hätten hingegen das Nachsehen.

Wir fordern die Beschlusskammer der Bundesnetzagentur auf, genau auf die möglichen Folgen eines solchen Antrags zu schauen und sich frei zu machen von eventuellem Druck durch die Bundesregierung. Wir haben in Deutschland einen guten Wettbewerb im Telekommunikationsmarkt, der viele positive Entwicklungen für die Verbraucherinnen und Verbraucher gebracht hat. Diesen sollten die Bundesnetzagentur und die Bundesregierung nicht unnötig gefährden.