Wissen

Von der öffentlichen Verwaltung zur offenen Verwaltung

Seit unserer Gründung im Herbst 2009 setzten wir als Open Data Network uns für offene Regierungsdaten, Transparenz und mehr Partizipation ein. Unser Forderung ist recht einfach: gebt alle Daten frei, die nicht personenbezogen oder sicherheitsrelevant sind.


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Das größte Hindernis für offene Daten in Deutschland ist sicherlich die Struktur und die Kultur der öffentlichen Verwaltung. Viele Mitarbeiter in den Verwaltungen möchten zwar heute schon, dass ihre Arbeit transparenter und öffentlicher wird. Dies kann auch Ihnen selbst große Vorteile bringen: Bürger lernen mehr über das Funktionieren dieses Apparats, Entscheidungen werden transparenter und nachvollziehbarer – kurz: die Verwaltung wird nicht länger als „Black Box“ wahrgenommen. Damit haben die Behörden die Chance, ihre eigene Reputation bei Bürgern zu steigern und selber dazuzulernen. Doch immer noch dominiert in den Amtsstuben das preußische „Amtsgeheimnis“. Dazu tragen nicht nur veraltete Strukturen bei, sondern auch ein gewisses Misstrauen gegenüber dem Volk. Als Argument gegen Open Data wird immer wieder ins Feld geführt, man wisse ja schließlich nicht, was am Ende mit den Informationen geschehe. Doch der Open Data Bewegung geht es ja genau darum: mit vorhandenen Daten neue Anwendungen schaffen, deren Nutzen oder Zielrichtung im Vorhinein nicht immer klar ersichtlich sind.

Oftmals wird geltend gemacht, dass die Öffnung von Datenbeständen und deren Aufarbeitung (um diese maschinenlesbar zu machen) zu hohe Kosten verursachen würden. Zunächst ist es natürlich richtig, dass erst einmal Kosten anfallen können. Doch die Öffnung von Datenbeständen und die Etablierung offener Standards können sogar zu Kosteneinsparungen führen. Dies zeigt z.B. ein Beispiel aus Kanada. Dort beantragte ein Bürger eine Übersicht über Spendenzahlungen an Vereine – und deckte einen großen Steuerskandal auf („case study: how open data saved canada $3.2 billion“ (eaves.ca Blog))

Vom rechtspositivistischen Standpunkt her betrachtet hat jeder Bürger in Deutschland bereits ein Recht auf offene Daten. Das Informationsfreiheitsgesetz sichert den Zugriff auf Behördeninformationen gesetzlich ab. Die Realität sieht jedoch oft anders aus. Bei einer Anfrage müssen Arbeitsstunden und Kopierkosten bezahlt werden. Viele Anfragen werden negativ beschieden, meist mit dem Verweis auf Sicherheitsbedenken oder der „Vertraulichkeit von Regierungshandeln“. Außerdem wissen viele Bürger gar nicht, welche Datenschätze in den Verwaltungen und Ministerien verborgen liegen (manchmal wissen es die Behörden vielleicht auch selber nicht). Einige Bundesländer (Baden- Württemberg,  Hessen, Bayern, Sachsen und Niedersachsen) haben bislang noch nicht einmal ein Informationsfreiheitsgesetz verabschiedet.

Doch es gibt auch andere Hindernisse für Open Data: Deutschland hat ein – im internationalen Vergleich – relativ striktes Datenschutzrecht. Auch wenn keine Veröffentlichung personenbezogener Daten gefordert wird, melden die Datenschutzbeauftragten oft Zweifel an der Veröffentlichung von Informationen an. Das Umweltbundesamt etwa veröffentlichte eine Deutschlandkarte, auf der die Luftverschmutzung sichtbar wurde. Diese musste wieder vom Netz genommen werden, da ja Rückschlüsse auf die verschmutzenden Unternehmen hätten gezogen werden können.

Mittlerweile sehen auch Politiker verschiedener Fraktionen den Nutzen offener Daten. Open Data wird eines der Themen sein, mit denen die Enquete-Kommission sich beschäftigt. Die Erfahrung aus Ländern wir Großbritannien und den USA zeigt, dass dieses Thema nicht unbedingt an klassischen Parteilinien entschieden wird: sowohl die konservativen Tories um David Cameron in Großbritannien als auch die Demokraten um Obama in den USA haben jeweils große Veränderungen bewirkt.

In einem föderalen System wie der Bundesrepublik reicht es nicht, auf eine Entscheidung „von oben“ zu warten. Denn selbst wenn eine solche Entscheidung käme, müssten Verwaltungen sie erst einmal ausführen und hätten dabei einen erheblichen Ermessens- und Entscheidungsspielraum. Es ist daher nötig auf vielen Ebenen gleichzeitig für die Offenheit von Daten zu kämpfen.Auf Bundesebene bei den Netzpolitikern der Fraktionen, insbesondere in der Enquete-Kommission und dem Unterausschuß neue Medien. Durch Workshops und Tagungen in Zusammenarbeit mit Behörden, Ministerien und Bundesämtern. Auf lokaler, kommunaler und Landesebene, um dort in einem überschaubaren Bereich Pilotprojekte zu beginnen. Und schließlich mit Universitäten und anderen Forschungseinrichtungen, um den Gedanken von freiem Wissen weiter zu vertiefen.

Einige Bürgerinnen und Bürger nehmen die Open-Data-Bewegung sicherlich  als einen „Haufen von Nerds“ wahr, die hinter jeder technischen Neuerung hinterherlaufen und technikverliebt sind. Technik ist für uns zwar durchaus faszinierend und spannend. Doch sie ist letztlich mittel zum Zweck, Technik soll nur als Vermittler auftreten, Zugangshürden senken und neue Anwendungen ermöglichen.

Das Beispiel des Informationsfreiheitsgesetzes und seine Ausführung zeigt: es kommt nicht immer auf perfekte Gesetze und detaillierte Vorgaben an. Viel wichtiger ist es, ein Bewusstsein für Offenheit und Transparenz zu schaffen.

Dieser Artikel ist zuerst im Blog des Open Data Network erschienen. Wir danken dem Autor Hauke Johannes Gierow für die freundliche Genehmigung zur Zweitverwertung.

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8 Kommentare
    1. Leider konnte ich auch nach erheblicher Recherche keine Belege dafür finden, dass das (angeblich) hohe Datenschutzniveau in D. dem Open Government im Wege steht. Dass es hierfür einen Beleg gibt, möchte ich auch bezweifeln. Wie von Jtb schon erwähnt schützt das Datenschutzrecht in D (im Gegensatz zu etwa dem in Österreich) Unternehmen nicht.

      Es ist allenfalls zu vermuten, dass ein Datenschutzbeauftragter in seiner Kompetenz als Informationsfreiheitsbeauftragter (was eine völlig andere Funktion ist und nicht notwendigerweise auch vom Datenschutzbeauftragten übernommen werden müsste), den Interessen des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen Rechnung tragen musste. Dass diesen in den Informationsfreiheitsgesetzes so viel Raum eingeräumt wird, ist sicher diskussionswürdig, aber eben kein Problem des Datenschutzniveaus.

      Markus, eine Klarstellung wäre sicherlich hilfreich für die grade beginnende Debatte.

  1. Gibt es eine spezielle Software bzw. ein spezielles Unternehmen welches die technische Umsetzung anbietet und aus netzpolitischen Gesichtspunkten (Open Source, offene Standards, gute Erfahrungen, etc.) den Behörden in Diskussionen empfohlenen werden kann?

    Könnte die Überzeugungsarbeit evtl. etwas erleichtern…

  2. Das mit der Umweltverschmutzung wundert mich auch. Das BDSG spricht bei personenbezogenen Daten immer nur von natürlichen Personen. Wie kann dann ein Unternehmen für sowas Datenschutz einfordern?

  3. Interessanter Artikel. Ich selbst arbeite seit einigen Jahren in einem Landesministerium im Bereich Informationsmanagement/IT und kenne die Probleme ganz gut aus einer anderen Perspektive. Die mangelnde Offenheit kann man aus meiner Sicht ganz gut auf mehrere Ursachen zurückführen. Ich versuche das mal, ohne Anspruch auf Vollständigkeit, zusammenzufassen:
    Das erste Problem ist, dass die hohen Leitungsfunktionen (auf der politischen wie auf der Verwaltungsebene) nahezu ausnahmslos von Leuten besetzt sind, die keinen oder kaum einen Bezug zu IT haben. Die meisten setzen IT mit Office-Programmen und E-Mail gleich, ohne deren strategische Komponente oder deren Chancen und Risiken ausreichend zu erkennen. Daraus ergibt sich fast zwangsläufig, dass ein Thema wie Open Data in der Regel intellektuell gar nicht erfasst werden kann. Entsprechende Projekte werden daher in der Regel nicht „von oben“ initiiert werden. Da aber in vielen Verwaltungen seit Jahren massiv Personal abgebaut wird, existiert gerade in den IT-nahen Bereichen relativ wenig Personal für relativ viele Projekte. Von der Qualifikation vieler Mitarbeiter in dem Bereich ganz abgesehen, da gerade hier der öffentliche Dienst kaum konkurrenzfähige Gehälter (oder Arbeitsbedingungen) bieten kann. Das gilt vielleicht nicht für die großen Bundesländer (West) und den Bund, aber für die übrigen Länder und (fast) alle Kommunen. Eine Projektinitiierung „von unten“ ist daher auch sehr selten, da die meisten Mitarbeiter auf der Arbeitsebene sich erstmal auf die „wichtigen“ Projekte konzentriert.
    Zweitens werden die von der Arbeitsebene initierten Projekte gerne mal ausgebremst. Dabei spielt in einigen Fällen ein gewisses Misstrauen gegenüber dem Bürger eine Rolle. Man kann hier verschiedene Denkmuster unterscheiden. Denkmuster a) ist eher politisch grundiert. Vereinfacht besagt es, dass der Bürger nicht zu viel wissen soll, weil er sich ansonsten evtl. einmischt und politische Pläne durchkreuzt, erschwert oder einfach nur zusätzliche Arbeit in Bereichen macht, in denen man keine zusätzliche Arbeit möchte. Denkmuster b) hat eher einen volskpädagogischen Anstrich: „Die Datenlage ist so komplex und die dahinter liegenden fachlichen Fragen sind für Laien überhaupt nicht verständlich. Wenn alle Daten unkommentiert und ungewichtet zur Verfügung gestellt werden, werden die hanebüchensten Schlüsse gezogen und führen in der Regel zu gut gemeinten, faktisch aber schlechten Initiativen oder, schlimmstenfalls, zu blindem Aktionismus.“ Aus der praktischen Erfahrung muss ich leider bestätigen, dass dieser Effekt recht häufig auftritt, weil die meisten Hobby-Datenauswerter wenig bis keine Ahnung von der entsprechenden Methodologie haben und auch nur sehr bedingt über die notwendige Fachlichkeit verfügen. Das ist schon innerhalb der Verwaltung, in der ich arbeite, manchmal ein Problem. Sobald Externe auf unsere veröffentlichten Daten zugreifen, wird es wirklich abenteuerlich. Ich ziehe daraus zwar nicht den Schluss, dass man keine Daten freigeben sollte, aber die damit verbundenen Probleme sollte man sich schon klarmachen. Aus meiner Sicht müsste die Behörde dann kompetente Ansprechpartner zur Verfügung stellen. Das kostet aber natürlich extra.
    Drittens ist die durchaus berechtigte Angst, dass die Daten politisch instrumentalisiert werden könnten. Politische Maßnahmen greifen häufig erst sehr langsam und erzielen erst nach mehreren Jahren Ergebnisse. So können Maßnahmen, die nach dem ersten Pisa-Schock in der vorschulischen Erziehung ergriffen werden, erst ca. 10 Jahre später in Schulleistungsvergleichen in der 9. Klasse sichtbar werden. Das ist aber, wie man an der Bildungsdebatte beobachten kann, nicht nur eine rechnerisch klare Sache, sondern für große Teile der Öffentlichkeit entweder nicht akzeptabel oder nicht nachvollziehbar. Daraus resultiert aber in vielen Bereichen die erwähnte Angst, dass die Daten „missbraucht“ werden, um die jeweils aktuelle Regierung schlecht dastehen zu lassen oder zu Aktionismus zu treiben. Das Phänomen kann man allerdings auch ohne Open Data regelmäßig beobachten.

    Ich bin trotz der genannten Probleme ein großer Anhänger von Open Data, denke aber, dass einige Voraussetzungen zwingend gegeben sein müssen, um die ebenfalls möglichen Negativaspekte zu minimieren:
    – Kompetentes Personal nicht nur zur Bereitstellung der Daten, sondern auch als Ansprechpartner für die Bürger
    – Keinen Zwang, alle Daten ständig und sofort zu veröffentlichen, sondern nur Daten mit einem gewissen „Reifegrad“, also ausreichend validierte Daten.
    – Eine Dialogbereitschaft von Verwaltung und Bürgern und die Bereitschaft, nicht nur finstere Motive auf der Gegenseite zu vermuten.

    Ich habe sicherlich noch einige Aspekte vergessen und auf den technischen Teil gehe ich gar nicht erst ein, weil der ohnehin überall ausreichend diskutiert wurde.

    @Jtb: Vielleicht genießen Unternehmen als „juristische Person“ die gleichen Datenschutzrechte? Oder sind ein Teil der Unternehmen Personengesellschaften und damit direkt einer Person zuzuordnen? Ansonsten ist es höchstens eine Schutzbehauptung.

  4. „Keinen Zwang, alle Daten ständig und sofort zu veröffentlichen, sondern nur Daten mit einem gewissen “Reifegrad”, also ausreichend validierte Daten.“

    Ich kann mir nicht vorstellen dass das funktioniert. Im Zweifelsfall würde dann wohl der „Reifegrad“ nach dem jeweiligen politischen Empfinden des Entscheiders gesetzt — und genau das würde ich nicht wollen.

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