Digital Networks Act: Thierry Bretons Internet für Großkonzerne

Es ist eine lange und brisante Wunschliste, die EU-Binnenmarktkommissar Thierry Breton der nächsten Kommission überhilft. Seit Jahren drängt der französische Politiker darauf, die Regeln für Netzbetreiber radikal umzubauen, damit sich große europäische Anbieter besser auf dem Markt behaupten können. Nun hat Breton sein Programm in ein Weißbuch gegossen, mit einem klaren Auftrag: Nicht nur die Branche müsse sich grundlegend wandeln, um mit dem technischen Fortschritt mithalten zu können. Gleichermaßen gelte dies für die politischen Rahmenbedingungen, die den Sektor regulieren.

Hierbei kleckern die Vorschläge nicht: So sei die Zeit gekommen, heißt es in dem Papier, künftig in den meisten Fällen von der Vorabregulierung von Netzbetreibern abzurücken. Schließlich hätten sich die Probleme mit marktmächtigen Unternehmen wie der Telekom Deutschland weitgehend erledigt. Trotzdem sollen Fusionen selbst großer Anbieter einfacher möglich sein, und die ersehnten Großunternehmen sollen über Landesgrenzen hinweg bequemer Geschäfte machen können. Fehlen darf auch nicht ein Verweis auf die Datenmaut, die im Vorjahr heiß debattiert und letztlich (vorerst) beerdigt wurde.

Das Weißbuch, eine Folge ebenjener Debatte samt durchwachsener öffentlicher Konsultation, soll die langfristige Strategie für die digitale Infrastruktur in Europa abstecken. Münden sollten die Vorschläge in ein neues Gesetz, den Digital Networks Act (DNA), wie das Papier in Aussicht stellt. Darüber entscheiden wird allerdings erst die nächste EU-Kommission, die nach der anstehenden Europawahl im Sommer neu bestellt wird. Zudem läuft bis Ende Juni eine öffentliche Konsultation zu dem Weißbuch. Neben Folgeabschätzungen ist dies eine der Pflichten, bevor die Kommission neue Gesetzentwürfe vorstellen kann.

Deregulierung dürfte laufenden Ausbau kaum berühren

Allein dies wirft einige Fragen auf. Denn das Papier arbeitet sich insbesondere an den EU-weiten Ausbauzielen der Kommission bis 2030 ab. Bis dahin soll allen EU-Bürger:innen ein Gigabit-fähiger Anschluss zur Verfügung stehen, bei einer lückenlosen Versorgung mit zumindest dem 5G-Mobilfunkstandard.

Diese Ziele seien gefährdet, warnt das Weißbuch. Auch deshalb sei nun die Überarbeitung der Regeln nötig – die freilich mit dem sogenannten TK-Kodex erst vor Kurzem umfassend erneuert wurden und die sich erst so langsam zu entfalten beginnen. Dennoch konstatiert die Kommission jetzt schon, dass Bestimmungen wie Ko-Invest-Modelle, die im Tausch gegen Regulierungserleichterungen für marktbeherrschende Betreiber den Glasfaserausbau ankurbeln sollen, in der Praxis nur wenig gebracht hätten.

Auch wenn sich die nächste Kommission tatsächlich für eine Überarbeitung entscheiden sollte: Ein derart umfangreiches Gesetz ließe sich nicht schnell durchpeitschen. Selbst Verhandlungen in Rekordtempo würden sich jahrelang hinziehen, hinzu kämen Übergangsfristen und sonstige Verzögerungen in der Umsetzung. Zudem sagen Branchenkenner:innen, dass viele Netzbetreiber ihre Finanzierungspläne für den Ausbau schon Jahre voraus weitgehend festgezurrt hätten. Etwaige neue Regeln würden sich deshalb bis zum Ende des Jahrzehnts vermutlich nur marginal auswirken und hätten kaum Einfluss auf das „Digitale Dekade“-Programm der EU.

Ein völliger Umbau des bisherigen Regulierungsregimes, inklusive der Abkehr von asymmetrischer Regulierung der Ex-Monopolisten, hätte jedoch bleibende Folgen: Ist der Markt samt Wettbewerb erst einmal beschädigt oder gar ausgeschaltet, drohen Preiserhöhungen, schlechterer Service und langfristig ein schleppender Ausbau.

EU-Regulierungsrahmen: Erfolgs- oder Auslaufmodell?

Schon nach dem letzten Vorstoß Bretons hatte der Dachverband europäischer Verbraucherschutzorganisationen, BEUC, in einer gemeinsamen Erklärung mit dem Netzbetreiberverband ECTA vor dem „Paradigmenwechsel“ gewarnt, den der großindustriefreundliche Binnenmarktkommissar in die Wege leiten will. Denn insgesamt sei die Marktliberalisierung seit den 1990er-Jahren ein Erfolgsmodell und hätte zu fairen und konkurrenzfähigen Märkten geführt.

Zusammen mit einer effektiven Vorabregulierung ehemaliger Staats-Monopolisten sei dies die treibende Kraft hinter Investitionen und positiven Innovationen gewesen. Davon profitiert hätten nicht zuletzt Kund:innen, die aus mehr Angeboten zu niedrigeren Preisen wählen könnten. Das Ziel Bretons, „ein paar glückliche europäische Champions“ zu schaffen, stehe im Widerspruch zu den Errungenschaften der vergangenen Jahrzehnte, heißt es in dem Schreiben.

Zwist in der Kommission

Dass sich diese Sicht auch im Weißbuch wiederfindet, deutet darauf hin, wie umstritten die Pläne Bretons innerhalb der Kommission sind – das wurde schon letztes Jahr bei einem Pressegespräch mit Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager deutlich. Ausdrücklich verweist das Papier sogar darauf, dass im Vergleich zu den USA Festnetz- und Mobilfunkanschlüsse in der EU im Schnitt billiger wären, während sich europäische Kund:innen zugleich über eine bessere oder im Falle von 5G-Mobilfunk vergleichbare Versorgung freuen könnten.

Trotzdem wird dies der EU nachteilig ausgelegt. So beeinträchtige die Fragmentierung des EU-Marktes für Telekommunikation „die Fähigkeit der Betreiber, den Umfang zu erreichen, der für Investitionen in die Netze der Zukunft erforderlich ist, insbesondere im Hinblick auf grenzüberschreitende Dienste“, heißt es im Weißbuch.

Allerdings: Die Skaleneffekte allein, auf die das Papier wohlwollend verweist, haben in den Vereinigten Staaten offenkundig nicht den gewünschten Erfolg gebracht. In Ballungsgebieten ist man oft einem einzigen Betreiber ausgeliefert, während in ländlichen Regionen die Lage dermaßen desolat ist, dass die Biden-Regierung inzwischen Milliardenbeträge ausschüttet, um ansatzweise eine Grundversorgung herzustellen. Aus gutem Grund ergeben Umfragen immer wieder, dass der Telekommunikationssektor in den USA zu den unbeliebtesten Märkten zählt.

Datenmaut in Südkorea

Schwer nachvollziehbar ist auch das Beispiel Südkorea an anderer Stelle. So würden koreanische Netzbetreiber mehr Umsatz pro Kund:in erzielen und hätten entsprechend mehr Investitionsausgaben als europäische Betreiber getätigt, führt das Weißbuch aus. Doch die zweifellos bessere und mittlerweile fast flächendeckende Versorgung mit Glasfaseranschlüssen bringt vielen Nutzer:innen reichlich wenig: Denn vor einigen Jahren hat das Land ein Modell für eine Datenmaut eingeführt, um Inhalteanbieter dazu zu zwingen, Zugangsgebühren an einige wenige große koreanische Netzbetreiber abzuführen.

Eingetreten ist, was viele erwartet hatten: Die Investitionen in den Netzausbau sind gesunken, während sich das Angebot von Online-Diensten zunehmend verschlechtert. Zuletzt hatte sich der zu Amazon gehörende Streaming-Anbieter Twitch vollständig aus dem Markt zurückgezogen, weil er laut eigenen Angaben die horrenden Kosten wirtschaftlich nicht mehr vertreten konnte – und offenbar ein undurchsichtiger Exklusiv-Deal mit einem Betreiber, den beispielsweise Netflix nach einer jahrelangen gerichtlichen Auseinandersetzung eingegangen ist, nicht infrage kam.

Doch auch dazu findet sich in Bretons Weißbuch nichts. Stattdessen betont es mit Verweisen auf Untersuchungen europäischer Regulierungsbehörden, wie gut die – praktisch unregulierten – Märkte für die Zusammenschaltung von Netzen (IP Interconnection) funktionieren würden: „Es sind nur sehr wenige Fälle von Eingriffen – durch eine Regulierungsbehörde oder ein Gericht – in die vertraglichen Beziehungen zwischen Marktteilnehmern bekannt, die im Allgemeinen gut funktionieren, ebenso wie die Märkte für Transit und Peering“, schreiben die Autor:innen, um unmittelbar daran anzufügen: „Dennoch gab es eine lebhafte Debatte zu diesem Thema“.

Breton hält unbeirrt an Datenmaut fest

Die Debatte gab es, angestoßen hatten sie große europäische Netzbetreiber. Wie ihren südkoreanischen Pendants ist ihnen ein Dorn im Auge, dass vor allem Bandbreiten-intensive OTT-Anbieter (Over-The-Top-Dienste wie Netflix oder Amazon) ihre Leitungen und vor allem die letzte Meile dazu nutzen, um Inhalte zu den Nutzer:innen auszuliefern – aber aus ihrer Sicht zu wenig dafür bezahlten. Zwar hatte die erwähnte Konsultation breiten Widerspruch gegen diesen Ansatz offenbart, angekommen ist die Botschaft aber augenscheinlich nicht.

Hierzulande ist die Deutsche Telekom dafür bekannt, sich der branchenüblichen Zusammenschaltung mittels Peering oder ausreichendem Transit zu verweigern und stattdessen auf eigenen Verträgen zu bestehen. In der Regel läuft es auf ein „Friss oder stirb“ hinaus: Mal müssen Nutzer:innen mit ruckelnden Videos leben, mal spezielle Aufpreise zahlen oder mal zerrt der Betreiber Online-Dienste wie Facebook vor Gericht, um Zahlungen für den Datentransport einzuklagen. Oft genug ist diese Strategie erfolgreich: Allein aufgrund ihrer Marktmacht kann die Telekom die jeweilige Gegenseite effektiv dazu zwingen, sich ihren Bedingungen zu unterwerfen.

Weißbuch übernimmt Kernforderung der Ex-Monopolisten

Als Ausweg bietet das Weißbuch eine Lösung an, die auf die Bedürfnisse der Großbetreiber zugeschnitten ist. Sollten diese europaweit raren Konflikte zunehmen, käme ein neuer Streitbeilegungsmechanismus infrage – exakt das, was die Lobbyorganisation ETNO in einem Positionspapier gefordert hatte.

Beobachter:innen zufolge wäre allein die Einrichtung eines solchen Mechanismus ein Riesenerfolg für die großen Netzbetreiber: Damit hätten sie einen Fuß in der Türe und könnten etwaige Vertragsverhandlungen mit Online-Diensten oder auch Interconnect-Anbietern aus beliebigen Gründen scheitern lassen, um den Mechanismus zu aktivieren. Sollte zugleich das restliche Regulierungsregime des Sektors zugunsten großer Anbieter überarbeitet werden, wie es Breton fordert, dann könne man sich ausrechnen, wie diese Auseinandersetzungen ausgehen würden, so die Sorge.

Weißbuch quillt vor Vorschlägen über

Ob und in welchem Umfang die kommende EU-Kommission die Ansätze des Weißbuchs berücksichtigen wird, bleibt vorerst offen – es ist noch nicht einmal gesichert, ob Thierry Breton auch der künftigen Kommission angehört. Dass sich aber etwas bewegen wird, dürfte wahrscheinlich sein, enthält das Papier doch zahlreiche weitere brisante Vorschläge, darunter eine Harmonisierung und womöglich europaweite Vergabe der Frequenznutzungsrechte für Mobilfunkbetreiber oder das heiße Eisen der Migration von Kupfer- auf Glasfasernetze.

Die Richtung, die Bretons Aufschlag nun vorgibt, bereitet jedenfalls vielen Sorgen. „Mit dem vorliegenden Weißbuch hält die Kommission unbeirrt an der Idee von Netzgebühren fest und verschreibt sich damit den Forderungen der Telekomindustrie“, sagt der Netzneutralitätsexperte Thomas Lohninger von der Digital-NGO epicenter.works. Eigentlich sollte die Debatte schon längst beendet sein, so der Netzaktivist, nachdem „die Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten dem ehemaligen France Télécom CEO und derzeitigem Digitalkommissar Thierry Breton die Unterstützung für seinen Vorschlag verwehrt haben.“

Breite Allianz gegen Datenmaut

Abgelehnt hatten den Vorschlag indes nicht nur Regierungen, betont Lohninger: „In einer seltenen Koalition haben sich öffentlich-rechtliche Medien, Privatmedien, Internet-Exchanges, Big Tech, Disney und Netzaktivist:innen zusammengeschlossen in ihrer Ablehnung von Netzgebühren. Die neue Strategie des Weißbuchs ist es, die nächste Kommission an die Idee dieser Internetmaut zu binden.“

Gleichermaßen kritisch sieht der Experte die Vorschläge zur Deregulierung des Telekommarktes. Eigentlich hätte die Kommission über zwei Jahrzehnte für mehr Wettbewerb gekämpft und habe damit die Preise für Internet in Europa gesenkt. „Breton schlägt eine drastische Abkehr von dieser Politik vor und wünscht sich nur noch wenige, viel größere Telekomkonzerne in Europa“.

Weniger Wettbewerb und Internetmaut hätten jedoch einen gemeinsamen Nenner, so Lohninger: höhere Preise. „In den USA sehen wir, wie teuer Internet sein kann, wenn es keinen Wettbewerb zwischen Telekomkonzernen gibt.“ Und ohnehin sei klar, wer letztlich auf den Kosten sitzen bleibt, sagt Lohninger: „Die Datenmaut wird von Netflix und Co. ebenso an die Kunden:innen weiter gegeben.“

Die Konsultation läuft bis zum 30. Juni. Teilnehmen lässt sich online auf der Website der Kommission, konstruktives Feedback ist erwünscht.

Update: Inzwischen liegt das Weißbuch auch auf Deutsch vor.