Neues aus dem Fernsehrat (61): Wie transparent dürfen Rundfunk- und Fernsehräte sein?

Seit Juli 2016 darf ich den Bereich „Internet“ im ZDF-Fernsehrat vertreten. Was liegt da näher, als im Internet mehr oder weniger regelmäßig Neues aus dem #Fernsehrat zu berichten? Eine Serie.

Im Juli diesen Jahres endet meine erste Periode als Mitglied des ZDF Fernsehrats – und in thematischer Hinsicht wie sie begonnen hat: mit der Frage fehlender Transparenz. In der konstituierenden Sitzung im Juli 2016 wurde unter anderem eine neue Geschäftsordnung des Fernsehrats beschlossen. Ich habe mich damals enthalten, weil mir die Vorschriften in manchen Punkten zu restriktiv erschienen waren. Vier Jahre später muss ich sagen, ich hätte dagegen stimmen sollen.

Zwar wird regelmäßig betont, dass sich nur ein sehr kleiner Teil der Öffentlichkeit wirklich für die Arbeit des Fernsehrats interessiert, gleichzeitig wird es auch dieser interessierten Öffentlichkeit sehr schwer gemacht, diese Arbeit zu verfolgen und nachzuvollziehen. Selbst die per Gesetz öffentlichen Plenumssitzungen sind im Zeitalter allgegenwärtiger Livestreams nur „präsenzöffentlich“. Aber selbst wer sich nach Mainz zur Sitzung begibt, hat Probleme, den Diskussionen zu folgen. Denn Diskussionsgrundlagen sind zum überwiegenden Teil wiederum vertraulich und bleiben das auch nach der Sitzung.

Dass fehlende Transparenz keineswegs nur ein ZDF-Problem ist, hat erst kürzlich eine Studie im Auftrag des Deutschen Gewerkschaftsbunds gezeigt. Darin findet sich zur Verbesserung der Transparenz der Vorschlag, alle Beschlussvorlagen, Berichte und sonstigen vorgelegten Dokumente für öffentliche Teile der Sitzungen zumindest im Nachhinein online zugänglich zu machen. Auch ich bin überzeugt, dass dieser Vorschlag das größte Potential zur Verbesserung der Transparenz im ZDF Fernsehrat mit sich bringt. Ich habe deshalb auch einen entsprechenden Antrag zur Änderung der Geschäftsordnung des Fernsehrats eingebracht.^*

Ja, dürfen die denn das überhaupt?

Noch vor der ursprünglich für März geplanten und dann wegen Corona abgesagten Plenumssitzung hat daraufhin der Justitiar des ZDF, Peter Weber, eine Stellungnahme verfasst (PDF). Ihr zu Folge sei es rechtlich nicht zulässig, Vorlagen von öffentlichen Sitzungen per Geschäftsordnung öffentlich zugänglich zu machen:

Die pauschale Veröffentlichung von Vorlagen steht nicht im Einklang mit dem ZDF-Staatsvertrag und wäre als wesentliche Frage vom Gesetzgeber selbst zu regeln.

Wenig überraschend teile ich diese Rechtsmeinung nicht, hielte es aber auch für politisch fatal, sie unwidersprochen hinzunehmen. Denn wenn selbst in diesem engen Punkt keine Autonomie des Fernsehrats bestünde, wäre es um die Selbstverwaltung und damit letztlich auch Staatsferne der öffentlich-rechtlichen Rundfunkaufsicht wahrlich schlecht bestellt. Aus diesem Grund habe ich mich mit meinen diesbezüglichen Fragen an Stephan Dreyer, Medienrechtsexperte des Hamburger Hans-Bredow-Instituts, gewandt. Laut ihm wäre es für den ZDF-Fernsehrat sehr wohl möglich, selbst über das gesetzlich vorgesehene Mindestmaß an Transparenz – wie vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum ZDF-Staatsvertrag vom Gesetzgeber eingemahnt – hinauszugehen. Im Folgenden eine autorisierte Interviewfassung unseres per E-Mail und Telefon geführten Austauschs.

Leonhard Dobusch: Bevor wir uns in die juristischen Untiefen des Rundfunkrechts begeben, lassen Sie mich mit einer rechtspolitischen Frage einsteigen: Ist ein höheres Maß an Gremientransparenz aus rechtspolitischer Perspektive überhaupt sinnvoll und wünschenswert?

Stephan Dreyer: Das würde ich so sehen, ja. Erhöhte Transparenzanforderungen wären aus meiner Sicht in der Lage, eine bessere öffentliche Kontrolle zu gewährleisten – und weil das von den Mitgliedern auch antizipiert wird, eine bewusste Beschäftigung und Auseinandersetzung mit Sachfragen im Gremium. Außerdem würden sie auch das Gefühl der Teilhabe der/des einzelnen Bürgerin/Bürgers und die generelle gesellschaftliche Akzeptanz des Gremiums und seiner Entscheidungen verbessern. Rechtlich findet diese Sichtweise eine Stütze in Überlegungen, die sich aus der grundsätzlichen Gemeinnützigkeit der Anstalt (§ 1 Abs. 1 S. 1 ZDF-Staatsvertrag, kurz StV) und der spezifischen Programmkontrollfunktion des Fernsehrats ergeben, der für die Kontrolle der Einhaltung derjenigen Vorgaben zuständig ist (§ 20 Abs. 1 S. 2 ZDF-StV), aus denen sich just diese Gemeinnützigkeit ergibt (insb. §§ 5,6 ZDF-StV). Gerade die Gemeinnützigkeit verpflichtet die Anstalt meines Erachtens auf die Prämisse einer möglichst weitgehenden Offenheit, und ihr Kontrollorgan damit umso mehr.

Leonhard Dobusch: Der Grund, warum überhaupt jemand für den Bereich „Internet“ im ZDF-Fernsehrat sitzt, war ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2014. In diesem Urteil wurde eine Begrenzung der Zahl parteipolitisch klar zuordenbarer Mitglieder auf ein Drittel sowie ein „Mindestmaß“ an Transparenz vorgeschrieben. Was ist die Bedeutung dieses Urteils?

Stephan Dreyer: Das ZDF-Urteil des BVerfG aus 2014 war wegweisend, was die (Neu-)Bestimmung einer staatsfernen Zusammensetzung von Gremien im öffentlich-rechtlichen Rundfunk angeht. Dass das Gericht in dem Zuge auch teils konkrete Ausführungen zu den Transparenzanforderungen gemacht hat, war zuvor nicht zwingend zu erwarten. Nun sah sich das Gericht angesichts des Grundsatzurteils offenbar dazu aufgefordert, auch in diese Richtung zwei, drei Absätze zu schreiben. Dabei blieb es seinem Grundsatz treu, in einem Dreischritt zu erklären, warum der (1) in Rede stehende Aspekt relevant für die Ausgestaltung der Gremienarbeit ist, (2) wozu der Gesetzgeber mit Blick auf seinen Auftrag verpflichtet ist, und (3) welche Spielräume ihm darüber hinaus verbleiben.

Leonhard Dobusch: Was ist aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts der Hauptzweck von Gremientransparenz?

Stephan Dreyer: Das Gericht stellt Transparenz zunächst als wirksames Kompensationsinstrument dar, um die Willensbildung staatsferner Gremien, in denen – aus welchem Grund auch immer – auch staatsnahe VertrterInnen sitzen, nachvollziehbar(er) zu machen. Als Zielgruppen dieser Transparenz nennt das Gericht nicht nur die Öffentlichkeit, sondern auch den Gesetzgeber selbst (Rn. 83). Stark finde ich den Abschnitt in Rn. 84:

Die Aufsicht über die weithin öffentlich-rechtlich finanzierten Rundfunkanstalten durch plurale, die Vielfalt der Gesellschaft widerspiegelnde Aufsichtsgremien, deren Mitglieder als Sachwalter der Allgemeinheit die Gewährleistung einer Rundfunkberichterstattung kontrollieren, welche gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den vollen Umfang des klassischen Rundfunkauftrags abzudecken hat und sich an die gesamte Bevölkerung wendet, ist eine Aufgabe, deren Wahrnehmung jedenfalls hinsichtlich ihrer Grundentscheidungen die Möglichkeit öffentlicher Anteilnahme erfordert. Transparenz kann hier heilsame Vorwirkung gegen funktionswidrige Absprachen und Einflussnahmen entfalten und helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken. Der Öffentlichkeit kommt insoweit eine wesentliche, die interne institutionelle Kontrolle ergänzende Kontrollfunktion zu (…).

Vor diesem Hintergrund sieht das BVerfG den Gesetzgeber zur Schaffung eines Mindestmaßes an Transparenz verpflichtet.

Leonhard Dobusch: Aber was bedeutet „Mindestmaß“ in diesem Zusammenhang?

Stephan Dreyer: Im Bereich des Mindestmaßes kann der Gesetzgeber über das Ob von Transparenzvorgaben nicht entscheiden – er muss entsprechende gesetzliche Vorgaben vorsehen. Diese „Grundsatzentscheidungen“ betreffen aus Sicht des BVerfG „die Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen“, die ohne weiteres in Erfahrung gebracht werden können. Außerdem sollen die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich sein oder die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in anderer, substanzieller Weise unterrichtet werden.

Leonhard Dobusch: So weit, so gut, dank des Bundesverfassungsgerichts. Der Gesetzgeber könnte aber über dieses Mindestmaß hinausgehende Regeln vorsehen?

Stephan Dreyer: Darüber hinaus stehen die gesetzlichen Transparenzvorgaben im Ermessen des Gesetzgebers. Er ist hier berechtigt, zu bewerten, welches „Maß an Transparenz für eine funktionsgerechte Aufgabenwahrnehmung sachgerecht ist“ und wird dabei geleitet von einem Bewertungsmaßstab, der einen „Ausgleich zwischen dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Rundfunkaufsicht und den Vertraulichkeitserfordernissen einer sachangemessenen Gremienarbeit“ schafft. Als beispielhaften Entscheidungspunkt nennt das BVerfG die Entscheidung, „ob für die Arbeit der Gremien der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit gelten soll“. Der Gesetzgeber hätte wohl – und darauf deuten die Ausführungen des BVerfG zur Funktion der Transparenz hin – mehr Vorgaben machen können, etwa mit Blick auf die Entscheidungsfindung, den gremieninternen Diskurs und die entscheidungsrelevanten Vorlagen; er musste aber nicht.

Leonhard Dobusch: Wenn der Gesetzgeber sich auf das bloße Mindestmaß an Transparenzvorgaben beschränkt, dürfen Aufsichtsgremien transparenter sein als es dieses „Mindestmaß“ vorschreibt?

Stephan Dreyer: Auch hier gibt das Urteil des BVerfG eine Leitlinie vor. Insgesamt habe die „Grundsatzentscheidungen zum Umfang der Transparenz (…) der Gesetzgeber als wesentliche Elemente der institutionellen Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch förmliches Gesetz selbst zu treffen. Die nähere Konkretisierung kann demgegenüber untergesetzlichen Bestimmungen überlassen bleiben.“ (Rn. 86) Die Sichtweise des ZDF-Justitiars ist vom Wortlaut des Urteils her gedeckt, wenn man die „Grundsatzentscheidungen“ als abschließend versteht. Dagegen kann man – wiederum mit Blick auf den Zweck der Transparenzerwägungen des BVerfG – alternativ auch davon ausgehen, dass es sich bei den Grundsatzentscheidungen vor allem um diejenigen handelt, zu denen der Gesetzgeber verpflichtet war. Für diese Sichtweise spricht auch der Umstand, dass sich der Gesetzgeber in § 22 Abs. 6 ZDF-StV praktisch ausschließlich auf das vom BVerfG vorgesehene Mindestmaß beschränkt hat.

Leonhard Dobusch: Was bedeutet das für die Möglichkeit von Aufsichtsgremien wie dem Fernsehrat, über das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß an Transparenz hinauszugehen?

Stephan Dreyer: Die Selbstverpflichtung der Anstalt zu mehr Transparenz wäre aus dieser Perspektive gerade nicht durch die gesetzlichen Vorgaben gehemmt, solange sie verfassungsrechtlich „funktional mit den Aufgaben der jeweiligen Gremien vereinbar“ sind (Rn. 83) und einfachgesetzlich „Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie personenbezogene Daten der Beschäftigten des ZDF“ und „berechtigte Interessen Dritter an einer Geheimhaltung“ wahrt.

Leonhard Dobusch: Das sollte kein Problem sein. Selbst heute schon kann die Präsenzöffentlichkeit für einzelne Tagesordnungspunkte – zum Beispiel zu Personalangelegenheiten aus Gründen des Datenschutzes – ausgeschlossen werden. Aber was bedeutet das konkret bezogen auf den Vorschlag, öffentliche Sitzungen zu streamen und Vorlagen dieser Sitzungen zu veröffentlichen?

Stephan Dreyer: Mit Blick auf die vorgeschlagene Öffnung des Öffentlichkeitsbegriffs in § 22 Abs. 5 ZDF-StV weg von der Sitzungsöffentlichkeit hin zu einer Medienöffentlichkeit, aber auch mit Blick auf die Regelvorgabe der Veröffentlichung von Vorlagen und Beratungsunterlagen, würde diese Sichtweise zu jedenfalls der Möglichkeit führen, entsprechende Vorgaben in die Geschäftsordnung aufzunehmen, solange Ausnahmen mit Blick auf die widerstreitenden Rechtspositionen und -interessen vorgesehen sind und das ZDF begründen kann, dass dadurch die Funktion des Gremiums nicht beeinträchtigt wird.

Letztlich betrifft diese Frage auch die um die Reichweite des Selbstverwaltungsrechts nach § 1 Abs. 3 ZDF-StV. Wenn sich der Fernsehrat hier grundsätzlich der Rechtsmeinung des ZDF-Justitiars anschließen sollte, bliebe in der Folge kaum noch Spielraum für Selbstverwaltung. Insofern geht es in dieser Diskussion nicht nur um Transparenz, sondern um die Eigenständigkeit und Staatsferne der Rundfunkaufsicht ganz allgemein. Mit Blick auf die anstehende Umsetzungsfrist der EU-Richtlinie über über audiovisuelle Mediendienste, die in Art. 30 rechtlich und funktionell unabhängige Aufsichtsstellen vorschreibt, wird der Aspekt der Unabhängigkeit in Zukunft noch mehr an Relevanz gewinnen.

Leonhard Dobusch: Vielen Dank für die Einschätzung und die Zeit!

^* Für Gremiennerds der Hinweis, dass ich den Antrag noch nicht formal eingebracht habe, beziehungsweise einbringen konnte. Denn das ist nur zu einem passenden Tagesordnungspunkt in der Sitzung möglich. Die Tagesordnung wird aber alleine von der Vorsitzenden des Fernsehrats erstellt. Sie muss dabei nur Wünsche von Seiten des Verwaltungsrats sowie des ZDF-Intendanten berücksichtigen (ursprüngliche Titelidee für diesen Beitrag: „Geschäftsordnung aus der Hölle“). Gemeinsam mit anderen Mitgliedern des Fernsehrats haben wir also den Wunsch nach einem entsprechenden Tagesordnungspunkt vorgebracht und Entwürfe für Anträge zur Veröffentlichung von Sitzungsunterlagen ohnehin öffentlicher Sitzungsteile sowie für einen Livestream der öffentlichen Plenumssitzungen vorgelegt. Die Stellungnahme des ZDF-Justitiars bezog sich auf diese Antragsentwürfe.