Grundrechtseingriffe in der Corona-Krise

Warum Ausgangssperre und Notstandsgesetze nichts miteinander zu tun haben

Eine Situation wie diese haben die wenigsten Menschen in Deutschland jemals erlebt. Dabei gibt es noch keine Ausgangssperren, im internationalen Vergleich halten sich die Grundrechtseingriffe in Grenzen. Das hat Gründe. Wir geben Euch einen Überblick über das, was nach deutscher Rechtslage überhaupt möglich ist – und was nicht.

Eine Bushaltestelle, an der ein Mann vorbeirennt.
Nichts los hier – am Sonntag beraten sich Bund und Länder über eine allgemeine Ausgangssperre (Symbolbild). CC-BY-NC-ND 2.0 Terry Chapman

Geschlossene Schulen, Restaurants und Läden, der Appell der Bundeskanzlerin im Fernsehprogramm. In der Corona-Krise greifen die Entscheidungsträger:innen zu Maßnahmen, die die meisten in Deutschland lebenden Menschen so noch nie erlebt haben.

Gleichzeitig steht die Frage im Raum, wie weit Bund und Länder gehen werden – und wie viel tiefer die Eingriffe in die individuelle Freiheit noch werden. Sollten wir uns auf eine bundesweite Ausgangssperre vorbereiten, gar auf die Überprüfung ihrer Einhaltung mithilfe einer massenhaften Analyse von Bewegungsdaten? Wie verhältnismäßig und sinnvoll wären solche Maßnahmen – die unsere Grundrechte einschränken würden?

Einige der Maßnahmen – im ersten Schritt Ausgangssperren, im zweiten Überwachungsprogramme – die in Deutschland gerade eifrig diskutiert werden, könnten nach geltendem Recht nicht ohne Weiteres umgesetzt werden. Oder überhaupt nicht.

Überwachung auf Schritt und Tritt undenkbar

In anderen Ländern wie Israel oder Frankreich wurde schon der Ausnahmezustand ausgerufen. Das bedeutet für Isrealis zum Beispiel, dass die Geheimdienste sie mit Überwachungstechnologien beobachten, die sonst zur Terrorbekämpfung eingesetzt werden. Das ist mit dem israelischen Recht nicht zu vereinbaren, aber die zuständigen Behörden argumentieren mit der drohenden Gefahr. In Deutschland sei das undenkbar, sagte der Staatsrechtler Stephan Brixen dem Redaktionsnetzwerk Deutschland (RND).

In Österreich nutzt die Bundesregierung von Kanzler Kurz ebenfalls Standortdaten von Kund:innen des großen Mobilfunkanbieters A1 um zu prüfen, ob diese sich an die Ausgangssperre halten. In der spanischen Hauptstadt Madrid, einem der Risikogebiete in der EU neben Tirol und Italien, setzt die Polizei Drohnen ein, um Menschen dazu aufzufordern, nach Hause zu gehen. Maßnahmen also, die etwas weniger übergriffig sein mögen als die der israelischen Regierung, aber doch Grundrechtseingriffe sind. Einigen Menschen in Deutschland bereiten sie deshalb Sorge, weil sie befürchten, dass so etwas auch hier möglich sein könnte.

Spätestens seit das Robert-Koch-Institut (RKI) am Dienstag eine anonymisierte Datenspende von der Telekom erhielt, brennt die Frage mehr und mehr Menschen unter den Nägeln, wie weit gerade digitale Rechte eingeschränkt werden können, um die Ausbreitung des Virus zu verlangsamen. Die Datenweitergabe ist datenschutzrechlich eine grenzwertige Maßnahme und nur zulässig, weil die Daten anonymisiert sind – wobei grundsätzlich unklar bleibt, inwieweit echte Anonymisierung technisch möglich ist.

Immerhin schob das RKI nach, nicht an einem Tracking des Virus zu arbeiten wie ursprünglich verkündet. Stattdessen möchte es die Daten verwenden, um Bewegungsströme zu modellieren. Darüber hinaus scheint es nicht wirklich zu wissen, was es mit ihnen anfangen soll.

Beruhigen kann das all jene, die sich um eine zunehmende Überwachung sorgen – denn in Deutschland gibt es den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das heißt, es wird immer abgewogen zwischen dem Nutzen und den Kosten einer Grundrechtseinschränkung für Einzelne – auch in der Corona-Krise. Und bisher sieht es schlicht nicht so aus, als ob das RKI einen glänzenden Einfall hatte, der die Virusausbreitung so signifikant bremsen könnte, dass dessen Umsetzung einen tiefen Eingriff in die Bürgerrechte rechtfertigen würde. Hinzu kommt, dass der kritische Bundesdatenschutzbeauftragte Ulrich Kelber dem RKI bei der Verarbeitung der Daten auf die Finger schaut und sein Urteil bisher „datenschutzrechtlich vertretbar“ lautet.

Hohe Hürden für eine Ausgangssperre

Viel wichtiger zu verstehen ist aber, dass sich eine massenhafte Datenanalyse und Tracking für die Behörden überhaupt erst dann lohnen würden, wenn es bereits eine allgemeine Ausgangssperre gibt: um ihre Einhaltung zu kontrollieren nämlich. In Deutschland ist das noch nicht der Fall. Viele von denen, die den Ernst der Lage begriffen haben, wünschen sich, dass die Bundesregierung endlich diesen Schritt geht – um das Verhalten derer in den Griff zu bekommen, die sich womöglich auch an diesem Wochenende wieder ganz sorgenfrei im Park zu großen Picknicks treffen werden.

Warum also appelliert die Bundeskanzlerin noch immer an die Solidarität und Vernunft der Menschen, anstatt einfach eine allgemeine Ausgangssperre in Deutschland anzuordnen, mag man sich fragen. Die Antwort ist wohl: In Deutschland ist es viel schwieriger als in anderen Ländern, solche einschneidenden Maßnahmen zu beschließen. Frankreich beispielsweise hat eine Gesetzgebung, die die Einberufung eines Ausnahmezustandes erlaubt, auf dessen Grundlage eine Ausgangssperre rechtmäßig ist. In Deutschland gibt es schlicht keinen rechtlich definierten Ausnahmezustand.

Alle bisher getroffenen Maßnahmen – wie die Schulschließungen, Abstandsregelungen in Restaurants oder deren Schließung – wurden auf Grundlage des Bundesinfektionsschutzgesetzes (IfSG) beschlossen. Dessen Möglichkeiten sind damit weitgehend ausgeschöpft. Im IfSG geht es bei allen Regelungen immer um konkrete Einzelfälle, erklärt Lea Beckmann von der Gesellschaft für Freiheitsrechte im Gespräch mit netzpolitik.org am Telefon.

„Das bedeutet für die Einschränkung der Bewegungsfreiheit, dass es zum Beispiel verboten werden könnte, sich in einem bestimmten Park oder meinetwegen auf dem Alexanderplatz in Berlin aufzuhalten. Aber allen aufzuerlegen, zu Hause zu bleiben, das halte ich auf der Grundlage des aktuellen Infektionsschutzgesetzes juristisch für zweifelhaft.“

Diese Einzelfallregelung im IfSG macht es also der Bundesregierung beziehungsweise den Landesregierungen unmöglich, eine Ausgangssperre von jetzt auf gleich zu beschließen. Beckmann sagt: „Die Bundesregierung könnte aber im Infektionsschutzgesetz dafür eine Rechtsgrundlage schaffen. Dann kommt es für die Recht- und Verfassungsmäßigkeit sehr auf die genaue Ausgestaltung an.“

Der bayerische Ministerpräsident beruft sich bei seinen Ausgangsbeschränkungen übrigens auch auf das IfSG. Um genau zu sein: Er bezieht sich auf die Generalklausel, die in besonderen Fällen Raum gibt für einschneidende Maßnahmen. Diese sei aber recht vage formuliert, sagt Beckmann. Deshalb stellt sie in Frage, ob die Generalklausel eine ausreichende Grundlage für Bayerns strenge Regeln ist. So oder so bauen die Beschränkungen aber Druck auf die Bundesregierung auf, eine solche Grundlage jetzt möglichst bald im IfSG zu verankern. Das könnte am Sonntag passieren.

Bei all diesem Kompetenzgerangel, das effektiven Regelungen im Weg zu stehen scheint, drängt sich die Frage auf, ob die Corona-Krise vielleicht ein Grund wäre, zu den Notstandsgesetzen zu greifen und so schnelle Entscheidungen zu fällen.

Deshalb sind diese derzeit wieder in aller Munde. Dabei wird es im Namen der Notstandsverfassung in dieser Krise gar keine Grundrechtseinschränkungen geben können.

Das Corona-Virus ist kein Angriff von außen

Denn bei den Notstandsgesetzen handelt es sich nicht um das Pendant zum Ausnahmezustand, den es in anderen Ländern gibt. Der Name ist etwas irreführend, er bezeichnet lediglich eine Reihe von Änderungen im Grundgesetz, die 1968 – von massiven Protesten der Außerparlamentarischen Opposition begleitet – beschlossen wurden und eben keine gesonderten Gesetze. Diese Änderungen machen es möglich, im Gesetzgebungsverfahren Abkürzungen zu nehmen – und zwar in bestimmten, bedrohlichen Situationen.

Ein Verteidigungsfall gegen einen Angriff von außen wäre Lea Beckmann zufolge so eine akute Bedrohung, ein sogenannter äußerer Notstand. In so einem Szenario könnte die Bundesregierung entscheiden, dass Gesetze und Verordnungen in einem kleinen Gremium aus Teilen des Bundesrates und des Bundestages beschlossen werden, dem „Gemeinsamen Ausschuss“. Nun ist die Corona-Krise eindeutig eine Bedrohung, offensichtlich aber ja kein Angriff von außen. Deshalb helfen die Notstandsgesetze in dieser Situation nicht weiter: Sie können nicht angewandt werden.

Bundestag und Bundesrat sind zudem selbst vom allseits spürbaren Personalmangel betroffen, weil einige Abgeordnete inzwischen in Quarantäne sind. „Deshalb gibt es die rechtspolitische Diskussion darüber, ob es sinnvoll wäre, eine Notstandsregelung für künftige Pandemien einzuführen“, sagt Beckmann. Diese könnte dann auch die Bildung eines kleinen Gremiums erlauben, für den Fall, dass so viele Abgeordnete erkrankt sind, dass die Regierung handlungsunfähig wird. In der aktuellen Corona-Krise spielen diese Erwägungen jedoch keine Rolle.

Eine allgemeine Ausgangssperre ist trotz allem möglich

Zurück zu den Ausgangssperren. Klar ist, dass es in Deutschland im Moment noch keine rechtliche Grundlage gibt, die eine allgemeine Ausgangssperre erlaubt. Das heißt aber nicht, dass sie nicht kommen wird, sagt Beckmann:

„Für allgemeine Ausgangssperren bedarf es einer konkreten Rechtsgrundlage, die es aktuell nicht gibt. Aber wenn wir jetzt merken, dass die Verlangsamung der Ausbreitung des Virus mit den aktuellen Regelungen nicht klappt, dass die Menschen sich nicht an das Social Distancing halten und der Tod vieler Menschen droht – dann stellt sich doch die Frage, ob in einer engen Übergangszeit bis zur Einführung einer Gesetzesgrundlage eine Ausgangssperre auf der Grundlage der Generalklausel im Infektionsschutzgesetz zulässig sein kann.“

So lange, bis eine solche Grundlage im Infektionsschutzgesetz geschaffen sei, erklärt Beckmann. Das sei möglich, wenn Virolog:innen eine „große Erforderlichkeit“ einer solchen, drastischen Maßnahme feststellen.

Bund und Länder wollen am Sonntag über Ausgangssperren beraten. Denkbar ist, dass es danach auch in Deutschland eine Einschränkung des Grundrechtes auf Freizügigkeit gibt – also eine allgemeine Ausgangssperre beschlossen wird. Abhängen wird das wohl davon, wie sehr sich die Menschen in Deutschland die eindringlichen Worte der Bundeskanzlerin – zu Hause bleiben, Abstand halten – zu Herzen nehmen.

Die Demokratie ist ein Verlangsamungsprozess. Für viele, die sich schnell eine wirksame Ausgangssperre wünschen, ist das schwer auszuhalten. Zugleich müssen sich Menschen in Deutschland aber darauf verlassen können, dass ein tiefer Eingriff in unsere Grundrechte nicht mal eben so beschlossen wird wie zum Beispiel in Israel. Denn der dortige Regierungschef schreckt nicht davor zurück, sich wie ein Diktator zu verhalten und faktisch einen Überwachungsstaat aufzubauen.

Dass das in Deutschland, wo die Verantwortlichen nach demokratischen Prinzipien handeln, ebenfalls passieren wird, danach sieht es nicht aus. Und das ist in dieser Krise doch eine gute Nachricht.

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13 Ergänzungen
  1. Hallo,

    in der Wikipedia finde ich als weitere Anwendungsfälle der Notstandsgesetzgebung aber auch
    *Innerer Notstand“ (trifft wohl auch nicht zu) und
    „Naturkatastrophen; besonders schwere Unglücksfälle“ – warum trifft das nicht zu?

    Hätte man nicht nach diesem Kriterium Fragen müssen, dass es kein Angriff von Außen oder Innen ist, liegt ja auch für den juristischen Laien auf der Hand, aber die Interpretation der Pandemie als Naturkatastrophe fändevich nicht weit her geholt.

    VG

    Frank

    1. Hallo Frank!

      Danke für Deine Frage. Ich habe nochmal bei Lea Beckmann nachgefragt, um sicherzugehen und folgendes herausgefunden:

      Die Rechtslage zum inneren Notstand und dazu, ob Corona wie von Dir erfragt als Naturkatastrophe gewertet werden könnte, ist recht kompliziert. Dazu wollte das Team der Gesellschaft für Freiheitsrechte diese Woche ausführlicher diskutieren, davor können sie dazu noch nicht wirklich etwas sagen.
      Aber selbst wenn: Regeln zum inneren Notstand gibt es vor allem in den Artikeln 35 und 91 GG. Diese beziehen sich nicht auf Gesetzgebungsverfahren, sondern sie regeln, in welchen Fällen und in welchem Umfang eigentlich NICHT zuständige Behörden (Landespolizeien anderer Länder, Bundespolizei und im Extremfall auch die Bundeswehr) den eigentlich zuständigen Behörden (in der Regel die Landespolizei) helfen dürfen. Es geht also um Rechts- und Amtshilfe, nicht um Gesetzgebungsverfahren. Solche Hilfen sind an sehr hohe Hürden geknüpft. Denn: Ein Bundeswehreinsatz im Inland ist in Deutschland nicht erlaubt und wenn, dann nur zum Schutz „ziviler Objekte“. Also niemals gegen Menschen, sondern nur, um beispielsweise das Gesundheitssystem aufrecht zu erhalten im krassen Katastrophenfall, wie Beckmann sagt. Aber auch dann sei der Einsatz der Bundeswehr im Inland „Mittel letzter Wahl“, sagt sie.

      Die momentan brennendere Frage in der Corona-Krise ist aber ja die, wie das Gesetzgebungsverfahren organisiert werden kann, wenn viele Abgeordnete nicht zu Abstimmungen erscheinen können. Und das ist nicht geregelt für den inneren Notstand. Auch dann nicht, wenn die Verbreitung von Corona als Naturkatastrophe gewertet werden sollte.

      Ich hoffe, das beantwortet Deine Frage!
      Viele Grüße zurück , Lucia

  2. Schon mal ein Sorry, aber ich werde den Kommentar ein wenig polemisch schreiben müssen, aber vorweg, finde ich es übrigens gut, dass geschrieben steht „per Telefon“. Diese Transparenz würde ich mir generell wünschen.

    Zu dem Staatsrechtler,
    der sollte mal ganz schnell seine Titel zurück geben. Nach Weltraumtheorie und Funktionsträgertheorie in Deutschland noch von „undenkbar“ zu faseln, wenn es um den Bruch und die Verletzung des Grundrechts in Millionen bzw. Milliardenfacher Form geht, zeugt ja schon von massiver Inkompetenz. Der hat genau wie die Leute im Park einfach den Schuss noch nicht gehört.

    „In Deutschland ist es viel schwieriger als in anderen Ländern, solche einschneidenden Maßnahmen zu beschließen.“
    Man kann nur hoffen, dass das so bleibt. Das ist aus gutem Grund so. Hat mal ganz schnelchte Erfahrungen mit gemacht. Und mal abgesehen davon, was passiert denn, wenn sich da jetzt die Regierung nicht dran hält? Da wird geklagt, aber bis das durch ist, ist Corona hoffentlich Geschichte und belangt wird dafür dann auch keiner. Also rein pragmatisch, sollen sie doch jetzt alles machen, was sie für Richtig halten. Konsequenzen gibt es ja keine, also bitte das Grundgesetz in Ruhe lassen und nicht die Lehren aus der Geschichte vergessen machen.

    „Ein Verteidigungsfall gegen einen Angriff von außen wäre Lea Beckmann zufolge so eine akute Bedrohung, ein sogenannter äußerer Notstand. […] Nun ist die Corona-Krise eindeutig eine Bedrohung, offensichtlich aber ja kein Angriff von außen. Deshalb helfen die Notstandsgesetze in dieser Situation nicht weiter: Sie können nicht angewandt werden.“

    Ich spiele jetzt mal den Bösen: Der Virus kam aus China. Damit kommt er schon mal von außen. Wie ist die Definition von Terrorismus? Irgendwas mit Angriff auf demokratische Grundordnung oder so? Also wenn eine Pandemie nicht ein Angriff auf die demokratische Grundordnung ist, dann weiß ich auch nicht. Stehen ja genügend Beispiele im Artikel (Isreal, Krank werdende Abgeordnete). Und schwups habe fertig, da ist Weltraumtheorie und Funktionsträgertheorie um einiges absurder und weiter hergeholt als das. Also ich denke, wenn man will, kann man die Problemlos anwenden. Und wenn dann doch jemand klagt, siehe oben, passiert keinem der Entscheider was.

  3. Heribert Prantl in der SZ, Seite 5, heute antwortet auf
    >> Hermann Höcherls Satz, dass Beamte nicht „den ganzen Tag mit dem Grundgesetz unterm Arm herumlaufen“ können:
    => Doch. In Krisenzeiten müssen sie das. << .
    Wir brauchen mehr Heribert Prantl ! Eindeutig.

  4. Hallo Ich bin der Stefan
    Ich habe im Grundgesetz Buch im Artikel 11 Absatz 2 gelesen das es sich um eine Seuchengefahr handelt.

    Und nicht um eine Naturkatastrophe handelt wie es Frank schrieb.

    Gruß Stefan

  5. Im baden-württembergischen Empfingen soll – wegen der Corona-Pandemie – ein privater Sicherheitsdienst Polizei und Ordnungsamt bei der Kontrolle der Bürgerinnen und Bürger unterstützen. Dafür wurden Mitarbeiter einer örtliche Securityfirma, durch die Stadtverwaltung, mit hoheitlichen Befugnissen (z. B. Identitätsfeststellungen, Platzverweisungen) beliehen; eine ungewöhnliche Maßnahme wie Bürgermeister Ferdinand Truffner zugibt.
    Denn: Das staatliche Gewaltmonopol der Bundesrepublik Deutschland und der Artikel 33 Abs. 4 Grundgesetz sehen derartige Beleihungen nicht vor. Alleine behördlichen Amtsträgern (Polizeibeamte, Hilfspolizeibeamte) stehen diese hoheitliche Eingriffsbefugnisse nach deutschen Recht zu.
    Der Empfinger Bürgermeister macht deutlich, dass man aus Personalmangel beim städtischen Ordnungsamt zu dieser ungewöhnlichen Maßnahme greifen musste.

    Private Securityfirma kontrolliert (Südwest Presse, Neckar-Chronik, 20.03.20)

    https://www.neckar-chronik.de/Nachrichten/Private-Securityfirma-kontrolliert-451698.html

  6. Sippenhaft und Kollektivstrafen sind seit dem Naziregime verboten. Zu Recht. Auch das Infektionsschutzgesetz gibt keine Generelklausel für alle Menschen her. Es können immer nur Einzelne isoliert und behandelt werden. Nie ein ganzes Land. Auch eine Aufnahme entsprechender Passagen in das IFSG wäre grundrechts- und menschenrechtswidrig.
    Einen Erziehungsauftrag einzelner, durch Bestrafung aller kommt sicherlich somit auch nicht in Betracht, obwohl Politiker dies gerne populistisch verlautbaren lassen.

  7. Freiwillig vs. Anordnung vs. Gestz:
    Wo ist der Unterschied, wenn man darum bittet, dass die Menschen zu Hause bleiben, man aber bei Verstößen (schon das Wort ist ja bei Freiwilligkeit falsch) diese Bitte als Anordnung oder per Gesetz umsetzt. Wenn ich mich nicht ohne Sanktionen bewegen darf, ist es mir eigentlich egal ob das Freiwillig, als Anordnung oder per Gesetz umgesetzt wird. Fakt ist: ich darf mich nicht mehr bewegen.

    1. Das ist wirklich einfach: das Nichtbefolgen freiwilliger Massnahmen wird nicht sanktioniert, da gibt es auch keine Verstoesse im rechtlichen Sinn. Strafbewehrte Anordnungen oder Gesetze ermoeglichen und sanktionieren Verstoesse erst nach ihrem Erlass.

      Strafbewehrte Anordnungen oder Gesetze bringen immer einen gewissen Zwang zur Durchsetzung mit sich und nehmen Freiraeume fuer Einzelfallentscheidungen/Ausnahmen.

  8. In anderen Ländern wie Israel oder Frankreich wurde schon der Ausnahmezustand ausgerufen. Das bedeutet für Isrealis zum Beispiel, dass die Geheimdienste sie mit Überwachungstechnologien beobachten, die sonst zur Terrorbekämpfung eingesetzt werden. Das ist mit dem israelischen Recht nicht zu vereinbaren, aber die zuständigen Behörden argumentieren mit der drohenden Gefahr. In Deutschland sei das undenkbar, sagte der Staatsrechtler Stephan Brixen dem Redaktionsnetzwerk Deutschland (RND).

    Hab gehört, in Israel seien Demonstrationen aktuell explizit erlaubt. Vielleicht könnt ihr das mal gegenchecken – in Deutschland sind ja Versammlungen, so eben auch solche, die sich gegen Maßnahmen wie die Novelle des Infektionsschutzgesetzes oder andere Corona-Maßnahmen richten, nicht gestattet.

    Finde das n relevanten Unterschied.

    1. Ob Demonstrationen stattfinden können – gegen das Infektionsschutzgesetz beispielsweise – ist in den Bundesländern gerade unterschiedlich geregelt. In Schleswig-Holstein werden Demonstrationen im Einzelfall geprüft und zugelassen (haben wir ausprobiert, siehe https://tkkg.noblogs.org/post/2020/03/25/demonstrationsfreiheit-erhalten-heutige-kundgebung-gegen-autoritaere-gesetze/ und https://subtilus.info/2020/03/25/demo-am-suedermarkt-freiheit-stirbt-mit-sicherheit/ ), in Niedersachsen sind Demos pauschal verboten. Aber dass es in Deutschland gerade keine Grundrechtseinschränkungen gäbe ist definitiv eine Lüge. Eingeschränkt werden mindetens Versammlungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Bewegungsfreiheit (Freizügigkeit heißt das im Grundgesetz), Handlungsfreiheit, freie Berufswahl, Recht auf informationelle Selbstbestimmung, daneben auch weitere Rechte wie z.B. Recht auf Besuch für Gefangene etc.

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