Blackbox Genf II: Stellvertreterkonflikt um das südafrikanische Urheberrecht

Justus Dreyling ist promovierter Politikwissenschaftler und seit 2019 bei Wikimedia für internationale Regelsetzung zuständig. Er vertritt die Wikimedia-Bewegung bei der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) in Genf und berichtet auf netzpolitik.org in loser Reihe über die dortigen Verhandlungen um eine Reform des internationalen Urheberrechts. Der erste Artikel erklärte die Funktion der WIPO und den schwelenden Konflikt zwischen Industrie- und Entwicklungsländern um eine Liberalisierung des Urheberrechts. Der Autor twittert als @3_justus und kann unter justus.dreyling@wikimedia.de erreicht werden.

Showdown in Washington

Es ist Freitag, der 31. Januar 2020. Ich bin in Washington DC, im Amt des Handelsbeauftragten der USA, ganz in der Nähe des Weißen Hauses. In dem wenig diplomatischen Glanz versprühenden Anhörungsraum sitzen, über Dokumente gebeugt, Vertreter:innen des Handelsbeauftragen und anderer US-Ministerien. Vorgeladen sind Abgesandte Südafrikas, die in ersten Reihe Platz nehmen. Außerdem sind Industrie und Zivilgesellschaft vor Ort. Ich treffe Kolleg:innen von Bibliotheksverbänden, NGOs, Forschungseinrichtungen und die ehemalige Europaabgeordnete Julia Reda. Das Interesse an der Sitzung ist groß, die Stimmung angespannt. Denn auch wenn das schmucklose Ambiente nicht darauf hindeutet: Die heute stattfindenden Verhandlungen werden die Zukunft des Urheberrechts und des Zugangs zu Wissen weltweit prägen.

Dabei geht es vordergründig nur um die Handelsbeziehungen zwischen Südafrika und den USA. Tatsächlich aber üben die USA – gemeinsam mit der EU – enormen Druck auf das afrikanische Land aus, um ihre hegemoniale Stellung in der Welt des geistigen Eigentums zu behaupten. Den zivilgesellschaftlichen Bemühungen, bei der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) für ein faireres Urheberrecht zu kämpfen, droht ein empfindlicher Rückschlag.

Hintergrund des Konflikts ist die Modernisierung des nationalen Urheberrechts, die Südafrika seit mehr als einem Jahrzehnt anstrebt. Im Jahr 2009 leitete das Land einen Prozess zur umfassenden Reform seines Urheberrechts ein. Nach einer langjährigen Studien- und Konsultationsphase beschlossen die beiden Kammern des Parlaments im März 2019 ein entsprechendes Gesetz und legten es Präsident Cyril Ramaphosa zur Unterzeichnung vor. Wie in vielen Entwicklungsländern hat das südafrikanische Urheberrecht seine Wurzeln in der Kolonialzeit und beruht auf den britischen Copyright-Statuten dieser Epoche. Das derzeit gültige Gesetz wurde 1978 verabschiedet und seitdem nicht mehr erneuert.

Fair Use für Südafrika?

Der Gesetzesentwurf (Copyright Amendment Bill, PDF) würde das südafrikanische Urheberrecht modernisieren. Insbesondere sieht er die Einführung der sogenannten Fair-Use-Doktrin nach US-amerikanischem Vorbild vor. Fair Use ist eine besonders flexible Urheberrechtsschranke. Sie gestattet in bestimmten Kontexten wie Bildung die Nutzung von Werken ohne Einverständnis der Rechteinhaber, solange diese verhältnismäßig sind (also etwa den Markt für ein Werk nicht zu stark beeinträchtigen). Ob eine Nutzung unter Fair Use fällt, wird in Streitfällen gerichtlich geklärt.

Fair Use unterscheidet sich damit deutlich vom europäischen Ansatz, der über eine geschlossene Liste bestimmte erlaubte Nutzungen definiert und darüber hinaus keine Flexibilität bietet. Beide Ansätze haben ihre Vor- und Nachteile: Während der europäische Ansatz in konkreten Fällen Rechtssicherheit bietet, sind hier öfter gesetzliche Updates erforderlich. Fair Use hingegen ist dynamischer aber auch abhängiger von sich ständig ändernden Marktbedingungen.

Als Schwellenland, das seit dem Ende der Apartheid einen tiefgreifenden Wandel erlebt hat, sieht Südafrika in der Flexibilität von Fair Use aber ein besonderes Potenzial. In einer immer noch von Ungleichheiten geprägten Gesellschaft erhofft man sich etwa, so den Zugang zu Bildung egalitärer gestalten zu können.

Mein Kollege Douglas Scott von Wikimedia Südafrika betont, dass das alte Urheberrechtsgesetz aus der Zeit „der Apartheid, der Verwehrung von Zugang und weitreichender sozio-ökonomischer Ausbeutung“ stammt. Er hofft auf neuen Schwung für die Kreativindustrie des Landes:

Die Urheberrechtsreform ist wichtig, um Südafrika zu ermöglichen, kreative Inhalte im Internetzeitalter zu produzieren. Sie erweitert die Rechte von Kreativschaffenden und erleichtert es ihnen, von ihrem Schaffen zu leben. Sie gibt blinden Menschen in Übereinstimmung mit dem Marrakesch-Vertrag Zugang zu Inhalten, die ihnen ansonsten verwehrt blieben. Sie gibt Lehrer:innen, Bibliothekar:innen und Anderen das Recht Inhalte für die Öffentlichkeit nutzbar zu machen. Sie erleichtert es der Industrie, Technologie zu rekonstruieren und zu entwickeln – ein grundlegendes Bedürfnis für ein Entwicklungsland wie Südafrika. Kurz gesagt, sie wird der südafrikanischen Kreativwirtschaft neues Leben einhauchen.

Dilemma für Entwicklungsländer

Die geplante Fair-Use-Regelung gilt in Südafrika als zukunftsweisend – den USA hingegen ist sie ein Dorn im Auge. Sie ist einer der Gründe für die Anhörung in Washington. Denn die Regierung von Donald Trump droht Südafrika unter anderem mit der Streichung von Handelsvorteilen, sollte das Urheberrechtsgesetz in der beschlossenen Form in Kraft treten. Die Sitzung beim Handelsbeauftragten Ende Januar ist die womöglich letzte Chance, Sanktionen der USA abzuwenden.

Fair Use gilt gemeinhin als kompatibel mit internationalen urheberrechtlichen Regularien. Sonst wären die USA selbst vertragsbrüchig. Trotzdem ruft es immer wieder den Widerstand von Industriestaaten – inklusive der USA – auf den Plan, wenn Schwellen- und Entwicklungsländer Fair-Use-Bestimmungen in ihre Urheberrechtsgesetze aufnehmen wollen. Die USA argumentieren, dass diese nicht auf dieselbe ständige Rechtsprechung zurückblicken können wie die Vereinigten Staaten und deshalb auch unverhältnismäßige Nutzungen für rechtmäßig erklärt werden könnten. Rechteinhaber hingegen beklagen, dass Fair Use den ihrer Meinung nach unzureichenden Schutz geistigen Eigentums in Entwicklungsländern zusätzlich aufweiche. Dass durch die Einführung von Fair Use tatsächlich Gewinneinbußen zu erwarten wären, ist aber mehr als fraglich: In den USA gilt Fair Use sogar als einer der Gründe für das Wachstum der Digitalwirtschaft.

Internationale Schrankenregeln nach dem Vorbild des Marrakesch-Vertrags von 2013, der Menschen mit Leseeinschränkungen besondere Nutzungsrechte einräumt, könnten hier für Abhilfe sorgen. Das Thema internationale Urheberrechtsschranken befindet sich seit Jahren auf der Agenda des Standing Committee on Copyright and Related Rights der WIPO. Die Gräben zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern verhindern jedoch größere Fortschritte.

Für Entwicklungsländer ein echtes Dilemma: Ihre Bemühungen, durch neue multilaterale Regeln für Klarheit zu sorgen, werden von Industriestaaten mit der Begründung abgeschmettert, sie könnten ja unter Beachtung des internationalen Rechtsrahmens auf nationaler Ebene neue Schranken erlassen. Versuchen Staaten des Globalen Südens genau dies allerdings, üben die USA und andere Industriestaaten bilateral Druck aus, um sie wieder auf den “richtigen Weg” zurückzuführen. Die südafrikanische Urheberrechtsreform ist deshalb richtungsweisend: Hier wird stellvertretend auch der Konflikt um die internationale Urheberrechtsreform ausgefochten.

USA drohen mit Handelssanktionen

Die USA ebneten den Weg für diese bilaterale Strategie der Einflussnahme. Seit 1989 veröffentlicht das Amt des Handelsbeauftragten jährlich den sogenannten “Special 301”-Bericht. Hier werden Staaten an den Pranger gestellt, deren vermeintlich laxe Gesetzgebung oder Durchsetzungspraxis im Bereich der geistigen Eigentumsrechte Handelshemmnisse für US-Konzerne darstellen. Diese Berichte werden zu erheblichen Teilen auf Grundlage von Industriebeschwerden erstellt. Damit verbunden ist die Androhung von Sanktionen. Oft werden diese Vorwürfe vor oder während der Verhandlung bilateraler Handelsvereinbarungen erhoben, um den Druck gegenüber dem Verhandlungspartner zu erhöhen, den Forderungen der USA im Bereich geistiger Eigentumsrechte nachzugeben.

Der Versuch, Einfluss auf die Gesetzgebung in Entwicklungsländern zu nehmen, lässt sich auch beim allgemeinen Präferenzsystem (APS) der Welthandelsorganisation beobachten. Das APS ermöglicht es Industriestaaten, den Marktzugang für Güter aus Entwicklungsländern zu erleichtern, ohne diese Vorteile auch anderen Industriestaaten gewähren zu müssen. Eine Gegenleistung ist nicht vorgesehen. Dennoch wird auch das APS instrumentalisiert, um Gesetzgebungsprozesse in Entwicklungsländern zu beeinflussen. Der Wegfall der APS-Vorteile würde für einen Staat eine erhebliche Schlechterstellung gegenüber anderen APS-Begünstigten bedeuten, weshalb diese Drohung sehr ernst genommen werden muss.

Zu diesem Zweck laden die USA einmal im Jahr Regierungen vor, die sie verdächtigen, das APS auszunutzen. So auch Südafrika im Januar 2020, das zu seiner Urheberrechtsreform Stellung beziehen muss. Das Amt des Handelsbeauftragten will dann in Abstimmung mit anderen Ministerien entscheiden, ob die Gesetzesänderung einen Entzug der APS-Vorteile rechtfertigt. Ein Paradebeispiel für die Strategie der bilateralen Einflussnahme: Obwohl die substanzielle Grundlage für den Entzug von APS-Vorteilen denkbar schwach ist, verfehlt sie nicht ihren Zweck der Einschüchterung.

Im Anhörungsraum geht es teilweise hitzig zu. Während insbesondere die Abgesandten Südafrikas auf eine Entschärfung der Lage besonnen sind, beschwören Verteter:innen der Unterhaltungsindustrie das Ende des Urheberrechtsschutzes in Südafrika. Zivilgesellschaftliche Organisationen hingegen kritisieren die dürftige Grundlage der Industriebeschwerden und beklagen, dass das Amt des Handelsbeauftragten diese Beschwerden überhaupt als Grundlage für eine Anhörung angenommen hat. Nach rund zwei Stunden ist alles vorbei. Eine Entscheidung kann der Vorsitzenden zufolge erst nach einen tieferen Auseinandersetzung mit den schriftlichen Statements der Stakeholder getroffen werden und steht im August 2020 immer noch aus.

EU-Botschafterin: Weniger europäische Investitionen

Einige Wochen nach der Anhörung in den USA stellen meine Kolleg:innen aus der Zivilgesellschaft und ich fest, dass auch die EU Druck auf den südafrikanischen Präsidenten ausübt. In einem Brief fragt die Botschafterin der EU in Südafrika im Auftrag der Europäischen Kommission offen beim Präsidenten nach, “ob es nicht opportun sei, die Reform zu verschieben” (meine Übersetzung).

Die Botschafterin argumentiert, dass der Gesetzestext und insbesondere die darin enthaltenen “Bestimmungen zu Fair Use in Kombination mit einer umfassenden Liste breit definierter und entschädigungsloser Ausnahmen” zu einem hohen Maße an Rechtsunsicherheit führen würden, die sich nachteilig auf die südafrikanische Kreativwirtschaft und europäische Direktinvestitionen auswirken würde. Wie schon während des Konsultationsprozesses hatten europäische Rechteinhaber gegenüber der Kommission ihre Besorgnis über die Reform zum Ausdruck gebracht.

Eine Reihe von Informationsfreiheits-Anfragen durch Julia Reda legt im Detail offen, wie die Film-, Musik- und Verlagsindustrie bei der Kommission auf eine erneute Intervention in Südafrika drängten. Vergleicht man die im Rahmen dieser Anfragen und einer ähnlichen Anfrage in den USA offengelegten Dokumente, stellt man fest, dass es sich hier um eine transatlantische Kampagne der Rechteinhaber handelte, um Südafrika über die EU und die USA in die Zange zu nehmen. Leider hat die Kommission es dabei nie für nötig erachtet, zivilgesellschaftliche Stakeholder zu konsultieren, von denen viele das Reformvorhaben unterstützen.

Gefahr für Reformbemühungen

Es ist ein altes Lied: Industrievertreter genießen privilegierten Zugang zu den europäischen Institutionen. Eine von Corporate Europe und LobbyControl durchgeführte Studie zur deutschen Ratspräsidentschaft bestätigt dies erneut. Das Gemeinwohl gerät dadurch zugunsten von Einzelinteressen ins Hintertreffen.

Wir von Wikimedia Deutschland und unsere zivilgesellschaftlichen Verbündeten möchten mehr Transparenz in diese Vorgänge bringen. Derzeit arbeiten wir darauf hin, in einen engeren Dialog mit der Kommission, insbesondere dem Generaldirektorat für Handel, zu treten und drängen bei der Kommission darauf, dass zivilgesellschaftliche Akteure in Zukunft stärker konsultiert werden. Nur wenn zivilgesellschaftliche Stimmen in solchen Prozessen gehört werden, wird auch das Gemeinwohl stärker berücksichtigt werden.

Klar ist: Scheitert dieses Reformvorhaben, stellt dies eine Niederlage nicht nur für Südafrika, sondern für die gesamte Bewegung für Nutzer:innenrechte dar und kann den zivilgesellschaftlichen Reformbemühungen auf WIPO-Ebene schaden. Dort drängen wir insbesondere auf Schrankenregeln, die grenzüberschreitende Nutzungen des kulturellen Erbes und von Bildungsmaterialien erleichtern sollen.

Auf der Ebene der WIPO wurde Anfang des Jahres zwar noch der neue Generalsekretär durch die Generalversammlung in seinem Amt bestätigt, jedoch pausieren viele Verhandlungsprozesse derzeit aufgrund der Pandemie. Eine für Juni angesetzte Sitzung des Standing Committee on Copyright and Related Rights wurde mittlerweile auf Mitte November verschoben. In welcher Form weiterhin über Schranken und nicht nur über neue Schutzrechte gesprochen wird und welche Auswirkungen der Disput über die Urheberrechtsreform in Südafrika haben wird, wird sich im Anschluss an diese Sitzung absehen lassen – sofern diese 2020 überhaupt in gewohnter Form stattfinden kann.

Der Präsident gibt nach

Klar ist auch, dass die Strategie der bilateralen Einflussnahme wenigstens auf der Ebene des südafrikanischen Präsidenten gefruchtet hat. Allerdings kann auch den USA und der EU nicht an einem Scheitern des Prozesses gelegen sein, da das Gesetz auch Verbesserungen im Bereich der Schutzrechte mit sich bringt.

Zum Zeitpunkt der Anhörung beim Handelsbeauftragen der USA lag das Gesetz Cyril Ramaphosa bereits knapp ein Jahr zur Unterzeichnung vor – eine außergewöhnlich lange Zeitspanne dafür, dass der Präsident nur die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes überprüfen soll, genau wie in Deutschland der Bundespräsident vor Ausfertigung der Gesetze auf Bundesebene. Anfang Juni dann verklagte Blind SA, eine Selbsthilfeorganisation blinder Menschen, den südafrikanischen Präsidenten. Blind SA forderte Ramaphosa auf, das Gesetz zu unterschreiben oder seine verfassungsmäßigen Bedenken klarzumachen.

Ende Juni entschloss sich Präsident Ramaphosa schließlich, das Gesetz aufgrund verfassungsmäßiger Bedenken ans Parlament zurückzuverweisen. Dem Parlament steht nun frei, wie es weiter verfahren möchte. Theoretisch kann es das Gesetz dem Präsidenten erneut unverändert vorlegen, es kann Änderungen vornehmen oder zurück in den Gesetzgebungsprozess gehen. Indizien legen nahe, dass es sich für die zweite der drei Optionen entscheiden wird.