Netzneutralität und Zero Rating: Vom Schlupfloch zum Scheunentor

Es ist eine Schlacht mit vielen Kämpfen, das Ringen um ein offenes Netz in Europa. Auf der einen Seite stehen Netzbetreiber wie die Telekom Deutschland und Vodafone, auf der anderen die Bundesnetzagentur. Die Behörde soll eigentlich dafür sorgen, dass das geltende EU-Recht in Deutschland eingehalten wird. Nur gelingt ihr das nicht so recht.

Einer der aktuellen Schauplätze dieser Auseinandersetzung: Im Januar klagte die Telekom Deutschland gegen Auflagen, die ihr die Bundesnetzagentur auferlegt hatte. Aus Sicht der Regulierer verstieß das Produkt StreamOn des Mobilfunkanbieters in Teilen gegen die EU-Regeln zur Netzneutralität, deshalb seien Nachbesserungen notwendig. Mit solchen sogenannten Zero-Rating-Angeboten erlauben Netzbetreiber ihren Kunden, bestimmte Dienste wie Spotify zu nutzen, ohne dass es zulasten ihres monatlichen Datenvolumens geht.

Die Angebote ähneln eher dem Kabel-TV als einem offenen Netz. Sie verletzen klar das Prinzip der Netzneutralität, das eine Gleichbehandlung von Daten, Diensten und Geräten im Internet vorsieht. Doch auf den ersten Blick klingt Zero Rating für Kunden attraktiv. Ein gutes halbes Jahr später warten StreamOn-Kunden allerdings immer noch darauf, das Angebot im EU-Ausland nutzen zu können. Genauso wie sie weiterhin mit künstlich verschlechterter Videoqualität Vorlieb nehmen müssen, wenn sie nicht den richtigen Grundtarif gewählt haben.

Die Telekom argumentiert, dass ihr das zu hohe Kosten verursachen würde. Und dass eine Übertragung in DVD-Qualität für Mobilgeräte „absolut ausreichend“ sei. Dabei haben Verbraucher laut EU-Vorgaben ein Recht auf den ungefilterten Zugang zum Internet sowie darauf, ihr Handy im EU-Ausland weitgehend so nutzen zu können wie zu Hause.

Seit sechs Monaten läuft mittlerweile das sogenannte Eilverfahren der Telekom. Das klingt nach Tempo, aber so richtig Fahrt aufnehmen will es nicht. Es handle sich um ein „komplexes Verfahren“ sagt eine Sprecherin des Verwaltungsgerichts Köln. Mehr könne sie derzeit nicht sagen. Auch nicht, wie lange sich der Streit noch hinziehen werde. Einigen Berechnungen zufolge dauert es im Schnitt knapp zwei Monate, bis es in Eilverfahren in Nordrhein-Westfalen zu einer Entscheidung kommt. Telekom vs. Bundesnetzagentur zählt offenbar zu jenen Verfahren, die ein wenig länger brauchen.

„Die Telekom verdient seit über einem Jahr mit ihrem illegalen StreamOn-Tarif fette Gewinne“, sagt der Netzneutralitätsexperte Thomas Lohninger von der Digital-NGO epicenter.works. Obwohl die Bundesnetzagentur bereits festgestellt hat, dass die Telekom mit ihrem Angebot gegen EU-Recht verstößt, werde die gerichtliche Prüfung wohl noch Jahre dauern. „Am Ende steht vermutlich eine winzige Strafe einer sehr lukrativen und jahrelangen Rechtsverletzung gegenüber“, sagt Lohninger. „Davon werden andere Telekomkonzerne lernen.”

Auch Vodafone nutzt Rechtsunsicherheit aus

Bei Vodafone ist dies offenkundig der Fall. Der Betreiber hatte sein Konkurrenzprodukt „Vodafone Pass“ einige Monate nach „StreamOn“ auf den Markt gebracht – und wie die Telekom Deutschland gegen das EU-Gesetz verstoßen. Im Juni forderten die Regulierer schließlich Anpassungen, unter anderem, weil auch Vodafone die unbegrenzte Nutzung ihrer Pässe nur innerhalb Deutschlands erlaubt.

Beide Unternehmen behaupten, dass sich ihre Angebote sonst nicht rechnen. „Im Ausland könnte die Nutzung dieses Dienstes unberechenbare Kosten verursachen, die der ausländische Netzbetreiber Vodafone in Rechnung stellen würde“, sagt ein Unternehmenssprecher. Und fast wortgleich mit der Antwort der Telekom: „Eine EU-weite Nutzung des Vodafone Pass ließe sich wirtschaftlich nicht darstellen.“ Vier Wochen hat der Konzern nun gewartet. Und letzte Woche rechtliche Schritte gegen die Anordnung der Regulierer eingeleitet, unmittelbar vor Ablauf der Einspruchsfrist.

Vodafone beruft sich hierbei auf die TSM-Verordnung (Telecom Single Market). Das Ende 2015 beschlossene Gesetz regelt neben der Netzneutralität auch die Abschaffung der Roaming-Gebühren innerhalb der EU. Es enthält zwar einige Ausnahmen, darunter eben das Schlupfloch Zero Rating oder eine Fair-use-Regelung bei der Handynutzung im Ausland. Grundsätzlich legt die Verordnung jedoch fest, dass „Mobilfunkanbieter Roaming-Dienste im EU-Ausland zu den gleichen Konditionen wie im Inland anbieten“ müssen. Das betont auch die Bundesnetzagentur.

Schließlich war genau das der Deal, den die Netzbetreiber bei den Verhandlungen über die Verordnung der EU abringen konnten: Im Tausch für den Wegfall der Roaming-Gebühren wurde ihnen die Aushöhlung der Netzneutralität erlaubt. Unter Auflagen dürfen sie bestimmte Dienste bevorzugen. „Damals wurden Abstriche gemacht, um den Netzbetreibern Profitmöglichkeiten zu schaffen“, erzählte uns der damals an den Verhandlungen beteiligte EU-Abgeordnete Michel Reimon, ein österreichischer Grüner. Nun scheint sich die Industrie nur an die Teile des Kuhhandels zu erinnern, die ihnen Vorteile bringen.

Strafen weder wirksam noch abschreckend

Es verwundert nicht, dass die Netzbetreiber versuchen, ihren Spielraum so weit wie möglich auszuloten. Zwar müssten Sanktionen für Verstöße „wirksam, verhältnismäßig und abschreckend“ sein, heißt es in der EU-Verordnung. Die Umsetzung überlässt sie jedoch den einzelnen Mitgliedstaaten. Und die ist in Deutschland besonders zahnlos ausgefallen. Strafen für illegale Geschäftspraktiken bei Zero-Rating-Angeboten sieht das von der letzten Bundesregierung überarbeitete Telekommunikationsgesetz überhaupt nicht vor. Bei sonstigen Verstößen werden höchstens 500.000 Euro fällig.

Deutschland steht damit nicht alleine da. In einem Vergleich der einzelnen gesetzlichen Regelungen hat epicenter.works festgestellt, wie dürftig die meisten EU-Mitgliedstaaten die Netzneutralität schützen. Einige Länder, Österreich etwa, sehen gar keine unmittelbaren Strafen vor. In vielen anderen, darunter Deutschland, drohen verhältnismäßig geringe Geldbußen, die insbesondere große Netzbetreiber aus der Portokasse zahlen.

Sinnvoller wären deshalb Strafen, die sich am Jahresumsatz der Konzerne ausrichten, fordert epicenter.works in einem offenen Brief an die EU-Kommission. „Da die Regulierung der Telekommunikationsmärkte angesichts der Einführung des kommenden 5G-Mobilfunkstandards immer wichtiger wird, muss die Einhaltung der europäischen regulatorischen Vorgaben ernster genommen werden als bisher“, schreiben die 14 unterzeichnenden Organisationen, darunter der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv) und die Digital-NGOs EDRi und Access Now.

Bis dahin ist es aber noch ein weiter Weg. Obwohl die Bundesnetzagentur mittlerweile eine ganze Reihe an Verstößen festgestellt und unterbunden hat: Zu einer – wenn auch nur symbolischen – Geldstrafe hat es bislang noch nicht gereicht. Solange Netzbetreiber nur einen Klaps auf die Hand fürchten müssen, steht zu erwarten, dass das Katz-und-Maus-Spiel auf Kosten des offenen Netzes und der Verbraucher weitergehen wird.

In Apps eingesperrte Dienste

Tatsächlich verstieß „Vodafone Pass“ ursprünglich gegen gleich mehrere eindeutige EU-Vorgaben. Vor dem Einschreiten der Bonner Behörde machte der Konzern etwa nur Diensteanbieter zum privilegierten Partner, die ihr Angebot über eine Smartphone-App zugänglich machten. Nun heißt es im – zuvor nicht öffentlich abrufbaren – Service-Provider-Vertrag immerhin: „Im Einzelfall werden auch Inhalteanbieter als Partner an Vodafone Pass teilnehmen können, die keine App anbieten.“

Das stellt zwar eine Verbesserung dar, aber bestenfalls eine marginale. Denn Zero Rating an sich ist mit dem Grundsatz der Netzneutralität nicht vereinbar, selbst wenn die TSM-Verordnung dieses Schlupfloch offengelassen hat. Wenn Netzbetreiber bestimmen können, welche Dienste sie unter welchen Bedingungen teilnehmen lassen, diesen mitunter empfindliche Strafen androhen oder sie weiterhin dazu drängen, Verschwiegenheitsklauseln zu unterzeichnen, dann rütteln sie heftig am offenen Netz, zu dem alle gleichberechtigt und diskriminierungsfrei Zugang haben sollten. Verbraucherschützer, IT-Experten und Netzaktivisten fordern deshalb generell ein Verbot dieser Praxis.

Zudem verfestigt Zero Rating ein besonders in Deutschland drängendes Problem. Solche Modelle sind für Kunden nur dann attraktiv, wenn das monatliche Datenvolumen knapp bemessen bleibt und sie sich gut überlegen müssen, welchen Dienst sie nutzen. Ohne Beschränkung nach oben ist es schließlich unerheblich, ob ein bestimmter Musikstreaming-Anbieter Teil von StreamOn oder Vodafone Pass ist. Deutsche Nutzer müssen unter den gegebenen Bedingungen damit rechnen, weiterhin mehr Euro pro Gigabyte bezahlen zu müssen als Nutzer in den meisten anderen Ländern Europas.

Verbraucherschützer klagen

Verbraucherschützer werfen den Mobilfunkbetreibern weitere Fouls vor. So lässt Vodafone die Nutzung der Pässe nur von einem Mobilfunkgerät zu und schließt damit Hotspot-Nutzer aus, die auf ihren Laptop oder ihr Tablet ausweichen („Tethering“). Auch hier scheinen die EU-Regeln klar, die den Nutzern die freie Endgerätewahl garantieren. Für den Bundesverband der Verbraucherschützer war unter anderem diese Einschränkung ein Grund, dagegen zu klagen.

Die Bundesnetzagentur findet die Praxis hingegen unproblematisch. Für ein Verbot sei eine „wesentliche“ Einschränkung der Endnutzerrechte erforderlich, sagt die Behörde auf Anfrage. Beim Verbot der Nutzung via Hotspot sei dies allerdings nicht klar der Fall. „Nach derzeitiger Einschätzung lassen sich die Auswirkungen der Vertragsbestimmung hinsichtlich Tethering noch nicht abschließend beurteilen, so dass ein Einschreiten derzeit nicht geboten war.“

Wie Netzbetreiber die umstrittene Regel kontrollieren wollen, bleibt ohnehin unklar. Vodafone beteuert etwa, trotz des Verbots keine invasiven Techniken wie „Deep Packet Inspection“ einzusetzen. Auch die Telekom, die die Nutzung von StreamOn für Drittgeräte ebenfalls untersagt, schnüffele ihren Nutzern nicht hinterher: „Technisch sollte [Tethering] in den meisten Fällen funktionieren“, sagt ein Konzernsprecher, „da wir eben nicht prüfen, wie unsere Kunden ihren mobilen Internetzugang benutzen“.

Damit tritt ein, wovor Kritiker noch vor der Verabschiedung des EU-Gesetzes gewarnt haben: Die Konzerne reizen alle Schlupflöcher aus, sie ziehen Gerichtsverfahren in die Länge und verdienen dabei erst mal weiter. Was erlaubt ist und was nicht, wird schließlich gerade erst ausgelotet.