NGOs und die TTIP-Verhandlungen

Dies ist ein Gastbeitrag von Gabriel Siles-Brügge und Ferdi De Ville. Der Beitrag ist aus dem Buch „TTIP – Wie das Handelsabkommen den Welthandel verändert und die Politik entmachtet“, das 2016 im transcript-Verlag erschienen ist. Veröffentlichung der gekürzten Fassung mit freundlicher Genehmigung der Autoren und des Verlages.

Es sind NGOs in Europa, die ein Crescendo von Stimmen entweder gegen das gesamte Abkommen oder gegen bestimmte Aspekte davon anführen. Den Startschuss für diesen Aktivismus gaben die Zustimmung zum Verhandlungsmandat der EU für TTIP und der Beginn der Gespräche im Juni und Juli 2013 ab. In Führung gingen ursprünglich eine Reihe von Netzwerken mit einer Geschichte von Kampagnen gegen Handelsfragen in Brüssel, das sogenannte Seattle-to-Brussels Network (S2B) mit seinen prominentesten Mitgliedern Corporate Europe Observatory (CEO) und Transnational Institute (TNI) sowie verschiedenen Mitgliedern des Netzwerks Association for the Taxation of Financial Transactions and Aid to Citizens (ATTAC) – lauter Veteranen der ersten größeren Mobilisierung gegen Handels- und Investitionsabkommen der späten 1990er- und frühen 2000er-Jahre.

Damit soll nicht gesagt werden, dass die Kampagne gegen TTIP 2013 einfach »aus heiterem Himmel« erfolgte. So erfuhren wir von einem prominenten NGO-Aktivisten, der an der Arbeit von S2B beteiligt war, dass ein Großteil der Vorbereitungsarbeit für die Kampagne bereits in den Jahren davor getan worden war, als sich das Netzwerk darauf fokussiert hatte, die Implikationen der neuen Zuständigkeit der EU, über Investitionen zu verhandeln, in einer Reihe von politischen Papieren zu studieren und zu beleuchten.

Zum Teil deshalb konzentrierte sich ein Großteil der frühen Kritik an dem Handelsabkommen auf ISDS (Investor-state dispute settlement, deutsch: Investor-Staat-Streitbeilegung). Diese erste Phase der Kampagne kulminierte in einem Brief an Karel De Gucht (pdf) im Dezember 2013, der von fast zweihundert NGOs unterschrieben worden war und ihren »Widerspruch gegen die Aufnahme von [ISDS] in [TTIP]« artikulierte. Als Reaktion verkündete die Kommission »auf das überaus große öffentliche Interesse an den Gesprächen« kurz darauf (im Januar 2014), sie werde die Verhandlungen aussetzen und wolle zunächst »die Öffentlichkeit zu den Investitionsvorschriften in einem geplanten Handelsabkommen der EU mit den USA […] konsultieren«.

Natürlich war ISDS nicht das einzige Thema, das in der Kampagne gegen das Abkommen eine Rolle spielte. Das »Chlorhühnchen« wurde ein Symbol, das nachhaltig mit den Verhandlungen in einer Reihe von EU-Mitgliedsstaaten (vor allem Deutschland) assoziiert wurde, während auch Beschwerden über hormonbehandeltes Rindfleisch die Runde machten. Durchweg haben NGOs auch den Mangel an Transparenz in den Verhandlungen und den angeblich privilegierten Zugang für Wirtschaftslobbyisten lautstark beklagt. Aber es ist sicher fair zu sagen, dass ISDS ein Hauptblitzableiter für den Widerstand ist: Die öffentliche Konsultation über das Thema, die zwischen März und Juli 2014 stattfand und auf einem ein wenig geheimnisvollen und legalistischen Dokument (pdf) basierte, bekam insgesamt 149.399 Reaktionen aus der ganzen EU (pdf). Dieses unerwartet hohe Interesse führte zum Absturz der Internetseite, und die Kommission sah sich gezwungen, den Abgabetermin um zehn Tage zu verlängern.

Es war zumindest teilweise eine Reaktion auf diesen Aktivismus, dass Mitgliedsstaaten, die zuvor einstimmig die Aufnahme von ISDS in das EU-Verhandlungsmandat unterstützt hatten, anscheinend kalte Füße bekamen. Das normalerweise ziemlich pro Liberalisierung eingestellte Deutschland nahm zuerst im März 2014 eine kritische Haltung gegenüber der Aufnahme von ISDS in TTIP an, eine Position, die anschließend ein Echo bei anderen Mitgliedsstaaten und mehreren nationalen Parlamenten fand. Bei den (im Mai 2014 abgehaltenen) Wahlen für das Europäische Parlament vertraten auch verschiedene politische Parteien Europas eine oft kritische Einstellung gegenüber TTIP, insbesondere in Bezug auf ISDS. Sowohl die Europäischen Grünen als auch die Vereinte Europäische Linke sind gegen TTIP und Investoren-Schiedsgerichte. Die Gruppe der Sozialdemokraten wiederum nimmt bislang eine verklausulierte Position der bedingten Unterstützung eines transatlantischen Handelsabkommens ein, vorausgesetzt, es würde keine Standards absenken.

Die Sozialdemokraten haben jedoch die Herausnahme von ISDS gefordert – auch wenn sie in dieser Frage eher gespalten zu sein scheinen. Während die konservative Europäische Volkspartei generell eher eine »Pro-TTIP-Linie« verfolgt, sah sich ihr Kandidat für den Vorsitz der Kommission (Jean-Claude Juncker) während der Kampagne zur Europawahl gezwungen einzuräumen, eine »Absenkung von Standards« sei »nicht verhandelbar«.

Inzwischen kam es zu einer weiteren wichtigen Initiative. Zuerst von einer Koalition deutscher NGOs vorgeschlagen, unter Beteiligung einer Reihe von Veteranen der NGO-Kampagnen gegen Handelsabkommen in den 1990er- und frühen 2000er-Jahren, wurde im Juli 2014 eine Europäische Bürgerinitiative (EBI) gegen TTIP und CETA gestartet. Diese Bürgerinitiativen sind ein Instrument nach EU-Recht, das es EU-Bürgern ermöglicht, sich direkt an die Kommission zu wenden, um einen Rechtsakt auf einem Gebiet vorzuschlagen, für das die EU zuständig ist, vorausgesetzt, sie können eine Million Unterschriften sammeln (einschließlich der Mindestanzahlen von Unterschriften in mindestens sieben EU-Mitgliedsstaaten).

Obwohl sie während des Sommers in kurzer Zeit eine beträchtliche Anzahl von Unterschriften zu sammeln vermochte, wurde die EBI von der Kommission im September 2014 zunächst mit der technischen Begründung abgelehnt (pdf), eine Aufforderung zum Widerruf eines Verhandlungsmandats »fällt nicht in den Geltungsbereich der Regelung« von EBIs. Ungeachtet dieser Schlappe beschlossen die Organisatoren, ihre Kampagne zum Sammeln von Unterschriften fortzusetzen, wobei sie die EBI zu einer »selbstorganisierten Europäischen Bürgerinitiative« (sEBI) umbenannten und die Kommission vor dem Europäischen Gerichtshof verklagten. Die sEBI bekam eine Million Unterschriften am 4. Dezember 2014 zusammen, und als sie im Oktober 2015 abgeschlossen wurde, hatte sie knapp 3,3 Millionen Unterschriften gesammelt und die Unterschriftsschwelle auch in nicht weniger als 23 Mitgliedsstaaten erreicht – etwas, das nur ganz wenigen EBIs gelang.

All diese Kampagnen von NGOs wirkten sich direkt auf die Einstellung der Kommission zu den Verhandlungen aus, und zwar nicht nur in Bezug auf ISDS. Die Berufung der neuen Handelskommissarin Cecilia Malmström – die allgemein als effektivere Kommunikatorin gilt als ihr Vorgänger Karel De Gucht – fiel mit der Ankündigung eines »Neustarts« der Verhandlungen zusammen. Dies erforderte höchst bezeichnenderweise eine »Transparenzinitiative«, die von Malmströms Vorgänger De Gucht eingeführte Maßnahmen ergänzte, die darauf abzielten, auf Kritiker einzugehen: die TTIP-Beratungsgruppe, ein relativ aktiver Twitterfeed und die offizielle Freigabe des EU-Verhandlungsmandats durch den Ministerrat, obwohl es bereits seit über einem Jahr eine inoffiziell verbreitete Fassung dieses Dokuments gab. Malmströms Initiative veranlasste die Kommission, die Vertraulichkeitsregeln für den Zugang zu Dokumenten durch Mitglieder des Europäischen Parlaments (MEP) zu ändern und vor allem zahlreiche von der EU eingebrachte Verhandlungstexte zu veröffentlichen.

Das ist, muss man betonen, eine bis dahin noch nie dagewesene Offenheit für EU-Handelsverhandlungen, da zuvor der Zugang zu solchen Dokumenten routinemäßig mit der Begründung abgelehnt worden war, dies könnte »den Schutz des öffentlichen Interesses im Hinblick auf […] die internationalen Beziehungen« beeinträchtigen (Verordnung Nr. 1049/2001, pdf). Im Januar 2015 gab die Kommission auch ihren Bericht über die ISDS-Konsultation heraus, die den verbreiteten Widerstand gegen die Vorschrift erkannte und eine Reihe von Gebieten für Verbesserungen des Systems der Investoren-Schiedsgerichte vorschlug. Ermutigt von der Transparenzinitiative und vom ISDS-Bericht üben NGOs weiterhin erheblichen Druck auf diese beiden Themen aus – ungeachtet des »Neustarts«.

Eine transnationale Bewegung?

»Als ich mein Transparent für die morgige Demo fertig mache, wird mir echt klar, dass das nicht bloß eine TTIP-Kampagne ist – das ist der Beginn einer Bewegung.« (Sheikh 2015). Dies sind die im Februar 2015 ins Netz gestellten Überlegungen einer britischen Aktivistin. Doch können wir tatsächlich von einer zusammenhängenden »transnationalen sozialen Bewegung« gegen TTIP sprechen? Oder sehen wir hier am Werk, was sich am besten als transnationales Advocacy-Netzwerk charakterisieren ließe?

Genau wie während der Antiglobalisierungsproteste der 1990er-Jahre wird in der Anti-TTIP-Kampagne ausgiebig Gebrauch vom Internet gemacht. Großenteils wird der Aktivismus durch Mailinglisten, soziale Medienplattformen wie Twitter und die Blogwelt geschleust. EBI und sEBI wurden über das Internet verbreitet, während die Reaktion auf die ISDS-Konsultation viel den »internetbasierten« NGOs oder »dotcauses« (Clark/Themudo 2006) wie 38 Degrees in Großbritannien und Campact in Deutschland verdankt. Allerdings spricht einiges dafür, dass Anti-TTIP-Gruppen auf sozialen Medienplattformen überrepräsentiert sind.

So deuten auch öffentliche Demonstrationen gegen TTIP noch nicht auf eine Massenbewegung zu diesem Thema hin, auch wenn die Zahlen im Lauf der Zeit zunehmen. Eine europaweite Demonstration am 11. Oktober 2014 und ein ähnlicher »globaler Aktionstag« gegen Freihandelsabkommen (TTIP und TPP) am 18. April 2015 verzeichneten nur eine begrenzte Beteiligung. In Deutschland beispielsweise, wo es eine der hitzigsten nationalen Debatten über TTIP gibt, zog der besser besuchte »globale Aktionstag« landesweit nur wenige zehntausend Demonstranten an. Bei europaweiten Demonstrationen gegen TTIP (und CETA) am 10. Oktober 2015 gingen zwar größere Massen auf die Straße, besonders in Berlin – hier waren es zwischen 100.000 und 250.000 Menschen (je nachdem, ob Zahlen der Polizei oder der Organisatoren zitiert werden). Doch derartige Teilnehmerzahlen sind bislang noch nirgendwo sonst erreicht worden – auch wenn wachsende Massen bei Demonstrationen vermuten lassen, dass das Interesse der Öffentlichkeit an TTIP zunimmt.

Was den Aktivismus gegen TTIP etwas signifikanter eingrenzt, ist der Umstand, dass sich dieser entschieden auf die europäische Seite des Atlantiks konzentriert. In den USA erregt TTIP weitaus weniger Aufmerksamkeit, und selbst in Europa und trotz eines erheblichen Aktivismus von in Brüssel ansässigen NGOs schwankt die Reaktion in einzelnen Ländern erheblich. Wenn wir die ISDS-Konsultation untersuchen, dann stammen allein 79 Prozent der Eingaben aus Großbritannien, Österreich und Deutschland zusammen, während aus vielen anderen, zum Teil auch größeren Ländern (z. B. Polen, Italien) jeweils weniger als dreihundert Eingaben kamen. Eine ähnliche Schwankungsbreite gibt es bei der Anzahl von Unterschriften von EBI und sEBI und bei der Teilnahme an verschiedenen Anti-TTIP-Demonstrationen. Somit haben wir Ausreißerländer wie Großbritannien und Deutschland, wo TTIP das Thema von Parlamentsdebatten, regelmäßigen Nachrichtensendungen und Demonstrationen ist und wo es relativ gut organisierte Anti-TTIP-NGOs gibt, während das Thema in anderen Ländern so gut wie kaum in der Öffentlichkeit diskutiert wird.

Doch obwohl sich die Kampagne anscheinend auf die Arbeit bestimmter Organisationen beschränkt, die in einem (zuweilen fragmentierten) transnationalen Advocacy-Netzwerk arbeiten, gelingt es ihr dennoch, Befürworter von TTIP in die Defensive zu drängen und den konkreten Inhalt der Verhandlungen zu beeinflussen. Es scheint sich um einen Fall von begrenzter Konzernmacht zu handeln.

Über die Autoren:

Gabriel Siles-Brügge ist Dozent für Politikwissenschaft an der Universität Manchester. Seine Forschungsinteressen liegen an der Schnittstelle von Europäischer und Internationaler Politischer Ökonomie, mit Schwerpunkten in Handels- und Entwicklungspolitik sowie in der politischen Bedeutung ökonomischer Ideen und Modellierungen.

Ferdi De Ville ist Dozent für European Union Studies an der Universität Gent. Seine Forschungsschwerpunkte liegen in der Europäischen und Internationalen Politischen Ökonomie. Er publiziert regelmäßig zur EU-Handelspolitik und zu den Ursprüngen und Folgen der Eurokrise.

Gemeinsam haben sie im transcript-Verlag das Buch „TTIP – Wie das Handelsabkommen den Welthandel verändert und die Politik entmachtet“ (183 Seiten) geschrieben, das zuerst 2016 bei Polity Press in englischer Sprache unter dem Titel „TTIP: The Truth about Transatlantic Trade and Investment Partnership“ erschien. Es bietet einen umfassenden Einblick in die Verhandlungen, politischen Prozesse und divergierenden Interessen und Sichtweisen auf TTIP. Strategische, geoökonomische und geopolitische Argumente sowie die Studien und Zahlen werden analysiert und kritisch hinterfragt.

Unter dem Titel „TTIP-Proteste: Wer sind die TTIP-Gegner?“ findet sich eine Darstellung der politischen Einstellung der deutschen TTIP-Demonstranten.