EU-Leitlinien zur Netzneutralität: The good, the bad and the ugly

Gestern haben die europäischen Telekom-Regulierungsbehörden (Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation, BEREC) den Entwurf ihrer Leitlinien zur Netzneutralität vorgestellt. Die Aufgabe der Regulierer war es, die mit uneindeutigen Formulierungen und potenziellen Schlupflöchern durchzogene EU-Verordnung vom Vorjahr auszulegen und Leitlinien zu erstellen, die zu mehr Klarheit führen sollen.

Dieser Text in eine angepasste und übersetzte Fassung unseres Artikels vom letzten Freitag. Im Vergleich zum damals veröffentlichten Leitlinienentwurf hat sich bis auf den Paragraph 18 nichts Wesentliches verändert (siehe unten).

Mit der Veröffentlichung des Leitlinienentwurfs (PDF) beginnt nun eine öffentliche Konsultation, die bis zum 18. Juli andauert. Anschließend hat BEREC bis zum 30. August Zeit, um die endgültige Version der Leitlinien auszuarbeiten. Es handelt sich also um die letzte Gelegenheit für die Zivilgesellschaft, an diesem Prozess mitzuwirken – beispielsweise über die Plattform SaveTheInternet.eu, deren Fragebogen-Tool automatisch eine passende E-Mail erzeugt und damit den Vorgang deutlich vereinfacht.

Zuallererst kann festgehalten werden, dass nicht alles am Entwurf schlecht ist. Es scheint, als habe BEREC die fundamentalen Netzneutralitätsprinzipien abgedeckt. Die Leitlinien stellen sicher, dass die schlimmsten Verletzungen der Netzneutralität, wie zum Beispiel das willkürliche Blockieren von Websites, verboten sind. Die Richtlinien lassen jedoch Schlupflöcher bei drei Hauptproblematiken offen: Zero-Rating, Verkehrsmanagement und sogenannte Spezialdienste.

Zero-Rating: Schablone für eine Wild-West-Anarchie

Zero-Rating ist eine auch in Europa verbreitete Praxis, bei der Traffic bestimmter Anwendungen vom monatlichen Datenvolumen eines Nutzers ausgeklammert wird. Wenn man beispielsweise zwei GB mobiles Datenvolumen für eine „normale“ Internetnutzung zur Verfügung hat, aber Spotify nicht gegen dieses Limit zählt, dann ist das Zero-Rating für Spotify. Dienste, die nicht gegen das eigene Datenvolumen zählen, haben einen entscheidenden Wettbewerbsvorteil. Netzanbieter, die bestimmte Anwendungen vom monatlichen Datenvolumen ausnehmen, können diese hierdurch attraktiver machen und somit Gewinner und Verlierer bestimmen. Das ist ein enormes Problem.

Idealerweise würde die EU den Beispielen von Indien und den Niederlanden folgen und Zero-Rating vollständig verbieten. Die Verordnung würde es BEREC erlauben, das zu tun: Kommerzielle Praktiken wie Zero-Rating, die Verbraucher in ihrer Freiheit zur Nutzung und Bereitstellung von Diensten einschränken, könnten verboten werden. Der Entwurf der Leitlinien versagt jedoch an dieser Stelle. Anstatt eines generellen Verbots von Zero-Rating soll eine Einzelfallbeurteilung stattfinden, bei der es den nationalen Regulierern überlassen bleibt, jedes Zero-Rating-Angebot einzeln zu erlauben oder zu verbieten. Diese Entscheidungen wären nur schwer vorhersehbar.

Das ist eine vergebene Chance. Nicht nur wird es bestimmte Netzneutralitätsverstöße zulassen, sondern auch eine komplett unklare Rechtslage hervorrufen. Netzbetreiber werden dazu verleitet, die Grenzen dieser vagen Regeln auszureizen, während die Regulierer mit der Kontrolle, Bewertung und Durchsetzung der Regeln in dieser Grauzone (die sie selbst erschaffen haben!) die Hände voll zu tun haben werden. Während Netzbetreiber und Regulierer über die Details streiten, werden die Nutzer in die Arme der von den Betreibern gewählten Anwendungen gedrängt. Inhalteanbieter wie Start-ups werden diskriminiert, weil sie im Wettbewerb mit den Zero-Rating-Angeboten ihrer Mitbewerber keine Chance haben. Keiner der Beteiligten wird wissen, ob ein Zero-Rating-Angebot zulässig ist, bis die Regulierer ihre konkrete Fallentscheidung gefällt haben.

Statt einem gemeinsamen digitalen Markt mit Planungssicherheit, der Investoren anzieht, schafft die EU eine unsichere Wild-West-Situation, in der die stärksten Spieler die Grenzen über Jahre ausreizen können und die einzelnen Mitgliedstaaten ihre eigenen Lösungen finden werden. BERECs Ansatz, von Fall zu Fall zu entscheiden, klingt nach einem Kompromiss, der in der Praxis jedoch für alle Beteiligten die schlechteste Alternative darstellt – außer vielleicht für schlichtende Anwälte. (Paragraph 28-45)

Verkehrsmanagement: Der Tod des Best-Effort-Internets

Die Richtlinien enthalten außerdem Schwachstellen in Bezug auf „Verkehrsmanagement“, also die Art und Weise, wie Netzanbieter ihre Netzwerke betreiben. Das kann entweder in einer neutralen, anwendungsunabhängigen Weise geschehen oder durch eine Diskriminierung von bestimmten Formen von Traffic, wie zum Beispiel das Drosseln von Video-Streams oder Voice-Chats. Um eine solche Diskriminierung zu verhindern, muss das Verkehrsmanagement so anwendungsunabhängig wie möglich sein. Anwendungsbasierte Einschränkungen sollten nur unter außergewöhnlichen Umständen angewandt werden.

Der Leitlinienentwurf unterstützt das auch, aber mit einer großen Ausnahme: Netzbetreibern wäre es erlaubt, ein System zu errichten, in dem verschiedene Anwendungen in verschiedene Qualitätsklassen eingeteilt sind, unabhängig von der Auslastung des Netzwerks (normalerweise sollte eine Steuerung des Traffics vor allem bei Engpässen im Netzwerk stattfinden). Ein solches Klassensystem würde jedoch viel Spielraum für tagtägliche Diskriminierungen durch Netzbetreiber offenlassen. (Paragraph 63)

Solch ein klassenbasiertes Internet erlaubt Netzbetreibern Wettbewerbsverzerrungen durch die Priorisierung von bestimmten Klassen über andere; es schadet Anwendungen, die falsch klassifiziert sind, egal ob absichtlich oder irrtümlich; es schadet Start-ups, indem es ihnen erschwert wird, die Art von Service zu bekommen, die sie brauchen; es birgt die Gefahr einer Diskriminierung von verschlüsseltem oder anonymisiertem Traffic; es schadet Nutzern, deren Ansprüche nicht mit den Annahmen der Netzanbieter übereinstimmen; es ist weniger transparent und schafft Unsicherheiten im Bezug auf die Performance bestimmter Anwendungen; und schlussendlich wird es, ähnlich wie bei Zero-Rating, durch die Komplexität und die Mehrdeutigkeit dieses Ansatzes schwerer für die Regulierer, die Einhaltung ihrer Richtlinien durchzusetzen.

Viele Netzbetreiber streben eine „Optimierung ihres Netzwerks“ durch ein solches klassenbasiertes System an, da es eine kurzfristige Entlastung für ein strukturelles Problem erlaubt: Was europäische Anbieter tatsächlich vorantreiben sollten, sind Investitionen in ihre Netzwerke. Wir werden an einen Punkt kommen, wo ein Internet nach dem Best-Effort-Prinzip Vergangenheit ist und die Qualität von jeder einzelnen Anwendung durch unsere Netzanbieter entschieden wird. Vielleicht ist das das Internet, das sich EU-Komissar Günther Oettinger wünscht, schließlich war die EU-Kommission an den Verhandlungen beteiligt.

Spezialdienste könnten Dein Internet auffressen

Das Konzept der Spezialdienste ist relativ neu in der Netzneutralitätsdebatte. Der Begriff wurde durch die EU-Komission geprägt, um eine unbestimmte Gruppe neuer Dienste zu beschreiben, die unmöglich über das „normale“ Internet funktionieren könnten und daher eine gesonderte Behandlung benötigten. Diese Gruppe von Diensten würde von den Netzneutralitätsregeln ausgenommen werden, was ein massives Schlupfloch erschaffen würde, wenn es im Gesetz zu weit gefasst wäre.

Glücklicherweise scheint BEREC Spezialdienste in einer vernünftigen Weise interpretiert zu haben: Aus dem Entwurf geht hervor, dass Spezialdienste nicht als Überholspuren für bereits bestehende Internetanwendungen genutzt werden können. Wäre dies nicht der Fall, könnten alle Netzneutralitätsregeln einfach durch eine Klassifizierung als „Spezialdienst“ umgangen werden.

Die Leitlinien verlangen, dass Spezialdienst-Angebote nicht zum Nachteil von herkömmlichen Internetdiensten angeboten werden, und außerdem lediglich dann, wenn ein Netzbetreiber ausreichende Netzwerkkapazitäten hat. Die Verordnung und die Leitlinien sind ziemlich eindeutig in diesem Punkt. In einem Entwurf der letzten Verhandlungen im April wurde jedoch eine Textpassage eingefügt, die dieser Schutzmaßnahme komplett widerspricht.

BEREC hat sich dazu entschlossen, Spezialdienste zu erlauben, die die Bandbreite eines Nutzers verringern, solange sie nicht die Qualität des Internetzugangs anderer Nutzer einschränken. Spezialdienste können also den Internetzugang eines Nutzers ausschlachten bis kurz vor dem Punkt, an dem die Minimalgeschwindigkeit unterschritten werden würde.

Normalerweise würde man erwarten, dass man, wenn man seinen Internetanbieter für eine Zusatzleistung bezahlt, diese auch „oben drauf“ geliefert bekommt. Aus einem unerfindlichen Grund hat sich BEREC dazu entschieden, genau das Gegenteil einzuführen, obwohl die Verordnung und die Leitlinien dazu sehr klar sind. Wenn diese Unstimmigkeiten nicht zugunsten der Netzneutralität geklärt werden, könnten Spezialdienste für Kopfweh bei normalen Internetnutzern sorgen und ihnen die Bandbreite „wegfressen“. (Paragraph 118)

Zusätzlich hierzu gibt es ein bedenkliches Schlupfloch bei dem Punkt, wie entschieden wird, ob eine Anwendung als Spezialdienst gelten kann. Die Leitlinien scheinen vorzuschlagen, dass die Anbieter eines Dienstes frei über die Qualitätsvorgaben ihres Dienstes entscheiden können, anstatt einer objektiven Einschätzung basierend auf tatsächlichen Qualitätsanforderungen der Anwendung.

Diese Anforderungen sind unverzichtbar für die Entscheidung, ob sich ein Dienst als Spezialdienst qualifizieren kann. Es widerspricht zudem den klaren Bestimmungen der Verordnung und könnte es Netzbetreibern erlauben, Spezialdienste zur Umgehung von Netzneutralitätsregeln – wie dem Verbot von Überholspuren – zu nutzen.

Nächste Schritte

Der Entwurf der Leitlinien sollte einen vorsichtigen Optimismus hervorrufen, aber nicht zu Bequemlichkeit verleiten. Um eine wasserdichte Sicherung der Netzneutralität zu erhalten, gibt es noch einiges Verbesserungspotenzial. Es gibt außerdem viel zu verlieren. Der hart erkämpfte Fortschritt der Sicherung von Netzneutralität könnte rückgängig gemacht werden, wenn die Richtlinien noch weiter aufgeweicht werden.

Es ist klar, dass Lobbyisten der Telekommunikationsbranche rund um die Uhr daran arbeiten werden, die Konsultation zu ihren Gunsten ausfallen zu lassen. Angesicht dieses Ansturms brauchen wir eine starke Antwort von den unzähligen Betroffenen, die von einem offenen Internet profitieren würden, von Durchschnittsnutzern, Gamern und Musikern bis hin zu Start-ups und Regierungsbehörden. Aus diesem Grund stellt www.savetheinternet.eu ein Online-Tool bereit, um die Beteiligung an der Konsultation zu vereinfachen. Jede eingereichte Antwort bringt uns einen Schritt näher an echte Netzneutralität in Europa.

Quellen aus dem Umfeld der Verhandlungspartner sagen, dass es einen koordinierten Einsatz einiger Länder gibt, im letzen Moment neue Schlupflöcher in die Leitlinien einzuschleusen. Das ist besonders im Hinblick darauf bedenklich, dass die von BEREC (bestehend aus Technik- und Wirtschaftsexperten) ausgearbeiteten Entwürfe an die Abteilung für internationale Beziehungen (zum größten Teil Lobbyisten) weitergereicht wurden. Für einen Monat gab es also einen internen Kampf, ohne dass die Öffentlichkeit überhaupt die Möglichkeit hatte, sich die Leitlinien anzusehen. Es wird spannend zu sehen, welche Richtlinien von BEREC vorgestellt werden und wie die finale Version nach der Konsultation ausfallen wird.

Unterschied zum Leak der Vorwoche

Derzeit ist noch nicht vollständig klar, ob sich der geänderte Paragraph 18 ausschließlich auf nichtöffentliche Zugangsdienste bezieht oder ein weiteres Schlupfloch aufmacht. Hier der Vergleich der beiden Fassungen:

Alter Text: ‚Services where the number of reachable end-points is limited by the nature of the terminal equipment used with such services (e.g. services designed for communication with individual devices, such as e-book readers as well as machine-to-machine devices like smart meters etc.) are considered to be outside the scope of the Regulation unless they are used to circumvent this Regulation. They could use an IAS (but not provide an IAS nor constitute a substitute to an IAS), use a private network or constitute a specialised service. If these services are using an IAS or constitute a specialised service the connectivity service will be subject to the relevant rules applicable to IAS and specialised services in the Regulation.

Neuer Text: ‚Applications where the amount of reachable end-points is limited by the nature of the terminal equipment used (everything used beyond the network termination point) are outside the scope of the Regulation. This includes applications designed for communication with individual devices, such as e-book readers as well as machine-to- machine devices like smart meters etc.). Such applications should not be used to circumvent this Regulation, e.g. by means of other Services usable or offered as a replacement for an IAS. The underlying Connectivity could be provided using a private network or an IAS or be part of a specialised service where the application and Connectivity is bundled. In the latter two cases (IAS and specialised Services), the underlying Connectivity service should comply with the Regulation.‘