Chronisch unterversorgt: Die netzpolitische Dimension des Breitbandausbaus

Dieser Beitrag „Chronisch unterversorgt: Die netzpolitische Dimension des Breitbandausbaus“ von Christian Heise, Christian Herzog und Jan Torge Claussen vom Center for Digital Cultures an der Leuphana Universität Lüneburg ist zuerst in unserem „Jahrbuch Netzpolitik 2014 erschienen.

Chronisch unterversorgt: Die netzpolitische Dimension des Breitbandausbaus

Erkannt hat die deutsche Bundesregierung die Wichtigkeit des Breitbandausbaus schon lange. Drei Bundesminister, Thomas de Maizière, Alexander Dobrindt und Sigmar Gabriel beschäftigen sich mit dem Thema. Zusammen haben sie die Digitale Agenda der Bundesregierung veröffentlicht. Darin wird die Bedeutung „flächendeckend verfügbarer leistungsstarker Breitbandnetze […] für gleichwertige Lebensverhältnisse und eine umfassende Teilhabe an den Chancen der Digitalisierung“ hervorgehoben.[1] Auch die Bedeutung von Breitband für die bisher unterversorgten ländlichen Regionen wird betont.[2] Bisher sind das nicht viel mehr als Lippenbekenntnisse, vor allem im ländlichen Raum herrscht nämlich nahezu Funkstille. Im Zeitalter von Cloud-Computing, Video-Streaming und Social Web verfügen nur 5,5 Prozent der Deutschen zum Anfang des Jahres 2014 über einen Internetanschluss mit mindestens 30 Mbit/s.[3] Die BRD nimmt damit Platz 13 der 26 europäischen Mitgliedsstaaten bei der Verfügbarkeit von neuen Zugangstechnologien,[4] allerdings nur Platz 17 bei der Verbreitung schneller Internetzugänge ein. Das ist unter Mittelmaß und führt dazu, dass Privatpersonen, sowie kleine und mittlere Betriebe in ländlichen Regionen, von der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung abgeschnitten sind – ein Armutszeugnis für Deutschland. Was hier versäumt wird, kann netzpolitisch anderswo nicht mehr aufgefangen werden.

Der Plan: Subventionierter Ausbau auf Kosten der Netzneutralität und Frequenzverkauf

Im Oktober 2014 hat die erst im März desselben Jahres gegründete Netzallianz einen Plan für den flächendeckenden Breitbandausbau vorgelegt. Bereits 2015 sollen dafür acht Milliarden Euro ausgegeben werden, insgesamt sind laut TÜV-Studie[5] 20 Milliarden Euro nötig, um bis 2018 das Ziel einer flächendeckenden Verfügbarkeit von schnellem (50 Mbit/s) Internet zu gewährleisten. Allein die Kosten für die Erschließung der letzten 5 Prozent der Haushalte summieren sich auf knapp 8 Milliarden Euro.

Eine Möglichkeit diese Lasten zu schultern, stellt die bundesweite finanzielle Förderung im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel über die Einrichtung eines Sonderfinanzierungsprogramms durch die größte nationale Förderbank, die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), dar. Das gilt aber nur für den Anschluss an das Internet. Den Ausbau von Mobilfunknetzen muss der Markt weiterhin selber finanzieren, dafür werden in Deutschland keine Fördermittel an unterversorgte Kommunen bereitgestellt. In Großbritannien wird ein Teil des ländlichen Breitbandkabelausbaus – so eine Auflage aus der letzten Festsetzung der Rundfunkgebühren – von der BBC bezahlt. Parallel beteiligen sich die Kommunen. Allgemein gilt, dass es sich in ländlichen Gebieten ob der weiten Wege und wenigen Kunden für Kabelbetreiber nicht lohnt, den Breitbandausbau voranzutreiben. Um dies zu bewirken, bedarf es entweder positiver Regulierungsanreize oder Auflagen. Immerhin – so eine EU-Richtlinie zum Breitbandausbau – sind bis zu 30 Prozent Kostenersparnis zu erzielen, wenn vorhandene Infrastruktur und Leerrohre genutzt werden sowie zukünftige Bauvorhaben den Ausbau berücksichtigen.[6]

Ihren hehren Zielen zum Trotz begegnet die Bundesregierung eigenen Investitionen beim Breitbandausbau bisher eher verhalten. Stattdessen privilegiert sie Kabelanbieter mit weniger Regeln zur Einhaltung der Netzneutralität. So wird im Gegenzug für die privatwirtschaftlichen Investitionen in den ländlichen Breitbandausbau ein essentielles Grundprinzip des Internets neu ausverhandelt: Die Netzneutralität. Man stelle sich vor, auf einer vielbefahrenen öffentlichen Straße gäbe es eine Überholspur, die nur von den Menschen benutzt werden dürfte, die dafür extra zahlten. Ist das fair, wenn doch alle durch Ihre Steuern für klassische Daseinsvorsorgepflichten der öffentlichen Hand – also die grundlegende Versorgung der Bevölkerung mit wesentlichen Gütern und Dienstleistungen durch den Staat – bezahlt haben? Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, wie weit oder eng Daseinsvorsorge ausgelegt wird. Im Rahmen einer weiter gefassten Auslegung, wie sie mitunter von den Autoren vertreten wird, ist das Prinzip der Netzneutralität zentral. Es über Bord zu werfen, würde die Chancen für die Entwicklungen in Deutschland durch den Breitbandausbau konterkarieren. Grundlage für Netzneutralität ist ein offenes Netz und offene Infrastruktur insgesamt. Offen muss es für das größtmögliche Angebot an Medien und Diensten sein, aus denen der Internetnutzer wählt – und nicht der Endkunden-Provider aufgrund seiner Schlüsselposition.[7]

Die Hürden: Technologie-Mix, politische Versäumnisse und Störerhaftung

Die letzte große Verkabelung in der Bundesrepublik fand unter Bundespostminister Christian Schwarz-Schilling (1982-1989) statt. Damals ging es um parteipolitische Differenzen. Die Konservativen wollten private Rundfunkveranstalter zulassen und die SPD suchte dies zu verhindern beziehungsweise zu verzögern, um die Frequenzknappheit und damit das öffentlich-rechtliche Rundfunkoligopol aufrechtzuerhalten. Schwarz-Schilling setzte damals gegen viele Widerstände durch, dass rund 21 Milliarden DM in den Ausbau eines Kupferkoaxialkabelnetzes investiert wurden.[8] Ein gewichtiger Einwand gegen diese Investition bestand damals darin, dass die Nachfrage ungeklärt war. Niemand konnte verlässlich sagen, ob Kabelfernsehen ein Erfolg werden würde und damit die Nachfrage privater Haushalte nach den Kabelverbindungen die Investitionen des Bundes refinanzieren würde. Ironischerweise garantieren heute eben diese Leitungen für das Kabelfernsehen mancherorts Übertragungsgeschwindigkeiten von 100 Mbit/s, während veraltete Telefonleitungen nur geringe Bandbreiten liefern können. Dies liege – so ein Mitarbeiter der Telekom zu einem der Autoren – am geringen Kabeldurchmesser sowie an der Entfernung zum nächsten Knotenpunkt.

Bei den Möglichkeiten für den Ausbau wird zwischen kabelgebundenen und funkgebundenen Maßnahmen unterschieden. Die zum Einsatz kommende (Glasfaseranschluss-)Technologie unterscheidet an welcher Stelle das Signal über Glasfaser auf die vorhandene Telefonnetz (Kupferinfrastruktur) übertragen wird z.B. direkt am Haus, in der Wohnung oder wie am häufigsten eingesetzt zum jeweiligen Hauptverteiler. Eine weitere Option, anstelle der Verwendung der Kupferleitungen, stellen die rückkanalfähigen Kabel-TV-Netze dar. Da diese in ländlichen Regionen oftmals nicht vorhanden sind, bleiben nur Funktechnologien als letzte Alternative gegenüber der Verkabelung. Dabei werden über Richtfunk Verbindungen zwischen einem bereits mit Glasfaserkabel versorgten Verzweiger zu einem unterversorgten Verteiler aufgebaut. Zunehmend werden auch hybride Formen eingesetzt, die beide Technologien vereinen und bereits erfolgreich in den nördlichen Flächenländern wie Norwegen und Schweden eingesetzt werden. (Mobil-)Funk-, reine Kupfer- und Satellitenlösungen sind nicht zukunftsfähig und trotzdem in Einzelfällen in Erwägung zu ziehen. Langfristig kann man dem Breitbandbedarf aber nur mit einer flächendeckenden Anbindung an Glasfaser gerecht werden.

Ein weiterer Hoffnungsträger ist die Versteigerung der 700-MHz-Frequenzen (ehemals DVB-T). Diese haben eine größere Reichweite als höhere Frequenzen und eignen sich vor allem zum kostengünstigen Aufbau der Netzabdeckung in Flächenländern. Bisher war der von den Mobilfunkbetreibern begonnene Ausbau allerdings keine Erfolgsgeschichte. Zu hohe Kosten und unzuverlässige Bereitstellung der Dienste haben dem LTE-Netz ein eher fragwürdiges Image beim Breitbandausbau beschert. Hinzu kommt die technische Einschränkung, dass beim Einsatz von mobilen Technologien wie LTE (Advanced)[9] zwar faktisch über 50 Mbit/s erreicht werden können, im Gegensatz zu Glasfaser, sich diese Bandbreite aber alle Teilnehmer einer Funkzelle teilen müssen.

Eine weitere Hürde: Der Ausbau von Breitband-Kommunikationsnetzen und die daraus resultierenden Investitionen gehören nicht zu den gesetzlichen Pflichtaufgaben der Kommunen. Hier besteht zu wenig verwaltungspolitischer Druck. Die Lösung von staatlicher Seite kann also nur in einer stärkeren Zusammenarbeit in interkommunalen Verbünden mit Unterstützung der Landkreise, Länder und des Bundes liegen. Leider gibt es in vielen Kommunen auch heute noch keine direkt ausgewiesenen Verantwortlichkeiten für das Thema Breitband.

Dabei ist der fehlende Zugang zum Breitband nicht ausschließlich auf fehlenden Leitungen zurückzuführen. Viele Zugänge ließen sich zumindest innerhalb von Ballungsräumen oder häuserübergreifend durch die gemeinsame Nutzung von privaten WLAN-Netzen mit Internetzugang herstellen. Solidarität unter privaten Internetnutzern wird jedoch durch den Gesetzgeber verhindert. Das Gesetz zur Störerhaftung[10] sorgt dafür, dass private Anschlußinhaber für eine rechtswidrige Nutzung von Dritten, z.B. Urheberrechtsverletzungen, haften. Auch wenn im Bundestag schon darüber debattiert wird, ist noch keine Lösung in Sicht. Damit behindert der Gesetzgeber mögliche Experimente freie und offene Netzinfrastrukturen auf kooperativer Basis aufzubauen und zu betreiben. Die Verbreitung von offenen Netzen sowie vom Internet unabhängigen Netzwerken wie Freifunk wird nicht nur behindert, sondern auch gegenüber gewerblicher Provider stark benachteiligt, die für das Nutzungsverhalten Ihrer Kunden sinnvollerweise nicht haften müssen.

Die traurige Realität im Jahr 2014: DSL Lite mit 0,3 MBit/s

Ländliche Regionen sind vielerorts besonders attraktiv für Familien mit Kindern. Home-Office und Telearbeit sind keine Seltenheit mehr und machen die ständige physische Präsenz am Arbeitsplatz zumindest in einigen Berufen obsolet. Solange auf deutschen Datenautobahnen außerhalb von Städten aber Geschwindigkeiten auf DSL-Lite (0,3 Mbit/s) oder weniger sinken, werden ebendiese Entwicklungen gebremst oder sogar verhindert. Zwei der drei Autoren waren am 7. November 2014 auf einer Veranstaltung organisiert vom Wahlkreisbüro der MdB Hiltrud Lotze (SPD) in Lüchow im niedersächsischen Wendland. Diskutiert wurde die Digitale Agenda. Im Rahmen der Vorträge und bei der anschließenden Diskussion wurde deutlich, wie viele weiße Flecken, also von der Breitbandversorgung ausgeklammerte Gebiete, der Landkreis Lüchow verzeichnet. Die davon betroffenen Bürger – die Mehrzahl der Anwesenden – waren vornehmlich am Breitbandausbau interessiert. Mitunter wurden von ihnen Strategien und (genossenschaftliche) Modelle angesprochen, diesen in Eigenregie zu finanzieren. Ohne die Bereitstellung von Breitband, so wurde bei der Diskussion mehr als deutlich, gehören viele Netzpolitikthemen weiterhin in den Elfenbeinturm. Für Bürger ohne schnelle Internetverbindung bleiben Themen wie Medienkonvergenz, Netzneutralität oder digitale Persönlichkeitsrechte einer digitalen Bohème vorbehalten. Transparenz, Partizipation und Teilhabe in Bezug auf digitale Medien sind ohne die entsprechenden Infrastrukturen nicht vermittelbar.

[1] Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Bundesministerium des Innern, Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (Hrsg.) (2014) Digitale Agenda 2014–2017, S. 3.
[2] Vgl. Digitale Agenda 2014–2017, S. 10.
[3] Vgl. EU Kommission (2014) Digital Agenda Scoreboard. Online: http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/digital-agenda-scoreboard. Abruf 24.11.2014.
[4] Vgl. Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (2014) Kursbuch Netzausbau, S. 4.
[5] Szenarien und Kosten für eine kosteneffiziente flächendeckende Versorgung der bislang noch nicht mit mindestens 50 Mbit/s versorgten Regionen. Studie im Auftrag des BMWi.
[6] Vgl. Council of the European Union (2014) Council adopts new measures to cut broadband costs, 8 May, 9499/14. Brussels.
[7] Vgl. Eumann, Marc Jan und Lischka, Konrad (2014) Wir müssen über Peering reden – sieben Thesen zur Netzneutralität. Online:https://netzpolitik.org/2014/wir-muessen-ueber-peering-reden-sieben-thesen-zur-netzneutralitaet/. Abruf 24.11.2014.
[8] Vgl. Deutscher Bundestag (1984) Stenographischer Bericht, 10. Wahlperiode, 78. Sitzung. Bonn, Freitag, den 29. Juni 1984, S.5734–5736; Potschka, Christian (2012) Towards a Market in Broadcasting: Communications Policy in the UK and Germany. Basingstoke: Palgrave Macmillan, S. 189–190.
[9] Long Term Evolution Advanced bezeichnet eine Funktechnologie für mobile Breitbanddatenübertragung mit deutlich erhöhter Leistungsfähigkeit in den Funkzellen unter Einsatz eines weiteren Frequenzspektrums (unterhalb 1000 MHz).
[10] Vgl. Digitale Gesellschaft (kein Datum) Störerhaftung beseitigen. Online: https://digitalegesellschaft.de/portfolio-items/storerhaftung-beseitigen/. Zugriff: 24.11.2014; Beckedahl, Markus (2014) Live-Blog aus dem Bundestag: Alle wollen die WLAN-Störerhaftung abschaffen, außer CDU/CSU. Online: https://netzpolitik.org/2014/jetzt-live-im-bundestag-debatte-ueber-stoererhaftung/. Zugriff:25.11.2014.